Sentenza n. 497/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13 del

decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30, convertito, con modificazioni,

nella legge 16 aprile 1974, n. 114 (Norme per il miglioramento di

alcuni trattamenti previdenziali ed assistenziali), promosso con

ordinanza emessa il 18 aprile 1985 dal Pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra Marconi Alberto e l'I.N.P.S.,

iscritta al n. 419 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 287- bis dell'anno 1985;

Visti l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Giuseppe Li Marzi per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello

Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. Il Pretore di Bologna, con ordinanza emessa il 18 aprile 1985

(R.O. n. 419/1985) nel procedimento di ingiunzione promosso da

Alberto Marconi nei confronti dell'I.N.P.S., ha sollevato questione

di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38

della Costituzione, dell'art. 13 del d.-l. 2 marzo 1974, n. 30,

convertito, con modificazioni, nella legge 16 aprile 1974, n. 114,

recante "Norme per il miglioramento di alcuni trattamenti

previdenziali ed assistenziali", che fissa in lire 800 al giorno la

misura dell'indennità di disoccupazione "ordinaria", in quanto

stabilita per la generalità dei lavoratori, salvo quanto disposto da

leggi speciali per categorie determinate.

Ad avviso del giudice a quo, in presenza di identici requisiti

oggettivi e soggettivi - la cessazione di un rapporto di lavoro e

l'involontarietà dello stato di disoccupazione - il legislatore

emanava "due norme diversificate", concedendo un ingiustificato

trattamento privilegiato ai lavoratori dell'industria rispetto a

quelli del commercio: mentre ai primi, infatti, la norma censurata

assicura, come detto, la somma di lire 800 al giorno, ai lavoratori

dipendenti da imprese industriali diverse da quelle edili le leggi

n.1115 del 1968 e 23 aprile 1981, n. 155, riconoscono, a titolo di

indennità di disoccupazione involontaria, somme di gran lunga

superiori, legate alla retribuzione precedentemente goduta, con un

tetto di lire 600.000 mensili.

Alberto Marconi, infatti, già dipendente, in qualità di

impiegato, dell'impresa commerciale "Rodinaud Italia" di Milano

presso la filiale di Bologna e quindi licenziato a seguito della

cessione della filiale, aveva richiesto al Pretore di Bologna

l'emissione di un decreto ingiuntivo, nei confronti dell'Istituto

Nazionale della Previdenza Sociale, per il pagamento della somma di

lire 3.931.920 oltre accessori, esponendo di essere privo di

occupazione - percepiva al riguardo la somma di lire 800 al giorno ai

sensi dell'art. 13 del d.-l. 2 marzo 1974, n. 30 - e di dover

provvedere al mantenimento della famiglia.

2. Osserva l'autorità remittente che la disoccupazione, a

differenza di altri eventi (la malattia, la vecchiaia, la morte) in

funzione dei quali operano altri istituti di natura previdenziale, è

legata non già a fattori biologici, ma alle condizioni del mercato

del lavoro.

Nel sistema di tutela apprestato dal legislatore, l'interesse del

lavoratore disoccupato non rileva per se stesso, ma in relazione al

tipo di scelta imprenditoriale che ha determinato la disoccupazione,

a vicende tipiche dell'impresa ufficialmente accertate dalla p. a. o

ad esigenze specifiche di determinati settori produttivi. La

distinzione tra fattispecie di disoccupazione, pur in presenza del

medesimo "tipo" economico, dipende, sul piano giuridico, dalle

caratteristiche del regime protettivo previsto dalla legge.

La disciplina dei trattamenti "speciali" di disoccupazione, per la

tutela di dipendenti delle imprese industriali, delle imprese edili e

dei lavoratori subordinati dell'agricoltura con contratto a tempo

determinato, discostandosi dalla disciplina ordinaria, che garantisce

un trattamento economico commisurato al minimo vitale, adotta, come

criterio di commisurazione delle prestazioni, il reddito

precedentemente goduto, pervendendo ad una più stretta attuazione

del precetto costituzionale dell'adeguatezza delle prestazioni.

Si introduce così, ad avviso del giudice a quo, una

discriminazione determinata unicamente dal settore produttivo di

originaria appartenenza del lavoratore senza che, peraltro, ad alcuni

trattamenti previdenziali corrisponda un onere contributivo maggiore

di quello richiesto per le generalità dei soggetti protetti.

La disposizione impugnata si pone quindi in contrasto:

con l'art. 2 della Costituzione che sancisce solennemente e

tutela i diritti individuali e sociali dell'uomo;

con l'art. 3 Cost., in quanto, in presenza di eguali requisiti

oggettivi e soggettivi, non appare giustificato il trattamento

privilegiato concesso dal legislatore ai lavoratori dell'industria

rispetto a quelli del commercio;

con l'art. 38 Cost., che dispone siano assicurati ai lavoratori

"mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di...

disoccupazione involontaria", in quanto "la eccessiva esiguità del

trattamento erogato dimostra che la norma... ha privato... il

ricorrente di mezzi adeguati alle sue esigenze di vita, e la vigente

disciplina comporta sicuramente l'attribuzione di un trattamento

insufficiente a garantire la sua libertà del bisogno".

La questione - secondo il giudice a quo - è rilevante in quanto

il Marconi dimostrava documentalmente il pregresso rapporto di lavoro

ed il suo stato di disoccupazione; è indubitabile che sussista

l'interesse del ricorrente a sollevare l'eccezione di

costituzionalità nel giudizio instaurato per l'emissione di un

decreto ingiuntivo, in quanto l'art. 24 Cost. riconosce il diritto a

far valere le proprie pretese in giudizio.

L'ordinanza veniva notificata all'I.N.P.S.

3. Si è costituito l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

contestando la fondatezza della questione.

Preliminarmente ha eccepito la insussistenza del "giudizio", che

rende ammissibile il giudizio incidentale di costituzionalità, per

difetto dei presupposti e delle condizioni di ammissibilità del

procedimento monitorio, in quanto Alberto Marconi, avendo ricevuto

tempestivamente dall'I.N.P.S. la somma di lire 146.400 a titolo di

indennità ordinaria di disoccupazione, non era "creditore di una

somma liquida di denaro".

Contesta che il regime ordinario e quello speciale disciplinino

situazioni identiche, in quanto i due elementi di fatto - la

cessazione del rapporto di lavoro e l'involontarietà della

disoccupazione - vanno integrati con le cause che hanno determinato

detta cessazione e con le ragioni che hanno spinto il legislatore a

regolare diversamente la materia. Esse risiedono nella rilevanza

collettiva degli interessi dei lavoratori in quanto, nei trattamenti

speciali, la disoccupazione non è determinata da eventi che

riguardano il singolo lavoratore, ma da fatti, come il licenziamento

collettivo, espressamente e tassativamente previsti dalla legge.

Alla base di tale disciplina, diretta a contemperare l'interesse

collettivo al mantenimento in attività delle imprese industriali in

difficoltà con la tutela dei lavoratori minacciati da tali

difficoltà, sono quindi ragioni di politica industriale: adeguare il

personale alle ridotte esigenze della produzione mantenendo i costi

competitivi.

Neppure è esatto, osserva l'I.N.P.S., che a fronte delle

prestazioni vi siano contributi eguali, in quanto le leggi speciali

per l'industria e l'edilizia pongono a carico dell'imprenditore un

ulteriore, specifico onere.

In ordine alla "inadeguatezza" della misura dell'indennità

giornaliera di disoccupazione, rileva che tale prestazione non va

considerata isolatamente ma come una delle componenti dell'"intero ed

articolato sistema di previdenze esistenti nei confronti del

lavoratore disoccupato" che comprende, altresì, una serie di

prestazioni accessorie e l'attribuzione di taluni "vantaggi": il

diritto agli assegni familiari, le maggiorazioni dell'indennità nei

particolari casi di calamità naturali, l'assegno speciale per la

ricorrenza natalizia, l'attribuzione di una tutela preferenziale per

il collocamento e, di particolare rilievo, l'accreditamento dei

contributi figurativi.

4. È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

deducendo che il princi'pio di eguaglianza non è violato con

l'emanazione di norme differenziate in relazione a situazioni

obbiettivamente diverse.

Il trattamento speciale di disoccupazione, previsto per

l'industria dall'art. 8, legge 5 novembre 1968, n. 1115, trova

giustificazione nell'esigenza, sorta nello scorcio degli anni '60 "di

agevolare il processo di recupero di competitività dell'industria

italiana, attraverso intensi processi di ristrutturazione e

riconversione, concedendo particolari benefici alla manodopera

esuberante licenziata".

Per i settori dell'edilizia e dell'agricoltura, ove viene

prevalentemente impiegata "manodopera fluttuante", occorreva invece

"garantire ed agevolare le frequenti risoluzioni del rapporto che si

verificano nel corso di brevi periodi di tempo".

Contesta infine che vi sia per i vari settori equivalenza

contributiva, come affermato dal Pretore di Bologna. Considerato in diritto 1. L'ordinanza del Pretore di Bologna in epigrafe pone in dubbio

la legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38

Cost., dell'art. 13 del decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30,

convertito, con modificazioni, nella legge 16 aprile 1974, n. 114

(Norme per il miglioramento di alcuni trattamenti previdenziali ed

assistenziali), nella parte in cui fissa in lire 800 al giorno

l'indennità "ordinaria" di disoccupazione.

2. Va anzitutto disattesa l'eccezione di inammissibilità

sollevata dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) in

relazione a ciò, che, mancando i presupposti per la esperibilità

del procedimento monitorio, nel corso del quale il Pretore ha

sollevato in via incidentale le questioni suindicate (esistenza di un

credito di somma determinata), sarebbe inesistente lo stesso giudizio

a quo. Infatti, a prescindere dalla considerazione che la domanda di

ingiunzione aveva ad oggetto una somma determinata (in quanto

l'istante chiedeva un importo pari alla differenza tra l'ammontare

dell'indennità speciale di disoccupazione e la somma percepita a

titolo di indennità ordinaria, sicché l'esistenza o no del diritto

sarebbe stata questione di merito), in ogni caso la denunciata

mancanza non avrebbe comportato l'inesistenza del giudizio a quo.

Alla decisione del merito non è di ostacolo neppure l'emanazione

del d.-l. 21 marzo 1988, n. 86, con il quale è stata introdotta una

nuova regolamentazione della materia, disponendosi fra l'altro (art.

7, comma primo) che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del

decreto stesso, l'importo dell'indennità è fissato in una misura

percentuale della retribuzione. La nuova regolamentazione, infatti,

non è retroattiva, e quindi non è applicabile all'area temporale

cui si riferisce il giudizio a quo.

3. Secondo l'ordinanza di rimessione la norma denunciata si pone

in contrasto, oltre che con l'art. 2 Cost., con:

a) l'art. 3 Cost., in quanto opera una discriminazione

sfavorevole per i lavoratori in generale - in presenza delle stesse

condizioni oggettive e soggettive: la cessazione del rapporto di

lavoro e la involontarietà dello stato di disoccupazione - rispetto

ai lavoratori dell'industria (l. 5 novembre 1968, n. 1115, l. 24

febbraio 1980, n. 33), dell'edilizia e dei settori affini (l. 6

agosto 1975, n. 427, cit. legge n. 33 del 1980) ed, in parte,

dell'agricoltura (l. 8 agosto 1972, n. 457, l. 16 febbraio 1977, n.

37), per i quali l'indennità di disoccupazione - disciplinata come

indennità "speciale" -, è sensibilmente più elevata ed è

commisurata al reddito precedentemente goduto dal lavoratore;

b) con l'art. 38 Cost., in quanto non assicura ai lavoratori in

generale mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di

disoccupazione involontaria.

4. Sotto il primo profilo la questione non è fondata.

Vige - è vero - una particolare disciplina dell'indennità per la

disoccupazione involontaria dovuta ai lavoratori dell'industria.

L'indennità, corrisposta per un periodo successivo alla cessazione

del rapporto di lavoro, è, infatti, pari all'80 per cento della

retribuzione ordinaria percepita nell'ultimo mese di lavoro, con un

tetto di lire 600.000 mensili, che viene peraltro di anno in anno

rivalutato in relazione all'80 per cento dell'aumento dell'indennità

di contingenza dei lavoratori dipendenti maturata, nell'anno

precedente, con effetto dal primo gennaio di ogni anno (cfr. legge n.

33 del 1980).

Deve anche riconoscersi che il descritto trattamento è più

favorevole rispetto a quello previsto per la generalità dei

lavoratori dalla norma impugnata.

Tuttavia è noto che l'attribuzione dell'indennità speciale ai

lavoratori dell'industria rientra in un insieme di misure del

legislatore dirette a sollevare il settore produttivo in argomento,

in ragione dell'importanza ad esso attribuita nell'economia

nazionale, dalle conseguenze dei fenomeni di crisi, cui il settore

medesimo era particolarmente esposto.

Ed altrettanto deve ritenersi dell'analogo trattamento riservato

ai lavoratori agricoli a tempo determinato e ai lavoratori

dell'edilizia e di settori affini (cfr. leggi sopra richiamate),

trattamento di favore connesso al carattere delle lavorazioni svolte

in tali settori, contrassegnate da periodi di inattività legati, per

l'agricoltura, al ciclo stagionale e, per l'edilizia, alla

discontinuità della produzione di opere.

Si è in presenza, dunque, di interventi che, per essere

giustificati dalla considerazione di date situazioni occupazionali

nel quadro di valutazioni di politica economica generale, non si

prestano quali termini per un'utile comparazione ai sensi dell'art. 3

Cost.

5. Sotto il secondo profilo la questione è invece fondata.

La norma impugnata mira a dare attuazione all'art. 38, comma

secondo, Cost., il quale riconosce ai lavoratori il diritto sociale a

che siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di

vita in caso di disoccupazione involontaria. La protezione così

garantita ai lavoratori postula requisiti di effettività, tanto più

che essa si collega alla tutela dei diritti fondamentali della

persona sancita dall'art. 2 Cost.

Ora non può ritenersi rispondente ai richiamati precetti

costituzionali una norma che, come quella impugnata, mentre fa

consistere nella corresponsione di una somma di danaro (indennità)

quell'apprestamento di mezzi adeguati alle esigenze di vita che è il

contenuto della protezione costituzionale in argomento, non

stabilisca, di fronte al fenomeno in atto della notevole diminuzione

del potere di acquisto della moneta, un meccanismo diretto ad

assicurare anche in prospettiva temporale l'adeguatezza nei sensi

suindicati dell'indennità e quindi del trattamento di disoccupazione

involontaria.

Non vi è dubbio, d'altra parte, che, come è del resto confermato

dalla adozione della nuova regolamentazione suindicata, il

trattamento stabilito con la norma impugnata sia da ritenere

inadeguato, quanto meno a causa dell'incidenza - non considerata

dalla norma impugnata - della svalutazione monetaria sull'indennità,

che di esso costituisce, in quanto modo prescelto dalla legge per la

realizzazione della garanzia costituzionale, il nucleo essenziale

(non rileva la concorrenza, opposta dall'INPS, di "prestazioni

accessorie" alcune delle quali neppure previste in modo esclusivo per

l'ipotesi di disoccupazione involontaria, come l'assistenza

sanitaria, l'accreditamento della contribuzione figurativa). Di ciò

questa Corte deve trarre le conseguenze, nell'esercizio dei propri

poteri, dichiarando l'illegittimità costituzionale della norma

impugnata stessa (cfr. per valutazioni analoghe, la sentenza n. 560

del 1987).

Compete quindi al legislatore l'adeguamento dell'importo

dell'indennità come determinato dalla norma che si dichiara

costituzionalmente illegittima.