Sentenza n. 5/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23 della

legge 28 febbraio 1949, n. 43, concernente provvedimenti per

incrementare l'occupazione operaia agevolando la costruzione di case

per lavoratori, promosso con ordinanza 23 gennaio 1959 del Tribunale di

Tempio Pausania nel procedimento civile tra la Gestione INA-Casa e

Gargiulo Lucia, Concetta, Maria e Buzzo Concetta ved. Gargiulo,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 64 del 14 marzo

1959 e iscritta al n. 56 del Registro ordinanze 1959;

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 gennaio 1960 la relazione del

Giudice Mario Cosatti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per la Gestione

INA-Casa.

Ritenuto in fatto :

Il Prefetto di Sassari con suo decreto dichiarò l'urgenza e

l'indifferibilità delle opere di costruzione di case per lavoratori da

eseguirsi nel Comune di La Maddalena a cura della Gestione INA-Casa,

autorizzando l'occupazione dell'area all'uopo occorrente di proprietà

di Gargiulo Lucia, Concetta e Maria con usufrutto a favore di Buzzo

Concetta vedova Gargiulo. Non avendo le proprietarie accettato

l'indennità offerta dalla INA-Casa, essa fu determinata dal perito

nominato dal Presidente del Tribunale di Tempio Pausania. Effettuato

il deposito della somma, il Prefetto con successivo suo decreto

pronunciò l'espropriazione del terreno. L'INA-Casa propose opposizione

alla stima peritale per non avere il perito adottato i criteri di stima

di cui alla legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento della

città di Napoli, espressamente richiamata dalla legge 28 febbraio

1949, n. 43, concernente provvedimenti per incrementare l'occupazione

operaia agevolando la costruzione di case per lavoratori.

La difesa delle espropriate ha proposto questione sulla

legittimità costituzionale dell'art. 23 della citata legge n. 43 del

1949 in quanto per la determinazione del valore delle aree da

espropriare fa riferimento alle norme della legge n.2892 del 1885, in

contrasto con i principi stabiliti dagli artt. 3, 42, 47 e 53 della

Costituzione.

Il Tribunale, con ordinanza 23 gennaio 1959, ha ritenuto non

manifestamente infondata la sollevata questione, perché può apparir

dubbio "se sia conforme o meno ai principi della Costituzione che i

sacrifici economici necessari per il raggiungimento di finalità

sociali pubbliche, anziché distribuiti fra i cittadini secondo la loro

capacità contributiva, vengano adossati ai singoli, espropriandone la

proprietà a prezzo di gran lunga inferiore a quello venale (quale è

l'indennità determinata secondo i criteri della legge per Napoli)";

"se l'indennizzo garantito dall'art. 42 della Costituzione debba essere

o meno corrispondente, o almeno adeguato, all'intrinseco valore del

bene espropriato"; e, infine, "se sia ammissibile una disparità di

trattamento fra coloro che subiscono esproprio a causa di pubblica.

utilità secondo che l'espropriazione sia disposta in base alla legge

generale 25 giugno 1865, n. 2359 - che attribuisce un indennizzo quasi

pari al valore del bene espropriato -, o in base alla legge 28 febbraio

1949, n. 43 - che stabilisce l'indennità in misura notevolmente

inferiore".

Per tali considerazioni, il Tribunale ha ritenuto presupposto

necessario per la definizione della controversia sottoposta al suo

giudizio la risoluzione della proposta questione ed ha rimesso gli atti

alla Corte costituzionale.

L'ordinanza, notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei

Ministri il 3 febbraio 1959, e comunicata ai Presidenti delle due

Camere legislative, è stata pubblicata, per disposizione del

Presidente di questa Corte ai sensi dell'art. 25 della legge 11 marzo

1953, n. 87, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 64 del 14

marzo 1959 e iscritta al n. 56 del Registro ordinanze 1959.

Nel giudizio innanzi a questa Corte si sono costituite Gargiulo

Lucia e Buzzo Concetta ved. Gargiulo, depositando deduzioni in

cancelleria il 14 marzo 1959 con procura conferita all'avvocato Silvio

Bertagna con elezione di domicilio in Roma presso l'avvocato Guido

Vignolo; si è costituita anche la Gestione INA-Casa, rappresentata e

difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, con deposito di deduzioni

il 17 marzo 1959.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto nel

presente giudizio con atto depositato il 13 marzo 1959 a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato.

La difesa Gargiulo prende le mosse dalle norme contenute negli

artt. 3, 47 e 53 della Costituzione: è compito della Repubblica

rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano la

libertà e l'uguaglianza dei cittadini e favorire l'accesso del

risparmio popolare alla "proprietà dell'abitazione"; tutti i cittadini

sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro

capacità contributiva.

Da tali premesse, a suo dire, discende la conseguenza che i

provvedimenti legislativi diretti a favorire la "proprietà

dell'abitazione" non possono risolversi in gravami imposti a gruppi di

cittadini anziché a tutti i cittadini.

La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge;

garantire la proprietà significa garantire il bene oggetto di essa e

quindi il relativo valore economico. La proprietà privata può essere

espropriata per motivi di interesse generale (art. 42 della

Costituzione) e ciò è perfettamente aderente alla sua funzione

sociale. Ma l'espropriazione è ammessa solo nei casi preveduti dalla

legge e salvo indennizzo: "giusta indennità", come statuisce l'art.

834 del Codice civile in vigore allorché ebbero inizio i lavori della

Costituente; "giusto prezzo che avrebbe l'immobile in una libera

contrattazione di compra-vendita", come dispone la legge 25 giugno

1865, n. 2359, sulle espropriazioni forzate per causa di pubblica

utilità.

Al principio enunciato possono, secondo la difesa, farsi eccezioni

allorché l'interesse pubblico coincida, o in qualche modo si

accompagni, con l'interesse privato dei proprietari dei beni

espropriati. Le norme della legge n. 2892 del 1885 per il risanamento

di Napoli, che hanno stabilito per la determinazione delle indennità

di espropriazione criteri diversi da quelli della legge generale,

trovano giustificazione nella circostanza che anche i singoli

proprietari espropriati vengono a trar vantaggio dalle opere di

risanamento della città.

Ma tale giustificazione non può ravvisarsi nelle situazioni

previste dalla legge n. 43 del 1949, poiché al soddisfacimento del

pubblico interesse non si accompagna alcun vantaggio per i proprietari

espropriati; trattasi pertanto di finalità sociale, il cui onere deve

essere invece distribuito fra tutti i cittadini.

Non sembra quindi ammissibile, tenuto anche presente l'art. 3 della

Costituzione, una disparità di trattamento tra cittadini i cui beni

vengano espropriati per causa di pubblica utilità in base alla legge

generale n. 2359 del 1865 e cittadini i cui beni, come nella specie,

vengano espropriati in base alla legge n. 43 del 1949 che fa

riferimento alle norme della legge per Napoli.

La difesa osserva inoltre che non vale obiettare che solo il

legislatore può valutare gli elementi tecnici, economici, finanziari,

politici, per la determinazione comparativa dell'indennizzo garantito

dall'art. 42 della Costituzione; tale concetto non può essere accolto,

perché si potrebbe giungere ad escludere qualsiasi indennizzo in

violazione della garanzia posta dal detto art. 42.

La difesa Gargiulo conclude per l'illegittimità costituzionale

della norma impugnata.

L'Avvocatura generale dello Stato, nelle sue deduzioni in difesa

della Gestione INA-Casa, premette che nell'art. 42 della Costituzione

leggesi soltanto la parola "indennizzo", senza alcuna specificazione

analoga alle locuzioni "corrispondente al giusto valore del bene

espropriato" ovvero "esatto equivalente in numerario della privazione

di un bene secondo i valori correnti al momento dell'espropriazione"; e

che, anche a prescindere dal campo del diritto pubblico, nello stesso

diritto privato la parola "indennità" è talvolta usata per indicare

una compensazione economica che non corrisponde né può corrispondere

al valore della perdita subita da un determinato soggetto.

Rileva che il punto fondamentale della questione è quello di

stabilire se spetti o meno al legislatore ordinario la facoltà di

determinare la misura degli indennizzi e, nell'affermativa, quali

possano. essere natura e limiti di tale facoltà.

A tal proposito ritiene l'Avvocatura dello Stato che il legislatore

abbia facoltà di stabilire un limite all'eventuale arbitrio dei

periti, offrendo al giudice criteri concreti per la valutazione dei

beni soggetti ad espropriazione; potere questo discrezionale e

insindacabile, diretto a ritrovare un punto di equilibrio tra le varie

esigenze pratiche, ad accertare la prevalenza di alcune tra esse sulle

altre e ad armonizzarle.

Richiamando, infine, la sentenza di questa Corte n. 61 del 1957,

reputa che anche nel caso in esame debbano trovare applicazione i

principi in quell'occasione affermati.

L'Avvocatura dello Stato conclude chiedendo che voglia la Corte

dichiarare infondata la proposta questione di legittimità

costituzionale.

Con memoria depositata il 7 gennaio 1960 nell'interesse del

Presidente del Consiglio dei Ministri, l'Avvocatura dello Stato

ribadisce le considerazioni enunciate nelle deduzioni sopra ricordate,

soggiungendo che l'art. 23 della legge n. 43 del 1949 non si appalesa

in contrasto neppure con gli artt. 47 e 53 della Costituzione, in

quanto il primo ha per oggetto la tutela del risparmio in tutte le sue

forme e il secondo riguarda il sistema tributario; mentre il problema

della determinazione dell'indennizzo nei casi di espropriazione deve

essere esaminato e risolto solo in base all'art. 42 della

Costituzione.

Alla udienza pubblica il sostituto avvocato generale dello Stato

Francesco Agrò ha illustrato le argomentazioni e confermato le

conclusioni di cui agli scritti difensivi. Considerato in diritto :

Con l'ordinanza 23 gennaio 1959 il Tribunale di Tempio Pausania ha

proposto una questione di legittimità costituzionale che, nel suo

aspetto generale, ha già formato oggetto di esame da parte della

Corte.

Il punto centrale della questione è sostanzialmente quello di

stabilire quali siano il significato e l'esatta portata della parola

"indennizzo" usata nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione. In

altri termini, si tratta di precisare se l'indennizzo da corrispondere

al proprietario espropriato per motivi di interesse generale debba o

meno corrispondere al giusto prezzo dell'immobile espropriato.

Con sentenza n. 61 del 13 maggio 1957 questa Corte ha in proposito

statuito che non è dato attribuire alla parola "indennizzo" una

interpretazione meramente letterale ed etimologica, in quanto il

Costituente - tenuto anche conto di elementi storici - non ha inteso,

relativamente all'indennizzo, adottare il solo criterio della effettiva

corrispondenza al valore venale dell'immobile, fissato dall'art. 39

della legge generale 25 giugno 1865, n. 2359, sulle espropriazioni

forzate per causa di pubblica utilità. Tale criterio leggi successive

(legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento della città di

Napoli, R.D.L., 6 luglio 1931, n. 981, per il piano regolatore della

città di Roma e numerosi altri provvedimenti legislativi) avevano già

superato, nella considerazione che gli scopi di pubblica utilità e le

finalità sociali, per la stessa loro natura di superiori interessi,

non possono essere subordinati a quelli privati e, sia pur contemperati

e coordinati con questi ultimi, debbono essere realizzati.

Ha, pertanto, ritenuto la Corte non ammissibile che proprio la

Costituzione, informata ad ampie finalità di progresso sociale, abbia

inteso in ordine all'indennizzo ritornare esclusivamente al criterio

della effettiva corrispondenza al valore venale dell'immobile; ed ha in

conseguenza affermato che l'indennizzo non significa in ogni caso

integrale ristoro del sacrificio subito per effetto

dell'espropriazione, ma "il massimo di contributo e di riparazione che,

nell'ambito degli scopi di generale interesse, la pubblica

Amministrazione può garantire all'interesse privato. Ciò importa che

la valutazione comparativa di tali interessi e il modo come pervenire

al massimo della rispettiva soddisfazione deve essere il risultato di

un complesso e vario esame di elementi tecnici, economici, finanziari,

politici, che solo al legislatore può essere dato di compiere".

Al legislatore ordinario deve quindi riconoscersi, per le ragioni

dette e ai fini indicati, un potere discrezionale; il quale trova pur

sempre un limite, quello cioè che l'esigenza di un indennizzo non può

ritenersi soddisfatta con disposizioni che vengano ad attuare un

indennizzo apparente o puramente simbolico.

Tali concetti, confermati nelle sentenze di questa Corte n. 33 del

1958 e n. 41 del 1959, sono stati ribaditi nella recente sentenza n. 67

del 22 dicembre 1959.

Alla stregua pertanto dei principi sopra enunciati deve concludersi

che l'impugnato art. 23 della legge 28 febbraio 1949, n. 43

(concernente provvedimenti per incrementare l'occupazione operaia,

agevolando la costruzione di case per lavoratori), il quale per la

determinazione dell'indennizzo ai proprietari espropriati non

stabilisce la corresponsione del valore venale delle aree di cui

trattasi ma recepisce dalla legge n. 2892 del 1885 per Napoli il

criterio di determinare l'indennità "sulla media, sul valore venale e

sui fitti coacervati dall'ultimo decennio e in difetto sull'imponibile

netto agli effetti delle imposte sui terreni e sui fabbricati", non si

pone in contrasto con l'art. 42 della Costituzione.

Né può ravvisarsi violazione degli artt. 3, 47 e 53 della

Costituzione. Infatti per quanto concerne l'art. 3, questa Corte ha

stabilito che a situazioni diverse non può essere imposta identica

disciplina e che una legge che pareggiasse situazioni oggettivamente

diverse violerebbe del pari il principio dell'uguaglianza (sentenza n.

53 del 1958); per quanto poi riguarda gli articoli 47 e 53, essi hanno

per oggetto rispettivamente la tutela del risparmio e il sistema

tributario e operano quindi in campi estranei a quello relativo al

presente giudizio.