Sentenza n. 500/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15 della legge

11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), promossi con

ordinanze emesse il 12 novembre 1992 dal Tribunale amministrativo

regionale del Lazio ed il 4 novembre 1992 (n. 2 ordinanze) dal

Tribunale amministrativo regionale della Toscana, iscritte ai nn.

229, 383 e 448 del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 22, 29 e 36, prima serie

speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione della Fondazione Cassa di Risparmio

delle Province Lombarde, dell'Ente Cassa di Risparmio di Pisa,

dell'Ente Cassa di Risparmio di Firenze, del CODACONS nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 1993 il Giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Uditi l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Fondazione Cassa di

Risparmio delle Province Lombarde, gli avvocati Alberto Predieri e

Carlo Mezzanotte per l'Ente Cassa di Risparmio di Pisa, gli avvocati

Fabio Merusi e Carlo Mezzanotte per l'Ente Cassa di Risparmio di

Firenze, gli avvocati Carlo Rienzi e Giuseppe Lo Mastro per il

CODACONS e l'Avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel giudizio promosso con tre ricorsi proposti dall'AUSER

(Associazione autogestione servizi e solidarietà nazionale), dalla

Ca.ri.p.lo. e dal CODACONS nei confronti del Ministero del tesoro e

del Dipartimento degli affari sociali, nonché della Regione Lazio,

del Comune di Roma e del CODACONS per l'annullamento del decreto del

Ministro del tesoro 21 novembre 1991, relativo alle modalità per la

costituzione di fondi speciali per il volontariato presso le regioni,

nonché degli atti connessi, il Tribunale amministrativo regionale

del Lazio, sezione I ter, con ordinanza emessa il 12 novembre 1992,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 15

della legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato),

in riferimento agli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione.

Osserva il giudice rimettente che gli enti creditizi istituiti in

enti pubblici, tra i quali le Casse di risparmio, sono da tempo

obbligati a devolvere una parte dei propri utili ad attività di

beneficenza o comunque di pubblica utilità in forza dell'art. 35,

terzo comma, del regio decreto 25 aprile 1929, n. 967.

La legittimità di tale disposizione è rinvenuta da detto giudice

con riferimento a tre motivi:

a) il fatto che l'utile di un ente pubblico, anche se

determinatosi nell'ambito di una serie di operazioni di mercato,

meglio non poteva essere adoperato che a partecipare agli oneri di

carattere sociale;

b) una situazione del settore bancario che mai aveva messo in

discussione la posizione di più che stabile sicurezza degli istituti

di credito enti pubblici rispetto alla concorrenza interna ed

internazionale;

c) il rilievo che la destinazione degli utili alla beneficenza

e alle attività di utilità pubblica si realizzava comunque nella

libertà per gli stessi di scegliere in concreto come impegnare tali

fondi, così da garantire all'istituto di credito la possibilità di

una destinazione che procurasse "un ritorno in immagine" in gran

parte remunerativo del denaro speso.

Sulla base di tali considerazioni, il sistema poteva considerarsi,

a parere del giudice a quo, pienamente legittimo, in quanto, in

fondo, la forzata utilizzazione in alcuni campi di parte degli utili

non si tramutava in un prelievo coattivo ma soltanto in un indirizzo

di campo operativo.

A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 15 della legge 11

agosto 1991, n. 266, risulterebbe travolto il principio-cardine del

precedente sistema, essendo stata eliminata la scelta delle

iniziative da parte dei soggetti che erogavano concretamente le

contribuzioni, e l'ente di credito di diritto pubblico verrebbe a

trovarsi nella posizione di un soggetto a cui è prelevata una parte

dei propri guadagni per essere consegnata ad altri soggetti e da

questi gestita. Della enorme differenza tra i due sistemi si sarebbe

reso conto, a parere del giudice a quo, lo stesso Ministero del

tesoro, come proverebbe il tentativo di mitigare il rigore

legislativo di cui sarebbero espressione alcune disposizioni del

decreto ministeriale 21 novembre 1991.

Il sistema delineato dall'art. 15 della legge n. 266 del 1991

risulterebbe pertanto incostituzionale con riferimento:

- all'art. 3 della Costituzione, per la disparità di

trattamento che si verrebbe a determinare tra istituti di credito

tenuti alla contribuzione rispetto a quelli non tenuti alla stessa,

con la connessa impossibilità per i primi di apprestare un

autofinanziamento in egual misura rispetto a quello che può essere

apprestato dai secondi, e ciò senza neppure la possibilità,

esistente nel vecchio sistema giuridico, di dare luogo a possibili

scelte circa la utilizzazione dei fondi vincolati, in modo da poterne

trarre beneficio alternativo;

- all'art. 41 della Costituzione, in quanto, se pure è vero che

le casse di risparmio e gli altri enti creditizi similari sono enti

pubblici, è pur vero che gli stessi operano in un sistema di

mercato, nell'ambito del quale hanno a che fare con una concorrenza

interna, comunitaria e internazionale particolarmente agguerrita. In

tale contesto, l'introduzione di un vincolo di destinazione di utili

soltanto ad una categoria di operatori del settore, senza alcuna

possibilità di scelta circa la loro utilizzazione, determinerebbe

una inammissibile intrusione dei poteri pubblici nelle scelte

operative dell'imprenditore;

- all'art. 53 della Costituzione nella parte in cui la

disposizione impugnata opera un prelievo sugli utili di esercizio

senza avere individuato un meccanismo per verificare se tali utili di

esercizio non siano un reddito fittizio, destinato alla copertura di

perdite pregresse, alla predisposizione di fondi per colmare perdite

future, o, soprattutto, destinato ad una politica di

autofinanziamento al fine di poter competere nel migliore dei modi

con la concorrenza in atto. Inoltre, trattandosi di un prelievo non

generalizzato, ma limitato ad alcuni contribuenti, esso non può

essere considerato alla stregua di un'imposta, bensì di un

contributo, per il quale però occorrerebbe la individuazione di

quale utilità ne viene ai contribuenti e qual è il meccanismo

relazionale tra l'attività pubblica e i singoli contributi.

1.2. - Si è costituito il CODACONS (Coordinamento delle

Associazioni per la Difesa dell'Ambiente e dei diritti degli Utenti e

Consumatori), chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

1.3. - Si è costituita la Fondazione Cassa di risparmio delle

Provincie lombarde, concludendo per l'accoglimento della questione.

A sostegno di tale conclusione, la parte sostiene, in primo luogo,

l'illegittimità costituzionale dell'art. 15 della legge n. 266 del

1991 per contrasto con il canone di ragionevolezza di cui all'art. 3

della Costituzione, sia nel senso che appaiono ingiustificatamente

equiparati enti assai diversi tra loro sia sul piano genetico sia su

quello del rapporto con la finanza pubblica, sia nel senso che sono

ingiustificatamente esclusi soggetti caratterizzati da numerosi

elementi di analogia, per quanto attiene alla correlazione con la

finanza statale, con quelli soggetti all'art. 15. Tale irragionevole

trattamento si qualificherebbe contestualmente anche come violazione

dell'art. 97 della Costituzione sia per violazione del precetto di

imparzialità e buon andamento, sia anche per la lesione della

autonomia organizzativo-finanziaria di enti non qualificabili come

statali.

Qualora si ritenesse non fondata detta questione, la disposizione

impugnata risulterebbe contrastante con gli artt. 3 e 53 della

Costituzione sotto il profilo dell'assoggettamento ad imposizione

fiscale dei soli enti creditizi e non di altri soggetti in qualche

modo assimilabili, senza alcuna correlazione alla loro capacità

contributiva. Ciò in quanto il prelievo viene congegnato in assenza

di qualunque criterio di progressività correlato ai profitti da

realizzare ad opera del soggetto titolare della partecipazione

azionaria nell'impresa bancaria; ed inoltre in quanto l'aliquota

piatta del prelievo avrebbe il significato di pretermettere

intenzionalmentequalsiasi indagine intorno alle modalità di

determinazione dell'utile. Il che avrebbe anche un'irragionevole

incidenza sull'assetto imprenditoriale dell'azienda bancaria (con

violazione quindi degli artt. 3 e 41 della Costituzione), e sulla

capacità dell'ente conferente di perseguire le proprie finalità,

pur legislativamente prefigurate e definite di interesse pubblico

(con violazione quindi degli artt. 3 e 97 della Costituzione). Gli

enti verrebbero per tale via ad essere pregiudicati nella loro

capacità di autoorganizzazione statutaria, con conseguente

violazione della relativa sfera di autonomia.

Il contrasto con l'art. 3 della Costituzione sussisterebbe poi,

secondo il soggetto interveniente, sotto il profilo

dell'irragionevole carenza di rapporto, sul piano territoriale, tra

settore bancario e volontariato, essendo il primo distribuito sul

territorio in base a ragioni storiche e non certo a criteri

funzionali, mentre il legislatore ha utilizzato il livello regionale

come ambito di riferimento e distribuzione dei fondi.

Quanto alla violazione dell'art. 41 essa può altrimenti

prospettarsi, a parere della CA.RI.P.LO., quale lesione degli artt.

3, 24 e 97 della Costituzione, sotto il profilo della indebita

intrusione in scelte organizzative dell'imprenditore attraverso

imposizioni nella sfera dell'autonomia statutaria.

La violazione dell'art. 3, correlata agli artt. 81 e 97 della

Costituzione, verrebbe in rilievo per l'irragionevolezza connessa

alla casualità del contributo imposto agli enti in questione, non

avendo questo nessuna correlazione, sul versante della spesa, con le

vere o presunte necessità del volontariato e con i possibili costi

di gestione dei centri di servizio. Inoltre, il prelievo in questione

configurerebbe un vero e proprio tributo di scopo, posto a carico di

una specifica categoria di soggetti per il beneficio di un'altra, con

un trasferimento sostanzialmente diretto, e realizzandosi in tal modo

una gestione fuori bilancio che l'art. 81 della Costituzione, nella

interpretazione più tradizionale, vieterebbe rigorosamente.

1.4. - È intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'infondatezza della questione.

Dopo aver richiamato le sentenze n. 75 e 355 del 1992 di questa

Corte, l'Avvocatura sostiene l'evidente erroneità dell'impostazione

del giudice rimettente in relazione alla supposta violazione

dell'art. 3 della Costituzione. Già in base all'art. 35 del regio

decreto 25 aprile 1929, n. 967, infatti, le Casse di risparmio devono

destinare la metà dei loro utili all'incremento di un fondo di

garanzia e l'altra metà a fini di beneficenza; mentre la norma ora

impugnata si collega strettamente alla legge 20 novembre 1990, n.

356, che, nello stabilire operazioni di trasformazione degli enti

creditizi, definisce la natura degli enti conferenti in funzione di

estraneità all'attività creditizia e di perseguimento di finalità

di interesse pubblico: è ad essi che si riferisce espressamente

l'art. 15 della legge n. 266 del 1991, ed è quindi evidente, a

parere dell'Avvocatura, che riguardo a tali soggetti non possa

parlarsi di impossibilità di apprestare un autofinanziamento o di

prendere ogni altra iniziativa in modo da trarre beneficio della

libera determinazione dei proventi. Da qui anche la non

equiparabilità ex art. 3 della Costituzione tra gli enti di cui

all'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990 e le banche, alle

quali detto decreto legislativo non si applica affatto. La strategia

di impresa, a parere della difesa erariale, sarebbe ormai nelle mani

della società per azioni, mentre la originaria fondazione, che

riceve gli utili delle azioni che possiede, non potrebbe avere come

obiettivi l'autofinanziamento od altre iniziative di impresa. Secondo

l'Avvocatura, verrebbero quindi messe a raffronto situazioni

manifestamente eterogenee.

Sulla base delle suesposte argomentazioni, deve escludersi, sempre

secondo l'Avvocatura dello Stato, anche il contrasto con l'art. 41

della Costituzione, in quanto l'attività dell'ente conferente

sarebbe del tutto estranea alla iniziativa economica che può

riguardare soltanto l'impresa bancaria.

Anche l'eccezione di incostituzionalità sollevata nei confronti

dell'art. 53 della Costituzione non merita, a parere della difesa

erariale, accoglimento: sia in quanto non è minimamente

configurabile un prelievo di natura tributaria, sia perché non

sarebbe proponibile l'ipotesi secondo cui i proventi da destinare al

volontariato rappresenterebbero non un reddito effettivo bensì un

reddito fittizio, in quanto la quota pari ad un quindicesimo non

incide sulla impresa bancaria ma è invece parte di una somma in ogni

caso da destinare a finalità di utilità sociale: essa non sarebbe

pertanto configurabile alla stregua di un prelievo o di una

contribuzione, e la disposizione impugnata imporrebbe soltanto una

destinazione specifica nell'ambito di una destinazione generica già

risultante da norme di cui non è contestata la legittimità.

2. - Nel corso di due procedimenti promossi con ricorsi

rispettivamente della Cassa di risparmio di Pisa e dalla Cassa di

risparmio di Firenze, entrambi nei confronti del Ministero del tesoro

e del Ministero per gli affari sociali per l'annullamento del

provvedimento del Ministro del tesoro del 7 aprile 1992, il Tribunale

amministrativo regionale della Toscana, sezione prima, con due

ordinanze di identico contenuto, emesse in data 4 novembre 1992 (ma

pervenute alla Corte costituzionale rispettivamente il 22 giugno 1993

ed il 15 luglio 1993) ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 15, primo e secondo comma, della legge 11

agosto 1991, n. 266, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53,

81 e 97 della Costituzione.

Con motivazioni in parte analoghe a quelle prospettate

nell'ordinanza sopra richiamata, il giudice rimettente sottolinea la

diversità della disciplina introdotta dalla disposizione impugnata

rispetto a quella contenuta nell'art. 35, terzo e quarto comma, del

regio decreto 25 aprile 1929, n. 967, stante il carattere di prelievo

coattivo, vincolato nella misura e nella individuazione dei

destinatari - con conseguente lesione dell'autonomia gestionale

dell'ente - della disposizione oggetto del presente giudizio.

Ne deriverebbe infatti una disparità di trattamento fra enti di

credito (censurabile ex art. 3 della Costituzione), ed anche grave

pregiudizio della possibilità di esercizio del diritto alla tutela

giurisdizionale (art. 24 della Costituzione).

Motivazioni analoghe a quelle prospettate nell'ordinanza sopra

richiamata sono portate per sostenere l'incostituzionalità della

disposizione impugnata nei confronti degli artt. 3 e 53 della

Costituzione, mentre risulterebbero lesi altresì i principi del

bilancio (per cui tutte le entrate costituiscono un fondo unico per

l'erogazione delle spese pubbliche) in relazione all'art. 81 della

Costituzione, con conseguente violazione dell'art. 97, relativamente

al profilo del buon andamento amministrativo. Non avendo inoltre la

prestazione in esame natura parafiscale bensì di tributo di scopo,

per cui alla singola entrata viene fatta corrispondere la

destinazione della spesa, si avrebbe una gestione fuori bilancio, con

conseguente ulteriore violazione degli artt. 97 e 3, secondo comma,

della Costituzione.

La disposizione introdurrebbe altresì una grave menomazione del

diritto di iniziativa imprenditoriale (di cui all'art. 41, primo

comma, della Costituzione), non dissociabile, nell'ottica delle

iniziative per fini sociali, dalla sancita libertà di cui all'art. 2

della Costituzione.

Ancora con riferimento all'art. 3 della Costituzione, si verrebbe

a creare un'ingiustificata equiparazione tra tutti gli enti

facoltizzati al conferimento di azienda, a prescindere dalla loro

origine storica, con arbitraria esclusione soltanto degli enti che

partecipino alla s.p.a. conferitaria in posizione di azionisti

minoritari.

Sembra infine al giudice rimettente che con la disposizione

impugnata si sia voluto introdurre una nuova fonte d'obbligazione

d'imposta avulsa dal sistema tributario, con connesso onere non

determinato e non controllabile nei suoi termini di spesa pubblica e

con innegabile pregiudizio della libertà di iniziativa economica

privata, in connessione con la tutela del risparmio (artt. 41, 97 e

47 della Costituzione), cui l'attività d'impresa della Casse di

risparmio è finalizzata.

2.2. - Si è costituito l'Ente Cassa di risparmio di Pisa,

concludendo per l'accoglimento della questione di legittimità

costituzionale.

A sostegno di tale richiesta la parte osserva che la disposizione

impugnata lederebbe l'autonomia dell'ente, il quale verrebbe privato

di diritti relativi al proprio patrimonio.

La disposizione impugnata, a differenza delle precedenti

normative, introdurrebbe infatti una separazione fra ente e impresa

giacché se l'impresa corrisponde utili, l'ente deve subire il

prelievo. La scelta di utilizzazione dei fondi risulterebbe inoltre

vincolata, per i motivi sopra già indicati da parte

dell'interveniente nel giudizio di cui alla precedente ordinanza. Si

avrebbe inoltre violazione dell'autonomia statutaria come un modo per

superare la realtà di un prelievo, con conseguente irragionevole

trasformazione di un precetto legislativo in una clausola statutaria.

Una simile disposizione potrebbe essere ritenuta finalizzata ad

impedire l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in

quanto pretenderebbe che la disposizione di legge non sia fatta

oggetto di contestazione, sibbene di spontanea adesione. Si

tratterebbe di una sorta di sviamento di potere legislativo,

tentandosi di aggirare l'art. 24 della Costituzione che riconosce a

tutti i soggetti dell'ordinamento di difendersi anche contro

l'incostituzionalità delle leggi.

Una volta finalizzato il complesso sistema della ristrutturazione

al conseguimento della efficienza e della competitività delle

aziende bancarie, sarebbe irragionevole e contraddittorio pretendere

che l'approvazione del progetto di ristrutturazione possa essere

impedita od ostacolata da elementi estranei all'osservanza delle

disposizioni in materia di ristrutturazione, e che anzi rispetto ad

esse si muovono in direzione opposta al punto da costituire un non

trascurabile disincentivo alla ristrutturazione. Viene inoltre

evidenziato il contrasto con l'art. 3 della Costituzione per la

violazione del principio di eguaglianza dei cittadini e delle persone

giuridiche di fronte al carico tributario, e con l'art. 53, secondo

cui ogni prelievo tributario deve avere una causa giustificatrice in

indici concretamente rivelatori di capacità contributiva. Si

sottolinea ancora come l'assenza di un nesso normativo tra il

prelievo imposto e i fini istituzionali dell'ente dimostrerebbe come

la cura del legislatore sia stata quella di assorbire risorse dove

esse erano, a suo giudizio, reperibili. In sostanza, il prelievo

coattivo in oggetto, smentendo i valori di efficienza e solidità cui

deve ispirarsi la presenza pubblica nel settore creditizio, si

tradurrebbe anche in lesione dei principi costituzionali sottesi al

disegno riformatore attuato dal legislatore delegato: il principio di

buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97

della Costituzione, quello di tutela del risparmio e degli interessi

dei depositanti sancito dall'art. 47 della Costituzione, quello

infine di non porre al soggetto pubblico al quale sia assegnata una

specifica posizione connessa, sia pure indirettamente, all'esercizio

di una attività imprenditoriale, oneri e vincoli che ne deteriorino

la capacità di iniziativa, deducibile dalla combinazione sistematica

tra gli artt. 97 e 41 della Costituzione. Sempre con riferimento

all'art. 3 della Costituzione, si sottolinea il trattamento

ingiustificatamente discriminatorio tra enti che procedono al

conferimento dell'azienda ed enti che invece partecipino alla s.p.a.

conferitaria in posizione di azionisti minoritari, nei confronti dei

quali non è stato disposto alcun prelievo coattivo sui proventi

azionari. Altro motivo di irragionevolezza, oltre che di contrasto

con gli artt. 81 e 97 della Costituzione, sarebbe rappresentato dal

fatto che il prelievo non viene collegato all'entità dell'effettivo

fabbisogno dei fondi regionali per il volontariato, in contrasto

quindi con i criteri di gestione delle risorse pubbliche. Ancora: la

coartazione della volontà statutaria dell'ente integrerebbe gli

estremi di una violazione dell'art. 41, primo comma, della

Costituzione (per motivi analoghi a quelli riportati in relazione

all'ordinanza precedente), nonché dell'art. 2 della Costituzione

sotto il profilo di una lesione all'autonomia dell'uomo nelle

formazioni sociali. Oltre ad ulteriori motivi, già prospettati

nell'ordinanza del T.A.R. del Lazio, e nell'intervento della

CA.RI.P.LO., la Cassa di risparmio di Pisa prospetta altresì il

vizio di eccesso di potere legislativo per l'irragionevolezza

intrinseca al provvedimento legislativo, in quanto l'art. 15 fa perno

sulle regioni, mentre gli enti contribuenti sono tutt'altro che

distribuiti su base regionale.

2.3. - Si è costituito l'Ente Cassa di risparmio di Firenze,

chiedendo che la questione venga accolta sulla base di motivazioni

identiche a quelle prospettate dall'Ente Cassa di risparmio di Pisa.

2.4. - È intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sollevata dal T.a.r. della Toscana sia

dichiarata inammissibile e comunque infondata. Circa il primo

profilo, sostiene l'Avvocatura dello Stato che la disposizione

contenuta nell'art. 15, secondo comma, è

macroscopicamenteirrilevante, atteso che nel giudizio a quo era stato

impugnato un atto del procedimento di ristrutturazione in relazione

all'applicazione del primo comma della medesima disposizione in sede

di definizione dell'onere di conformità degli statuti ai principi

dell'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990. In merito alla

richiesta pronuncia di infondatezza, rileva la difesa erariale, in

aggiunta a quanto dalla stessa già sostenuto con riguardo alla

precedente ordinanza, che l'art. 12 del decreto legislativo n. 356

del 1990 pone agli enti pubblici creditizi, che intendono avvalersi

delle procedure agevolate di ristrutturazione dettate dalla legge

delega n. 218 del 1990 e dal relativo decreto delegato, l'onere di

conformare i propri statuti, innanzitutto, al perseguimento di fini

di interesse pubblico e di utilità sociale. La piena e assoluta

legittimità di tale indicazione non è revocabile in dubbio, atteso

che spetta sicuramente al legislatore di individuare i fini che

consentono di attribuire o mantenere all'ente la qualificazione

pubblicistica. E nell'ambito dei fini di pubblico interesse e di

utilità sociale la disposizione impugnata ha legittimamente

specificato e individuato come necessario il fine del sostegno al

volontariato, la cui utilità sociale è affermata dalla stessa legge

- quadro e successivamente riconosciuta dalla Corte costituzionale.

Il collegamento tra l'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990

e l'art. 15 della legge n. 266 del 1991 escluderebbe la possibilità

di configurare quello disposto dalla norma impugnata come un prelievo

coattivo: quest'ultima, infatti, non pone agli enti conferenti un

obbligo di destinazione di quote dei loro proventi a sostegno del

volontariato, ma assegna viceversa ai rispettivi statuti l'onere di

conformarsi al principio che una quota sia destinata a tal fine,

lasciando agli enti pubblici la più ampia discrezionalità in ordine

alla decisione di ristrutturazione dell'ente. Non sussisterebbe

inoltre violazione dell'art. 3 della Costituzione e della libertà

dell'iniziativa economica in quanto non vi è discriminazione tra

enti pubblici conferenti ed altri enti creditizi, stante la

peculiarità dell'ente pubblico conferente; né violazione delle

norme costituzionali circa la libertà dell'iniziativa economica

privata con riferimento ad enti pubblici che, per effetto del

conferimento, non possono più esercitare direttamente l'impresa

bancaria ma debbono limitarsi ad amministrare "la partecipazione

nella società per azioni conferitaria dell'azienda bancaria finché

ne siano titolari" (cfr. art. 12, primo comma, lett. b) del decreto

legislativo n. 356 del 1990).

2.5. - In prossimità dell'udienza, hanno presentato ulteriori

memorie l'Ente Cassa di risparmio di Pisa e l'Avvocatura dello Stato. Considerato in diritto

1. - Con tre ordinanze, due emesse dal T.A.R. della Toscana ed una

dal T.A.R. del Lazio, sono state sollevate questioni di legittimità

costituzionale dell'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266

(Legge-quadro sul volontariato), nella parte in cui stabilisce che

gli enti di cui all'articolo 12, primo comma, del decreto legislativo

20 novembre 1990, n. 356, devono prevedere nei propri statuti che una

quota non inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al netto

delle spese di funzionamento e dell'accantonamento di cui alla

lettera d) del comma 1 dello stesso articolo 12, venga destinata alla

costituzione di fondi speciali presso le regioni al fine di

istituire, per il tramite degli enti locali, centri di servizio a

disposizione delle organizzazioni di volontariato, e da queste

gestiti, con la funzione di sostenerne e qualificarne l'attività

(primo comma); nonché nella parte in cui stabilisce che le casse di

risparmio, fino a quando non abbiano proceduto alle operazioni di

ristrutturazione di cui all'articolo 1 del citato decreto legislativo

n. 356 del 1990, devono destinare alle medesime finalità una quota

pari ad un decimo delle somme destinate ad opere di beneficenza e di

pubblica utilità ai sensi dell'articolo 35, terzo comma, del regio

decreto 25 aprile 1929, n. 967 e successive modificazioni (secondo

comma), in riferimento agli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione

(T.A.R. del Lazio) e agli artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della

Costituzione (T.A.R. della Toscana).

2. - Stante l'analogia delle questioni i tre giudizi possono

essere riuniti e definiti con unica pronuncia.

3. - Le questioni di costituzionalità, tutte relative all'art. 15

della legge 11 agosto 1991, n. 266 (le cui modalità di attuazione

risultano dal D.M. 21 novembre 1991), sollevate dai T.A.R. del Lazio

e della Toscana in riferimento a numerose norme costituzionali,

possono essere esaminate congiuntamente per evidenti motivi di

connessione, ed i molteplici profili denunziati, pur richiedendo

specifica valutazione, sono sintetizzabili in tre gruppi.

4. - Nelle ordinanze di rimessione, illustrate con memorie e

discussione orale dalle parti intervenienti, si denunzia la citata

disposizione anzitutto in riferimento agli articoli 2 e 3 della

Costituzione:

a) per irrazionalità del disegno normativo e violazione dei

principi di solidarietà, di autonomia del movimento del volontariato

nei suoi rapporti con lo Stato e gli enti locali, nonché per carenza

di correlazione, sul piano territoriale, tra settore bancario ed

organizzazioni di volontariato;

b) per disparità di trattamento tra enti di credito tenuti

alla contribuzione rispetto a quelli non tenuti alla stessa;

c) per l'opposto vizio di irragionevole equiparazione fra tutti

gli enti facoltizzati al conferimento di azienda, a prescindere dalla

loro origine storica;

d) per il trattamento ingiustificatamente discriminatorio tra

enti che procedono al conferimento dell'intera azienda ed enti che

invece partecipino alla s.p.a. conferitaria in posizione di azionisti

minoritari.

5. - Le questioni di questo primo gruppo non risultano fondate ove

si esamini nel suo complesso il sistema normativo, che in tema di

ristrutturazione degli enti creditizi e di nuove forme di

solidarietà sociale si va sviluppando ed assestando a partire dal

1990. L'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266, nei cui

confronti si appuntano le censure, costituisce uno dei punti cruciali

della legge stessa, fissato dal legislatore nell'istituire un canale

privilegiato per sostenere, seppur indirettamente, le organizzazioni

del volontariato con mezzi provenienti da fondazioni che hanno

finalità di interesse pubblico. A conferma dell'indirizzo ora

esposto, va ricordato l'art. 1 della stessa legge, secondo cui la

"Repubblica italiana riconosce il valore sociale e la funzione

dell'attività di volontariato come espressione di partecipazione,

solidarietà e pluralismo, ne promuove lo sviluppo salvaguardandone

l'autonomia e ne favorisce l'apporto originale per il conseguimento

di finalità di carattere sociale, civile e culturale individuate

dallo Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di

Bolzano e dagli enti locali". E nell'art. 2 si precisa che per

attività di volontariato si intende quella prestata in modo

personale, spontaneo e gratuito, esclusivamente per fini di

solidarietà. Questa Corte ha già avuto occasione (sentenza n. 75

del 1992) di inquadrare il fenomeno di cui trattasi nell'ambito del

principio contenuto nell'art. 2 della Costituzione, in quanto esso

appare come "l'espressione più immediata della primigenia vocazione

sociale dell'uomo, derivante dalla originale identificazione del

singolo con le formazioni sociali in cui si svolge la sua

personalità e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che

lega l'individuo alla comunità degli uomini. Esso è, in altre

parole, la più diretta realizzazione del principio di solidarietà

sociale ( ..) che, comportando l'originaria connotazione dell'uomo

uti socius, è posto dalla Costituzione tra i valori fondanti

dell'ordinamento giuridico ..". Va pertanto sottolineato come questa

moderna visione della dimensione della solidarietà, andando oltre i

tradizionali schemi di beneficenza e assistenza, e superando

l'ancoraggio ai doveri ed agli obblighi normativamente imposti,

costituisce, per un verso, un modo per concorrere a realizzare quella

eguaglianza sostanziale che consente lo sviluppo della personalità,

cui si riferisce il secondo comma dell'art. 3 della Costituzione,

mentre, per altro verso, mira ad ottenere - non solo dallo Stato,

dagli enti e dalla sempre più variegata realtà delle formazioni

sociali, bensì da tutti i cittadini - la collaborazione per

conseguire essenziali beni comuni quali la ricerca scientifica, la

promozione artistica e culturale, nonché la sanità.

6. - Il disegno strutturale scelto dal legislatore (e in

particolare con l'art. 15 denunziato) per sostenere le attività di

questo sistema prevede un aiuto offerto non direttamente - come da

taluno auspicato - alle organizzazioni del volontariato (le quali

ricevono "risorse economiche" dirette dalle fonti indicate nell'art.

5 della legge n. 266 del 1991), ma mediante servizi di supporto messi

a disposizione da appositi centri. A loro volta, i "centri di

servizio" sono sostenuti economicamente con fondi speciali

amministrati da "comitati di gestione" operanti a livello regionale.

Nelle memorie e nella discussione orale sono state sollevate diverse

critiche al sistema normativo della materia, con particolare

riferimento alla giustificazione ed alle funzioni delle anzidette

strutture intermedie, al numero pari dei componenti del comitato di

gestione ed all'esigenza di rivedere la composizione del comitato a

seguito della pronuncia di questa Corte (sentenza n. 355 del 1992).

Ma queste ed altre lacune o incongruenze della normativa, emerse nel

presente giudizio, non appaiono tanto gravi da rendere viziata la

legge di irragionevolezza a livello costituzionale.

7. - Nella citata sentenza n. 75 del 1992 questa Corte ha fatto

riferimento alle "forme di finanziamento ed agli interventi di

sostegno da prevedere a favore delle organizzazioni di volontariato,

poiché, in loro mancanza, risulterebbero frustrati, non soltanto le

finalità giustificative della legge stessa, ma anche quei valori

costituzionali sottesi al riconoscimento ed allo sviluppo del

volontariato". Ed invero la rilevanza pubblica dell'espressione

individuale ed associativa del valore della solidarietà, il rispetto

dell'autonomia e dell'originalità del volontariato quale strumento

di partecipazione effettiva alla organizzazione economica, culturale

e sociale del Paese, non può essere limitata al "fare", implicando

ciò evidentemente quanto necessario per "sostenerne e qualificarne

l'attività"; onde l'importanza della norma denunziata, finalizzata

appunto a rendere effettiva questa seconda esigenza.

8. - Per la costituzione dei "fondi speciali presso le Regioni" il

legislatore ha ritenuto di chiamare a contribuire due tipi di enti.

A) Quelli di cui all'art. 12, primo comma, del decreto

legislativo 20 novembre 1990, n. 356, aventi il fondo di dotazione a

composizione non associativa. La norma fa rinvio al precedente art.

11, primo comma, e questo a sua volta all'art. 1, primo comma, della

stessa legge, che si riferisce agli enti creditizi pubblici, da cui,

a seguito di trasformazioni, fusioni e conferimenti, risultino

società per azioni operanti nel settore del credito.

Tale disposizione si riferisce alle casse comunali di credito

agrario ed ai monti di credito su pegno di seconda categoria, oltre

che alle casse iscritte all'albo di cui all'art. 29 della legge

bancaria n. 375 del 1936, quelle cioè abilitate alla raccolta di

risparmio a breve termine, e che, originariamente caratterizzate come

opere pie, mantennero una componente di istituzione di pubblica

beneficenza e di pubblica utilità nella destinazione di una parte

degli utili.

Consentito il conferimento dell'azienda bancaria alle s.p.a., il

citato decreto legislativo (art. 12, primo comma) indica le finalità

degli "enti pubblici conferenti", nel senso che essi "perseguono i

fini di interesse pubblico e di utilità sociale preminentemente nei

settori della ricerca scientifica, della istruzione, dell'arte e

della sanità", soggiungendo che "potranno essere, inoltre, mantenute

le originarie finalità di assistenza e di tutela delle categorie

sociali più deboli". E, solo "per il conseguimento di tali scopi",

detti enti sono autorizzati a compiere operazioni finanziarie,

commerciali, immobiliari e mobiliari.

Nel quadro delle finalità descritte, e secondo la loro nuova

natura, agli enti sopra indicati l'art. 15 della legge 11 agosto

1991, n. 266 impone l'obbligo di prevedere nei rispettivi statuti che

una quota non inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al

netto di quanto si preciserà, sia destinata alla costituzione dei

predetti fondi speciali.

B) Gli enti di cui al secondo comma dell'art. 15, cioè le

casse di risparmio che non abbiano ancora esercitato la facoltà di

conferire l'azienda bancaria alla s.p.a., imponendo loro di destinare

alle medesime finalità pubbliche, non una parte dei proventi, ma

"una quota pari ad un decimo delle somme (già) destinate ad opere di

beneficenza e di pubblica utilità ai sensi dell'art. 35, terzo

comma, del regio decreto 25 aprile 1929, n. 967, e successive

modificazioni". Limitatamente alla denunzia di incostituzionalità

della norma di cui a questo secondo comma, l'Avvocatura dello Stato

eccepisce la irrilevanza della questione sollevata dal T.A.R. della

Toscana, dal momento che nel relativo giudizio a quo si controverteva

con esclusivo riferimento alla disposizione di cui al primo comma,

relativo agli enti creditizi già ristrutturati. L'eccezione non

può essere accolta, non tanto perché in questa sede vengono

unitariamente in decisione anche le questioni sollevate dal T.A.R.

del Lazio (che investivano l'intero art. 15), quanto perché nel

giudizio davanti al T.A.R. della Toscana si discute relativamente ad

un'ipotesi di ristrutturazione non ancora ultimata: il che rende

plausibile l'eventuale applicazione in esso anche della disposizione

di cui al secondo comma.

9. - La denunziata "segmentazione ingiustificata nell'ambito della

stessa categoria degli enti creditizi" non è stata operata dalla

norma che costituisce formale oggetto del giudizio in questa sede, ma

da fonti (decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356 ed, ancor

prima, dalla legge-delega 30 luglio 1990, n. 218) non direttamente

coinvolte nella presente questione. La legge 11 agosto 1991, n. 266

sul volontariato fa riferimento (nel primo comma dell'art. 15) alla

predetta scelta legislativa come dato acquisito, per trarne la

conseguenza che sono tenuti alla formazione dei fondi speciali per il

volontariato solo gli enti pubblici conferenti, che hanno perduto la

originaria natura creditizia, in quanto tale attività è stata per

intero trasferita alla s.p.a. Pertanto tali enti pubblici, con fondo

di dotazione a composizione non associativa, non perseguono più

scopi di lucro, ma solo fini di interesse pubblico e di utilità

sociale. Nel secondo comma, l'art. 15 si riferisce, come già

accennato, anche alle Casse di risparmio che ancora non si sono

trasformate, limitandosi a prevedere la destinazione al volontariato

di un decimo delle somme già destinate dal r.d. n. 967 del 1929 ad

opere di beneficenza e di pubblica utilità. Si è molto discusso

nel presente giudizio circa i criteri della selezione operata dal

legislatore fra i tanti enti pubblici per stabilire quelli obbligati

al contributo, senza sufficiente considerazione della loro origine

storica e della diversa tradizione statutaria e normativa. Si è

anche indicata l'opportunità di un intervento del legislatore al

fine di adeguare la normativa fin qui richiamata al recente testo

unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (decreto

legislativo 1 settembre 1993, n. 385). Infine - ancorché l'art. 1

del D.M. 21 novembre 1991 preveda che il 50% delle somme dovute possa

essere destinato ad uno o più fondi speciali diversi da quello della

Regione in cui gli enti e casse hanno sede legale - questa Corte

(sentenza n. 75 del 1992) auspicò che "siano stabilite le condizioni

necessarie a garantirne uno svolgimento più uniforme sul territorio

nazionale", specie ove si considerino le forti differenze di risorse

e di bisogni tra le diverse zone del Paese. Ma deve anche qui

ripetersi che la carenza di perfezionamenti normativi non attiene

alle questioni di illegittimità costituzionale. Lo stesso dicasi

per l'ipotesi (prevista dall'art. 13, quarto comma, del decreto

legislativo n. 356 del 1990) in cui l'ente conferente perde il

controllo della maggioranza delle azioni; ipotesi che, non facendo

venir meno, in misura proporzionalmente adeguata, l'obbligo di

contribuzione previsto dall'art. 15, esclude la violazione di

principi costituzionali.

10. - Una serie di altri aspetti delle questioni, pur in parte

riferentisi ai principi costituzionali relativi alla tutela dei

diritti inviolabili di libertà ed eguaglianza, nonché di

ragionevolezza (artt. 2 e 3 della Costituzione), formano un secondo

gruppo di censure in quanto denunziano la violazione degli articoli

24, 41 e 47 della Costituzione sotto i seguenti profili fra loro

collegati: a) la norma sarebbe sospetta di incostituzionalità per

aver determinato una irragionevole sovrapposizione della legge agli

statuti degli enti, nel voler trasformare un precetto legislativo in

clausola statutaria, autonoma per sua natura; b) ciò sarebbe diretto

ad impedire l'esercizio della tutela giurisdizionale, mirando ad

ottenere un'adesione che si sostanzia nella rinunzia al diritto di

contestare i precetti legislativi, e aggirando così la norma

costituzione che garantisce la difesa anche contro

l'incostituzionalità delle leggi; c) inoltre, una volta finalizzato

il complesso sistema della ristrutturazione all'efficienza e

competitività delle aziende bancarie, sarebbe irragionevole e

contraddittorio pretendere che l'approvazione del progetto di

ristrutturazione possa essere impedita da elementi estranei al

progetto stesso; d) in particolare, si denunzia la violazione degli

articoli 41 e 47 della Costituzione perché imponendo la costituzione

di fondi speciali come patrimoni separati, si sarebbe realizzata una

indebita, eccessiva ed irragionevole intrusione dei pubblici poteri

sul libero assetto imprenditoriale di enti che, anche se pubblici,

operano nel sistema di mercato del risparmio e del credito.

11. - Anche sotto i profili ora sintetizzati, le questioni non

sono fondate. Va ricordato che, a proposito delle istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza (I.P.A.B.), questa Corte

(sentenza n. 195 del 1987 nel quadro di altre pronunce simili) ebbe

ad affermare che "per rendere giuridicamente rilevante

nell'ordinamento il momento dell'autonomia, la legge (Crispi) del

1890, tuttora vigente, rinvia agli statuti, mostrando così di

rimettersi alla volontà espressa nelle tavole di fondazione e, una

volta costituito l'ente, alla sua autonomia, che idealmente

costituisce la proiezione dell'originaria volontà dei fondatori". Ma

nella presente ipotesi la situazione appare diversa, anzitutto

perché la legge, rivolgendosi agli enti creditizi che avevano per

antica tradizione statutaria anche scopi di beneficenza ed

assistenza, ha offerto loro la libera opzione di trasformarsi in

società per azioni, riservando a queste ultime l'attività di

impresa creditizia e conservando alle originarie fondazioni, come si

è ricordato, scopi di "interesse pubblico e di utilità sociale

preminentemente nei settori della ricerca scientifica,

dell'istruzione, dell'arte e della sanità". Tali enti conferenti,

non più con scopo di lucro, conservano ancora una iniziativa

economica, ma unicamente strumentale, in quanto autorizzati a

compiere anche operazioni finanziarie, commerciali, immobiliari e

mobiliari, ma solo quelle "necessarie ed opportune per il

conseguimento di tali scopi", i quali devono essere ispirati "alle

finalità originarie dell'ente" (art. 2 della legge 30 luglio 1990,

n. 218), mantenendo "le originarie finalità di assistenza e di

tutela delle categorie sociali più deboli" (art. 12 del decreto

legislativo 20 novembre 1990, n. 356). Nell'esercitare la predetta

facoltà di trasformazione, l'ente terrà evidentemente conto che,

insieme ai vantaggi della stessa, i due atti normativi ora citati

ribadiscono (rispettivamente negli artt. 2 e 12) i fini di interesse

pubblico e di utilità sociale che le fondazioni devono perseguire; e

la successiva legge sul volontariato (n. 266 del 1991) contempla, fra

le conseguenze di quella scelta, che negli statuti sia prevista

(anche per una maggiore regolarità dei versamenti, ed in coerenza

alla natura dell'ente) la destinazione alle "finalità di carattere

sociale, civile e culturale" (art. 1) di una quota, limitata ad un

quindicesimo, dei proventi "al netto delle spese di funzionamento e

dell'accantonamento di cui alla lett. d) del primo comma dello stesso

art. 12" (e cioè la quota di riserva per sottoscrizione di aumenti

di capitale della s.p.a. conferitaria).

12. - Nell'operare all'interno dei limiti indicati, la legge ha

rispettato in modo sufficientemente equilibrato l'ambito di autonomia

decisionale e statutaria degli enti (una volta avvenuta la libera

scelta fra l'una o l'altra natura) senza un'eccessiva compressione

quantitativa e di gestione degli stessi. È vero che le finalità

pubbliche che il volontariato persegue sono quelle "individuate dallo

Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di Bolzano

e dagli enti locali" (art. 1 della legge n. 266 del 1991), ma la

norma-cornice relativa agli enti-fondazioni (art. 12 legge n. 356 del

1990) e le indicazioni cui fa riferimento l'art. 1 della legge n. 266

del 1991 sono conciliabili sia con l'"apporto originale" insito nella

logica del volontariato, sia con l'autonomia degli enti, lasciando

facoltà di perseguire dette finalità nell'ambito di uno o più dei

settori indicati, i quali coprono peraltro tutta la gamma delle

attività di interesse sociale. Inoltre va rilevato come, in virtù

della normativa vigente, le somme di cui alla disposizione impugnata

sono contabilizzate presso fondi amministrati da un comitato composto

in maggioranza da rappresentanti degli enti finanziatori; i quali

possono destinarle, per il 50% al fondo della regione dove hanno sede

legale, e per l'altro 50% ad altri fondi liberamente scelti. In

questo quadro, e nella contenuta misura finora rispettata dal

legislatore, appare anzitutto infondata la denunzia di violazione

dell'art. 24 della Costituzione, non solo poiché i soggetti

interessati hanno avuto e avranno ampia possibilità di difendersi

contro la sospettata incostituzionalità della legge, ma soprattutto

perché la dedotta menomazione consiste in realtà in un effetto

della libera scelta del mutamento della natura dell'ente. Del pari

infondate sono sia la denunziata violazione dell'art. 41, dal momento

che l'iniziativa economica di dette fondazioni è consentita come

strumentale al perseguimento di quei "fini sociali", che lo stesso

art. 41 espressamente richiama; sia la violazione dell'art. 47, non

risultando lese la tutela del risparmio e la disciplina del credito,

che non risentono contraccolpi per queste limitate elargizioni, anche

perché trattasi di somme comunque non destinate alle attività

creditizie.

13. - Il terzo gruppo di questioni, pur coinvolgendo ancora, per

certi riflessi, l'art. 3 della Costituzione, fa soprattutto

riferimento alla violazione degli artt. 53, 81 e 97 della

Costituzione sotto i seguenti profili: a) la disposizione impugnata

- obbligando ad inserire negli statuti degli enti il dovere di

destinare senza libertà di scelta una determinata quota dei proventi

a certi beneficiari e con precise modalità - maschererebbe un

prelievo sugli utili di esercizio, di sostanziale natura di tributo

di scopo, senza rispettare il principio di eguaglianza dei cittadini

e delle persone giuridiche di fronte al carico tributario, senza

indici concretamente rivelatori di capacità contributiva, mancante

di criteri per l'individuazione dell'effettiva utilità per i

contribuenti e soprattutto senza le garanzie previste nel normale

sistema fiscale; b) si prevederebbe una gestione fuori bilancio, con

violazione delle relative garanzie e dei principi di unità,

universalità, veridicità e globalità del bilancio dello Stato,

sfuggendo quindi ad un efficiente controllo; c) tutto ciò si

risolverebbe anche nella violazione del principio del buon andamento

della pubblica amministrazione.

14. - Queste deduzioni, ampiamente illustrate in memoria e nella

discussione orale dalla difesa degli enti, non possono essere

condivise. Nella più volte citata sentenza di questa Corte (n. 75

del 1992) già si afferma, a proposito della norma ora denunziata,

che "le disposizioni esaminate addossano su tali istituti un onere

destinato alla costituzione di fondi speciali diretti a finanziare

centri di servizio, gestiti dalle stesse organizzazioni di

volontariato al fine di sostenere e di qualificare l'attività degli

operatori volontari". In realtà - come è noto - non tutte le

prestazioni patrimoniali coattive, e tanto meno gli oneri, hanno

natura tributaria. Soltanto alle prestazioni di quest'ultima natura

fa specifico riferimento l'art. 53, sia allo scopo di collegare la

prestazione imposta al principio della capacità contributiva come

presupposto e commisurazione, sia per informare il sistema tributario

a criteri di progressività. Ma ciò non esclude altre prestazioni,

pur previste come obbligatorie, per essere destinate direttamente a

fini sociali senza passare per i bilanci dello Stato o di enti

locali, oppure come oneri collegati a determinate opzioni.

15. - Nella specie, la legge offre agli enti la facoltà di

avvalersi delle disposizioni relative alla possibilità della loro

ristrutturazione, la quale comporta vantaggi ma anche determinate

conseguenze socialmente meritevoli, quali quelle indicate nel primo

comma dell'art. 12. Ulteriore sviluppo di tali conseguenze è la

destinazione di una quota dei proventi al netto di spese e

accantonamenti, per la costituzione di un "patrimonio separato avente

speciale destinazione, di pertinenza degli stessi enti e casse" (art.

2, primo comma del D.M. 21 novembre 1991). Questo stesso articolo,

nei successivi commi, precisa che ogni fondo speciale è amministrato

da un comitato di gestione, composto, come già indicato,

prevalentemente da rappresentanti degli enti e delle casse, che

ripartisce annualmente le somme del fondo fra i centri di servizio

istituiti presso la regione, e riceve i rendiconti, verificandone la

regolarità e la conformità ai rispettivi regolamenti. Si tratta

quindi di prestazioni estranee al sistema tributario, che il

legislatore ha previsto a carico degli enti che liberamente

esercitano la facoltà della ristrutturazione, al fine di canalizzare

specificamente ad attività rivolte al volontariato un minimo di

risorse che già per tradizione e statuti erano genericamente

destinate a fini di utilità sociale. Se, per la mancanza della

natura tributaria di queste prestazioni patrimoniali, non sono

applicabili le garanzie proprie del sistema fiscale della pubblica

amministrazione, ciò non esclude che detti movimenti economici

debbano risultare da bilanci e da rendiconti dei centri di servizio,

sottoposti al controllo dei comitati di gestione; ancorché la legge

avrebbe potuto prescrivere specifici controlli anche sull'attività

di questi comitati, oltre che eventuali facoltà di ricorsi. Ma

questi profili esulano dall'ambito della presente questione di

costituzionalità.

16. - Nonostante gli aspetti incongruenti o lacunosi della vigente

normativa (qui indicati anche in relazione a futuri interventi

legislativi in materia), deve concludersi che la disciplina oggetto

del presente giudizio non viola nessuno dei parametri costituzionali

invocati, e che pertanto le questioni di costituzionalità

prospettate in questa sede non sono fondate.