Sentenza n. 512/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Valle d'Aosta

notificato il 7 luglio 1979, depositato in Cancelleria il 27 luglio

successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 1979, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della Circolare della

Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio Regioni, in data 27

aprile 1979, Rep. n. 200/3054/R 2.33.4, avente per oggetto: "Acquisti

di beni immobili - Accettazione di lasciti e donazioni da parte delle

Regioni";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e

l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto Con atto notificato il 7 luglio 1979 la Regione Autonoma Valle

d'Aosta ha proposto ricorso per conflitto di attribuzioni contro la

Presidenza del Consiglio dei Ministri, impugnando la circolare di

detta Presidenza - Ufficio Regioni in data 27 aprile 1979, rep. n.

200/3054/R2.33.4, con la quale il governo centrale comunicava di

ritenere che "in occasione di acquisti di immobili (che non vengano

effettuati attraverso atti legislativi) ovvero di accettazioni di

lasciti o di donazioni, anche le Regioni dovranno promuovere le

procedure previste dalla legge 5 giugno 1850 n. 1037, dall'art. 17

del codice civile e dagli artt. 5 e 7 delle norme di attuazione del

codice civile".

La circolare è stata emanata in seguito a un parere formulato in

data 19 maggio 1978 dalla prima sezione del Consiglio di Stato,

interpellato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri dopo avere

raccolto sul punto pareri contrastanti del Ministero dell'interno e

del Ministero di grazia e giustizia. Nel citato parere il Consiglio

di Stato ha ritenuto che l'autorizzazione governativa agli acquisti

è "un istituto a carattere generale applicabile a tutte le persone

giuridiche, sia pubbliche che private, e fondato su ragioni

essenziali di ordine pubblico derivanti dalla necessità di

esercitare una permanente vigilanza e un controllo sistematico in

relazione all'eventualità, potenzialmente dannosa, della

costituzione di manomorte".

La circolare è ritenuta dalla ricorrente "gravemente lesiva

dell'autonomia regionale, e in modo particolare dell'autonomia

spettante alle Regioni a statuto speciale" per due motivi.

Col primo motivo si denuncia la violazione degli artt. 1, 2, 3, 4

e 43 dello statuto speciale della Valle d'Aosta, anche in relazione

all'art. 15 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. Si sostiene che gli

acquisti immobiliari delle Regioni devono essere assoggettati a un

regime analogo a quello degli acquisti dello Stato, per i quali lo

Stato stesso valuta l'opportunità in relazione all'esigenza di

impedire "l'eventualità, potenzialmente dannosa, della costituzione

di manomorte". In questo senso si trae argomento dall'art. 15 del

d.P.R. n. 616 del 1977 che ha trasferito alle regioni a statuto

ordinario l'esercizio delle funzioni amministrative concernenti

l'acquisto di immobili e l'accettazione di lasciti e donazioni da

parte degli enti amministrativi dipendenti dalla regione, e ha

delegato le medesime funzioni riguardo alle persone giuridiche

private: "Se le Regioni hanno competenza ad assentire

l'autorizzazione degli acquisti immobiliari di enti locali e di

persone giuridiche private, appare incongruo - secondo la ricorrente

- e privo di razionalità che si neghi ad esse la competenza a

valutare l'opportunità dei propri acquisti immobiliari".

Col secondo motivo si deduce ulteriormente la violazione degli

artt. 2, 3 e 4 dello statuto regionale, nonché degli artt. 5 e 6.

Sarebbero lese in particolare la competenza regionale relativa

all'ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione,

attribuita dall'art. 2 lett. a), "incidendo la prevista

autorizzazione sul potere di autoorganizzazione della Regione", e la

competenza di cui all'art. 3 lett. c) in materia di espropriazione

per pubblica utilità per opere non a carico dello Stato, considerato

che "l'espropriazione conduce inevitabilmente alla realizzazione di

un acquisto immobiliare".

Si aggiunge che, avendo la circolare impugnata escluso il

requisito dell'autorizzazione governativa per gli acquisti

immobiliari mediante leggi regionali, questa riserva in favore

dell'autonomia della Regione configura in pari tempo una violazione

ulteriore dello statuto speciale, e precisamente dell'art. 4 dal

quale risulta il principio di coincidenza tra competenza

amministrativa e competenza legislativa.

Infine, un indice contrario all'assoggettamento degli acquisti

immobiliari della Regione ad autorizzazione governativa è ravvisato

dalla ricorrente anche negli artt. 5 e 6 dello statuto, che

trasferiscono alla Regione rispettivamente i beni demaniali

(eccettuata una categoria) e i beni patrimoniali dello Stato situati

nel territorio della Regione stessa.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

chiedendo il rigetto del ricorso.

Secondo l'Avvocatura il parere del Consiglio di Stato, al quale si

è uniformata la circolare impugnata, costituisce applicazione di

principi più volte affermati dalla giurisprudenza di questa Corte, e

precisamente dalle sentenze n. 139 del 1972, n. 62 del 1973 e n. 140

del 1977. L'istituto dell'autorizzazione "risponde all'esigenza di

tutelare pubblici interessi facenti capo allo Stato e all'intera

collettività nazionale", e ciò giustifica il mantenimento di tale

requisito anche nei confronti delle Regioni, senza che possa dirsi

violata la particolare autonomia politica ad esse costituzionalmente

garantita.

In particolare non basta a escludere il requisito

dell'autorizzazione governativa la generica previsione statutaria

relativa all'"ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla

Regione", essendo le attribuzioni regionali di cui all'art. 2 lett.

a) limitate alle autorizzazioni aventi un contenuto di controllo e di

tutela degli interessi del singolo ente; e quanto all'art. 3 lett.

c), che attribuisce alla regione potestà legislativa in materia di

"espropriazione per pubblica utilità per opere non a carico dello

Stato", integrata dalle funzioni amministrative corrispondenti a

norma dell'art. 5, si tratta di una "deroga precisa e speciale

rispetto alla regola generale che prescrive l'autorizzazione per gli

acquisti immobiliari anche delle regioni".

Infine, sempre ad avviso dell'Avvocatura, non v'è contraddizione

tra l'assoggettamento anche degli acquisti immobiliari delle regioni

all'autorizzazione governativa e la possibilità di escludere tale

requisito deliberando l'acquisto mediante legge regionale. In questo

secondo caso interviene pur sempre un controllo governativo a tutela

dell'interesse della collettività generale attraverso il

procedimento previsto dall'art. 127 Cost. Considerato in diritto

1. - Occorre precisare preliminarmente che l'assoggettamento delle

regioni al requisito dell'autorizzazione governativa per gli acquisti

di immobili a titolo oneroso e per l'accettazione di liberalità può

fondarsi soltanto sulla legge 5 giugno 1850 n. 1036 (c.d. legge

Siccardi), applicabile a tutti i "corpi morali", ossia come precisa

l'art. 1 del regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 giugno

1864 n. 1817, a "qualunque istituzione". Non sono applicabili alle

regioni né la legge 21 giugno 1896 n. 218 e il regolamento di

esecuzione approvato con r.d. 26 luglio 1896 n. 361, che riguardano

le province, i comuni e le istituzioni pubbliche di beneficenza, né

l'art. 17 cod. civ. e l'art. 5 delle disposizioni di attuazione,

concernenti le sole persone giuridiche private (arg. ex art. 11 cod.

civ.).

Pertanto, nei confronti delle regioni l'istituto

dell'autorizzazione agli acquisti - ritenuto applicabile dal

Consiglio di Stato nel parere in data 19 maggio 1978, cui si è

conformata l'impugnata circolare della Presidenza del Consiglio dei

Ministri - non implica la funzione tutoria di controllo della

convenienza dell'acquisto e della disponibilità dei mezzi

occorrenti, che per gli altri enti pubblici e le persone giuridiche

private l'art. 2 n. 5 del r.d. n. 361 del 1896 e, rispettivamente,

l'art. 5 disp. att. cod. civ. hanno aggiunto e quasi sovrapposto alla

funzione originaria, identificata dalla sentenza n. 62 del 1973 di

questa Corte nell'"esigenza fondamentale e sempre attuale di

contenere nei limiti del necessario gli acquisti patrimoniali

destinati a mero scopo di investimento e di reddito". In questi

termini il requisito dell'autorizzazione governativa è compatibile

con l'autonomia riconosciuta alle regioni dall'art. 115 Cost., e

anche con l'autonomia riconosciuta alla Valle d'Aosta dall'art. 1

dello statuto speciale. L'autonomia delle regioni, che, pur avendo

carattere politico, "non è da confondere con la sovranità" (C.

cost. n. 143 del 1968), è limitata alla valutazione e al

perseguimento degli interessi specifici della regione.

Invece l'autorizzazione agli acquisti, secondo la configurazione

della legge Siccardi, è ordinata alla tutela di un interesse della

collettività generale, della quale è esponente lo Stato, e

precisamente dell'interesse a "ridurre nella misura dello stretto

indispensabile i mezzi patrimoniali destinati ad attività non

produttive, affinché la maggiore quantità possibile delle risorse

economiche del paese possa concorrere ad aumentare la produzione e

quindi la ricchezza nazionale". Alla stregua di questa ratio legis

appare infondata la pretesa della Regione ricorrente che gli acquisti

immobiliari delle regioni siano "assoggettati a un regime analogo a

quello dei beni statali, per i quali lo Stato stesso valuta

l'opportunità dell'acquisto in relazione all'esigenza di evitare la

costituzione di manomorte". D'altra parte non è esatto che

l'alternativa sia l'assoggettamento delle regioni "a un regime

analogo a quello degli enti locali": come si è già sottolineato,

nei confronti delle regioni rimane estranea all'autorizzazione

l'ulteriore funzione tutoria che essa svolge nei rapporti con gli

altri enti, cioè la funzione di un sindacato governativo

sull'opportunità dell'acquisto dal punto di vista dell'interesse

dell'ente, e di tutela degli eredi legittimi del testatore o del

donante.

Cade di conseguenza anche l'argomento che la ricorrente ritiene

offerto dall'art. 15 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, nel senso che

"se le regioni hanno competenza ad assentire agli acquisti di enti

locali e di persone giuridiche private, appare incongruo e privo di

razionalità che si neghi ad esse la competenza di valutare

l'opportunità dei propri acquisti immobiliari". Anzitutto il

trasferimento delle funzioni amministrative previsto dalla norma

citata riguarda soltanto gli "enti pubblici locali operanti nelle

materie di cui al presente decreto", restando esclusi in primo luogo

le province e i comuni, i cui acquisti continuano ad essere soggetti

all'autorizzazione governativa. Secondariamente, tra l'autorizzazione

agli acquisti immobiliari degli enti locali e l'autorizzazione agli

acquisti della regione non vi è simmetria, perché per quest'ultima

il controllo non si estende all'opportunità dell'acquisto.

2. - Non sussistono nemmeno le altre violazioni dello statuto

regionale lamentate dalla Valle d'Aosta.

Non è violato l'art. 2 lett. a), che attribuisce alla Regione

potestà legislativa (esclusiva) in materia di "ordinamento degli

uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed

economico del personale". Come ha osservato la sentenza di questa

Corte n. 140 del 1977, richiamata dall'Avvocatura dello Stato,

generiche previsioni statutarie di questo tipo "da un lato non

valgono e dall'altro non bastano a definire la sorte del potere

autorizzativo in esame".

Non è violato l'art. 3 lett. c), che attribuisce alla Regione

potestà legislativa (concorrente) in materia di "espropriazione per

pubblica utilità per opere non a carico dello Stato". È vero che

"l'espropriazione conduce inevitabilmente alla realizzazione di un

acquisto immobiliare", ma ciò significa soltanto che, alla

condizione indicata, la norma statutaria estende, in via eccezionale,

agli acquisti immobiliari mediante espropriazione per pubblica

utilità l'esonero dalla necessità dell'autorizzazione governativa

previsto dall'art. 5, primo comma, del r.d. n. 1817 del 1864 per gli

acquisti a seguito di procedimenti di esecuzione forzata immobiliare.

Altrettanto inconsistente è la pretesa violazione degli artt. 5 e

6 dello statuto regionale. Il trasferimento al demanio o al

patrimonio della Regione dei beni del demanio o del patrimonio dello

Stato, disposto dalla legge costituzionale n. 4 del 1948, non esclude

che atti successivi di acquisto di beni immobili, destinati a far

parte del demanio o del patrimonio regionali, siano soggetti

all'autorizzazione governativa richiesta per tutte le pubbliche

istituzioni dalla legge n. 1037 del 1850.

3. - Non sussiste, infine, la lamentata violazione del principio

di coincidenza tra competenza amministrativa e competenza legislativa

della Regione, risultante dall'art. 4 dello statuto speciale. Con

questo principio contrasterebbe, secondo la ricorrente, "la

possibilità di evitare la richiesta di autorizzazione governativa

attraverso l'emanazione di una legge regionale", riconosciuta dalla

circolare impugnata, la quale limita la necessità

dell'autorizzazione governativa agli acquisti delle regioni "che non

vengano effettuati attraverso atti legislativi".

Il detto principio non è richiamato a proposito. L'autorizzazione

governativa di cui si discute non si sovrappone alla competenza

amministrativa della Regione in una materia inclusa nella sua

competenza legislativa, bensì si aggiunge alla delibera

dell'amministrazione regionale come modalità del procedimento di

formazione dell'atto negoziale col quale la Regione acquista un bene

immobile o accetta un lascito o una donazione.