Sentenza n. 520/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 3, 4,

7 e 8, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, concernente "Disciplina

delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso

abitativo", promosso con ricorso della Provincia di Trento,

notificato il 14 gennaio 1999, depositato in cancelleria il 21

successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1999.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2000, il giudice

relatore Franco Bile;

Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento e

l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri il 13 gennaio 1999 e depositato il 18 successivo, la

Provincia autonoma di Trento ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale dell'art. 11, commi 3, 4, 7 e 8, della legge statale

9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio

degli immobili adibiti ad uso abitativo), che istituisce presso il

Ministero dei lavori pubblici il Fondo nazionale per il sostegno

all'accesso alle abitazioni in locazione, per violazione dell'art. 8,

nn. 10 e 25, e dell'art. 16 del decreto del Presidente della

Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige) e delle relative norme di attuazione, in particolare

dell'art. 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica

19 novembre 1987, n. 526, come modificato dall'art. 2 del decreto

legislativo 28 luglio 1997, n. 275, ed inoltre per violazione del

titolo VI del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 670

del 1972, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, ed in

particolare dell'art. 5, commi 2 e 3.

La ricorrente lamenta che la legge statale abbia dettato, in

ordine all'utilizzo delle risorse assegnate al Fondo, norme

vincolanti anche nei confronti della Provincia autonoma di Trento, e

l'abbia quindi costretta ad impiegare le somme ad essa attribuite

secondo la normativa statale anziché secondo la propria, così

illegittimamente disciplinando una materia rientrante nella sfera di

competenza provinciale, sia in base alle disposizioni contenute in

leggi statali (art. 5-quinques del d.l. 7 febbraio 1985, n. 12,

convertito in legge 5 aprile 1985, n. 118) sull'edilizia residenziale

pubblica, sia alla legislazione della Provincia di Trento, che

prevede una specifica disciplina per l'erogazione di contributi

integrativi dei canoni di locazione (in particolare art. 33-bis della

legge provinciale 13 novembre 1992, n. 21, introdotto dall'art. 13

della legge provinciale 7 marzo 1997, n. 51).

Le disposizioni impugnate, concernenti l'utilizzo delle risorse

assegnate, si porrebbero in contrasto con i principi regolatori dei

rapporti fra legislazione statale di finanziamento e competenza

legislativa delle province autonome, ed in particolare con l'art. 5,

commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989, secondo cui i finanziamenti

statali assegnati alle province autonome sono utilizzati "secondo

normative provinciali" e per l'assegnazione e l'erogazione di tali

finanziamenti "si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle

stesse leggi, ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei

parametri o delle quote di riparto".

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito

eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso, da un lato

per il carattere non costituzionale di alcune delle disposizioni che

si assumono violate, e dall'altro per l'assenza di un concreto e

attuale interesse della Provincia all'impugnazione della legge

statale.

La difesa erariale precisa al riguardo che le censure sollevate

non investono lo specifico settore delle locazioni, ma più

specificamente la materia dell'edilizia residenziale pubblica, e che

inoltre, con l'istituzione del Fondo nazionale, il legislatore

statale ha inteso creare uno strumento agevolativo del tutto nuovo

nel settore delle locazioni, tale da non sovrapporsi alle competenze

statutarie attribuite alla Provincia autonoma di Trento.

La fissazione dei requisiti necessari per fruire del contributo

è in armonia con l'art. 59 del decreto legislativo 31 marzo 1998,

n. 112, che riserva allo Stato le funzioni ed i compiti relativi sia

all'individuazione dei principi e delle finalità di carattere

generale in materia di edilizia residenziale pubblica (art. 59, lett.

a), sia la definizione dei criteri per favorire l'accesso al mercato

delle locazioni dei nuclei meno abbienti e agli interventi

concernenti il sostegno finanziario del reddito (lett. e).

Del resto il legislatore statale non ha operato alcuna

attribuzione diretta di funzioni a favore dei comuni, ma ha demandato

alle province autonome, come alle regioni, il compito di provvedere

alla ripartizione fra i comuni delle risorse assegnate al Fondo

nazionale, salva la previsione di criteri per premiare i comuni nella

disposizione di proprie risorse (art. 11, comma 7, della legge n. 431

del 1998). La previsione secondo cui i comuni definiscono l'entità

dei contributi integrativi e le modalità di erogazione ai

beneficiari non comporta trasferimento diretto di funzioni ai comuni,

non consentito dallo statuto di autonomia, ma semplice attribuzione

di compiti di mero accertamento e quantificazione dei singoli

contributi, nel rispetto dei criteri e dei requisiti previsti dalla

stessa legge (comma 8).

3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale

dello Stato ha depositato una memoria illustrativa in cui ribadisce

l'estraneità del settore cui si riferisce l'art. 11 della legge

n. 431 del 1998 tanto all'"edilizia comunque sovvenzionata" (di cui

all'art. 8, n. 10, dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto

Adige), quanto all'"assistenza e beneficenza pubblica" (di cui

all'art. 8, n. 25, dello statuto stesso); insiste sull'assenza di

parametri costituzionali pertinenti, escludendo che possa

considerarsi tale l'art. 5 della legge n. 386 del 1989; rileva che

dal combinato disposto dell'art. 12, comma 2, del decreto legislativo

n. 268 del 1992, e dell'art. 5 citato potrebbe desumersi l'esclusione

delle province autonome dall'ambito di applicazione dei benefici

finanziati dal Fondo; afferma poi che nessuna norma statutaria o di

attuazione impone di trasformare le risorse provenienti dal Fondo in

finanziamenti a favore della provincia, da utilizzare secondo

normative provinciali. Considerato in diritto

1. - La ricorrente sostiene che i commi 3, 4, 7 e 8 dell'art. 11

della legge statale 9 dicembre 1998, n. 431 - che istituisce e

disciplina il Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle

abitazioni in locazione - ledono l'autonomia garantita alla Provincia

autonoma di Trento (come a quella di Bolzano) dallo statuto speciale

della Regione Trentino-Alto Adige, così violando l'art. 8, nn. 10 e

25, e l'art. 16 dello statuto di cui al testo unico approvato con

decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,

nonché le norme di attuazione (art. 15, comma 2, del decreto del

Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, modificato

dall'art. 2 del decreto legislativo 28 luglio 1997, n. 275), e ledono

altresì l'autonomia funzionale e finanziaria della Provincia, in

violazione del titolo VI del citato decreto n. 670 del 1972,

modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, in particolare con

l'art. 5, commi 2 e 3.

L'art. 11 della legge n. 431 del 1998, prevede al comma 3 che le

somme annualmente assegnate al Fondo sono utilizzate per la

concessione, ai conduttori in possesso di taluni requisiti, di

contributi integrativi per il pagamento dei canoni di locazione,

nonché (qualora le disponibilità lo consentano) per sostenere

iniziative intraprese dai comuni al fine di favorire la mobilità nel

settore della locazione; e soggiunge al comma 4 che i requisiti

minimi necessari per beneficiare dei contributi ed i criteri per la

determinazione della loro entità, in relazione al reddito familiare

e all'incidenza su di esso del canone di locazione, sono definiti con

decreto del Ministro dei lavori pubblici, previa intesa in sede di

Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le

province autonome.

Inoltre l'articolo in esame - dopo avere stabilito ai commi 5 e 6

che le risorse assegnate al Fondo sono ripartite ogni anno dal CIPE

(su proposta del Ministro dei lavori pubblici, previa intesa in sede

di Conferenza permanente) tra le regioni e le province autonome,

anche in rapporto alla quota di risorse da esse poste a disposizione

per concorrere al finanziamento degli interventi di sostegno ai

conduttori - dispone al comma 7 che le regioni e le province autonome

provvedono alla ripartizione fra i comuni di tali risorse, nonché di

quelle attribuite loro in sede di ripartizione delle disponibilità

del Fondo, sulla base di parametri che premino anche la

disponibilità dei comuni a concorrere con risorse proprie alla

realizzazione degli interventi in questione.

Infine il comma 8 stabilisce che i comuni definiscono l'entità e

le modalità di erogazione dei contributi, individuando con appositi

bandi pubblici i requisiti dei conduttori che possono beneficiarne,

nel rispetto dei criteri e dei requisiti minimi fissati dal decreto

ministeriale.

2. - La difesa erariale dubita in via preliminare

dell'ammissibilità della questione ritenendo che le norme di

attuazione dello statuto speciale non possano essere utilizzate come

parametro in sede di giudizio di costituzionalità.

L'eccezione è infondata alla stregua della costante

giurisprudenza di questa Corte, secondo cui tali norme, emanate con

l'osservanza di apposite procedure, hanno valenza integrativa del

precetto statutario (sentenze n. 260 del 1990 e n. 137 del 1998,

nonché - con riferimento all'art. 5 della legge n. 386 del 1989, che

ha modificato ed integrato il titolo VI dello statuto del

Trentino-Alto Adige - sentenze n. 36, n. 356 e n. 366 del 1992,

n. 165 del 1994 e n. 458 del 1995).

3. - L'ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso, per

assenza di un concreto e attuale interesse della Provincia

all'impugnazione della legge statale, si ricollega al rilievo,

sviluppato dalla difesa del Presidente del Consiglio nella memoria

illustrativa, secondo cui il settore cui si riferisce l'art. 11 della

legge n. 431 del 1998, sarebbe estraneo alle materie che l'art. 8

dello statuto speciale della Regione attribuisce alla competenza

legislativa provinciale: in particolare non si tratterebbe né di

"edilizia comunque sovvenzionata" (n. 10 dell'art. 8), né di

"assistenza e beneficenza pubblica" (n. 25 dell'art. 8).

L'eccezione è infondata. Le provvidenze finalizzate ad

assicurare il diritto all'abitazione attengono, anche alla luce

dell'evoluzione legislativa, alla materia dell'edilizia residenziale,

come di recente delineata dal decreto legislativo 31 marzo 1998,

n. 112, che all'art. 59, ai fini del riparto delle competenze,

ricomprende in essa funzioni e compiti relativi "alla definizione dei

criteri per favorire l'accesso al mercato delle locazioni dei nuclei

familiari meno abbienti e agli interventi concernenti il sostegno

finanziario al reddito" (lett. e). Del resto questa Corte ha in altra

occasione ricondotto all'art. 8, n. 10, dello statuto speciale della

Regione Trentino-Alto Adige la legislazione provinciale di Bolzano in

tema di programmi di intervento aventi come destinatari i cittadini

di più basso tenore di vita e come strumento l'assegnazione di

alloggi in locazione (sentenza n. 178 del 1987), e, più in generale,

all'"edilizia residenziale pubblica" la determinazione dei canoni di

locazione degli alloggi assegnati (sentenza n. 27 del 1996), sul

presupposto che la materia si connoti non soltanto per gli aspetti di

rilievo urbanistico-edilizio degli interventi, ma anche per tutto

ciò che attiene alla prestazione e gestione del servizio della casa,

ed alla disciplina delle assegnazioni degli alloggi in locazione e in

proprietà (sentenza n. 221 del 1975).

Comunque, per taluni aspetti, le esigenze cui provvede il Fondo

in questione concernono anche la materia dell'assistenza e

beneficenza pubblica, del pari assegnata alla competenza legislativa

delle province autonome dall'art. 8, n. 25, dello statuto del

Trentino-Alto Adige.

4. - La ricorrente ritiene che i commi terzo e quarto

dell'art. 11 della legge n. 431 del 1998, ledano l'autonomia

provinciale, in quanto - stabilendo che i requisiti minimi necessari

per ottenere i contributi del Fondo ed i criteri per la

determinazione della loro entità sono individuati dal Ministro dei

lavori pubblici - dettano norme vincolanti in ordine all'utilizzo

delle risorse assegnate e quindi costringono la Provincia ad

impiegarle in conformità della normativa statale e non della

propria, pur trattandosi di materia devoluta alla competenza

provinciale.

Per vero - sostiene la ricorrente - il contrasto dei citati commi

con le norme sull'autonomia provinciale sarebbe escluso qualora essi

fossero ritenuti inapplicabili alla Provincia autonoma di Trento, per

la quale invece l'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989,

dispone che i finanziamenti statali assegnati alle province autonome

sono utilizzati "secondo normative provinciali".

5. - L'opzione interpretativa prospettata dalla ricorrente,

sull'ininfluenza della normativa statale impugnata nel territorio

della Provincia di Trento, è infondata.

L'art. 11 della legge n. 431 del 1998, si riferisce

esplicitamente non solo alle regioni, ma anche alle Province autonome

di Trento e Bolzano (cfr. il comma 5). Pertanto - mentre si può

porre un problema di conformità della normativa in esame allo

statuto speciale di autonomia - non è possibile ritenere la sua

inapplicabilità alla Provincia ricorrente.

6. - Posto che i commi in esame si applicano anche nel territorio

della Provincia autonoma di Trento, la questione di legittimità

costituzionale non è fondata.

L'attribuzione alle Province autonome del Trentino-Alto Adige di

competenza legislativa ed amministrativa in materia di edilizia

residenziale (pur intesa nella lata accezione prima indicata) -

nonché di assistenza e beneficenza pubblica - non preclude allo

Stato l'adozione delle misure previste dalla norma impugnata. Si

tratta invero di un intervento volto, in vista dell'esigenza primaria

connessa al diritto all'abitazione, a favorire l'accesso dei ceti

meno abbienti al mercato delle locazioni mediante contribuzione agli

oneri inerenti al pagamento dei canoni, nella fase di attuazione

della riforma costituita dall'allontanamento dal sistema del canone

legale e dalla progressiva liberalizzazione del settore. Tale

intervento dello Stato, pertanto, si giustifica ai sensi dell'art. 4

dello statuto del Trentino-Alto Adige.

Questa Corte - scrutinando proprio la conformità allo statuto di

autonomia della Regione Trentino-Alto Adige di leggi statali

concernenti l'acquisto di abitazioni con mutui agevolati a carico

delle finanze pubbliche - ha già avuto occasione di rilevare come

sia doveroso da parte della collettività intera impedire che delle

persone possano rimanere prive di abitazione, precisando che il

"diritto all'abitazione" rientra fra i requisiti essenziali

caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico

voluto dalla Costituzione (sentenza n. 217 del 1988).

Peraltro - trattandosi di materia attribuita alla competenza

piena delle province - la disciplina posta dallo Stato in tanto può

essere considerata immune da sospetti d'incostituzionalità in

quanto, valutata nei suoi concreti svolgimenti e nelle sue

particolari modalità, sia contenuta nei precisi limiti delle reali

esigenze sottostanti all'interesse invocato e risulti essenziale o

necessaria per la sua attuazione (sentenza n. 217 del 1988, citata).

È questo il caso della normativa statale in esame, la quale -

nella parte in cui demanda ad un decreto ministeriale l'elaborazione

dei criteri per l'erogazione dei contributi - non viola le competenze

della Provincia autonoma di Trento, in ragione dell'esigenza di

assicurare livelli minimi ed uniformi di tutela (di "requisiti

minimi" del resto parla il comma ottavo dell'art. 11 della legge

n. 431 del 1998), in puntuale corrispondenza alle reali necessità

sottostanti all'interesse in gioco. Del resto la legge mostra di non

ignorare l'esigenza di un raccordo con le autonomie regionali e

provinciali, all'uopo prevedendo lo strumento dell'intesa in sede di

Conferenza permanente per i rapporti fra Stato, regioni e province

autonome.

7. - Quanto alla questione di legittimità costituzionale del

comma 7 dell'art. 11, essa non è fondata, nei termini di seguito

precisati.

La norma, nella parte impugnata, dispone che le Province autonome

di Trento e di Bolzano "provvedono alla ripartizione fra i comuni"

della quota delle risorse del Fondo a ciascuna di esse assegnata

"sulla base di parametri che premino anche la disponibilità dei

comuni a concorrere con proprie risorse alla realizzazione degli

interventi di cui al comma 3".

La ricorrente invoca le norme di attuazione dello statuto

(art. 12, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, che

richiama l'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386) ai

sensi delle quali - in caso di attribuzione o ripartizione di fondi

statali a favore delle province per scopi determinati dalle medesime

leggi statali - i finanziamenti sono assegnati alle province autonome

ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati,

secondo normative provinciali, nell'ambito del corrispondente

settore, con riscontro nei conti consuntivi delle rispettive

province.

Su tale premessa la ricorrente ritiene che la norma impugnata sia

doppiamente lesiva della sua autonomia funzionale e finanziaria: la

Provincia infatti sarebbe costretta - da un lato - a ripartire le

risorse tra i comuni, pur in presenza di una legislazione provinciale

che individua diversamente gli enti locali competenti ad erogare

contributi integrativi dei canoni locatizi, e - dall'altro - ad

utilizzare necessariamente il criterio di favorire i comuni disposti

a concorrere con proprie risorse alla realizzazione degli interventi

a sostegno dei conduttori.

Peraltro del comma in esame - contrariamente a quanto ritiene la

ricorrente - deve darsi un'interpretazione adeguatrice che ne

assicura la conformità alla posizione costituzionalmente garantita

alle Province autonome del Trentino-Alto Adige.

La norma impugnata infatti menziona la Provincia autonoma solo

per considerarla destinataria della quota di finanziamento che le

compete sul Fondo nazionale, così uniformandosi alle citate norme di

attuazione dello statuto, secondo le quali i fondi statali attribuiti

alla Provincia per scopi determinati dalla legge statale affluiscono

al bilancio provinciale e sono utilizzati secondo normative

provinciali.

Quanto alla ripartizione finale dei fondi ai fini

dell'assegnazione agli aventi diritto, l'individuazione dei comuni,

quali enti di base cui compete la gestione concreta delle risorse, è

in armonia con le funzioni spettanti ai comuni stessi, quali punti

istituzionali di riferimento dei servizi a favore della popolazione

sul territorio "precipuamente nei settori organici dei servizi alle

persona e alla comunità" (art. 9 della legge 8 giugno 1990, n. 142).

La normativa sulle autonomie locali peraltro, all'art. 1, secondo

comma, fa salve le attribuzioni delle Regioni a statuto speciale e

delle Province autonome di Trento e Bolzano. E pertanto il

riferimento ai comuni, contenuto nel comma 7 dell'art. 11 della legge

n. 431 del 1998, non può non armonizzarsi con la disciplina della

Provincia autonoma di Trento, nel senso che il riferimento va inteso

agli enti territoriali di base preposti dalla normativa provinciale

all'erogazione dei contributi per l'integrazione del canone

locatizio, ossia ai comuni di Trento e Rovereto ed ai Comprensori,

quali raggruppamenti degli altri comuni in cui è ripartito il

territorio provinciale (art. 33-bis della legge provinciale n. 21 del

1992, introdotto dall'art. 13 della legge provinciale n. 5 del 1997).

Quanto poi all'indicazione vincolante a tener conto della

concreta disponibilità manifestata dai comuni nelle iniziative atte

a favorire la mobilità nel mercato delle locazioni, essa è

complemento necessario alla realizzazione delle finalità perseguite

dalla legge statale, che esplicitamente riconosce il ruolo

fondamentale degli enti esponenziali delle comunità locali per il

soddisfacimento del diritto all'abitazione. Ed è logico pertanto che

nella ripartizione dei fondi tra i competenti enti territoriali di

base della Provincia di Trento (Comprensori e comuni di Trento e

Rovereto) la Provincia autonoma riservi - nella misura da essa

discrezionalmente individuata - un trattamento in qualche modo

privilegiato a quelli fra essi che abbiano eventualmente investito

proprie risorse in vista degli obiettivi cui mira la legge statale.

8. - Deve infine esaminarsi la questione di legittimità

costituzionale del comma 8 dell'art. 11 della legge n. 431 del 1998,

ai sensi del quale i comuni definiscono l'entità e le modalità di

erogazione dei contributi, individuando con appositi bandi pubblici i

requisiti dei conduttori che possono beneficiarne, nel rispetto dei

criteri e dei requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale.

La Provincia ricorrente afferma che la norma statale lede la sua

autonomia in quanto trasferisce direttamente funzioni amministrative

ai comuni, e prevede specifici adempimenti procedurali, mentre le

norme di attuazione dello statuto stabiliscono che il trasferimento

ai comuni di funzioni rientranti nella competenza delle province

avviene in base a legge provinciale.

La questione non è fondata, dovendo la norma in esame essere

interpretata in senso conforme allo statuto di autonomia.

Il coordinamento del comma 8 dell'art. 11 con il comma 7, prima

esaminato, conduce innanzi tutto a ritenere che l'identificazione del

comune quale organismo terminale nell'attuazione del sistema di

sostegno per l'accesso alle locazioni debba essere inteso, ancora una

volta, nella logica istituzionale della Provincia autonoma, che

attribuisce la competenza in materia ai comprensori (ed ai comuni di

Trento e Rovereto).

E conduce anche ad escludere che contenuto peculiare del comma

sia il paventato trasferimento diretto di funzioni agli enti locali

della provincia autonoma. Siffatto trasferimento è in realtà

presupposto: la norma statale in questione vuole che l'ente locale,

competente nel sistema della Provincia ad erogare concretamente i

contributi, eserciti le funzioni amministrative ad esso dalla

medesima provincia trasferite nel rispetto dei criteri e dei

requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale, pur potendosi

beninteso assicurare ai conduttori una tutela più ampia, sulla base

della disciplina provinciale.

Questa disposizione peraltro non lede le attribuzioni

costituzionali della Provincia autonoma, per le considerazioni svolte

al punto 6.

9. - Conclusivamente, le questioni di legittimità costituzionale

devono essere dichiarate non fondate.