Sentenza n. 527/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. unico della

legge 2 aprile 1958, n. 322 ("Ricongiunzione delle posizioni

previdenziali ai fini dell'accertamento del diritto e della

determinazione del trattamento di previdenza e di quiescenza"),

promosso con ordinanza emessa il 18 novembre 1981 dalla Corte di

cassazione sul ricorso proposto dall'I.N.P.S. contro Saba Alberto

Mario, iscritta al n. 917 del registro ordinanze 1982 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 142 dell'anno 1983;

Visti gli atti di costituzione dell'I.N.P.S. e di Saba Alberto

Mario;

Udito nell'Udienza Pubblica del 10 novembre 1987 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avv.ti Luigi Concas per Saba Alberto Mario e Giuseppe

Pansarella per l'I.N.P.S.

Ritenuto in fatto L'avv. Alberto Mario Saba, aveva esercitato la libera professione

forense dal 1946 al 1971 e come tale era stato obbligatoriamente

iscritto, ai sensi della legge 8 gennaio 1952, n. 6, alla Cassa

Nazionale di Previdenza ed Assistenza per Avvocati e Procuratori, a

favore della quale aveva curato il versamento dei relativi

contributi.

Nell'ottobre del 1971 il predetto professionista, assunto alle

dipendenze di un ente di diritto pubblico (Banco di Sardegna) con le

mansioni di addetto all'ufficio legale, ai sensi dell'art. 3 della

legge 27 novembre 1933, n. 1578, era stato regolarmente iscritto

presso l'I.N.P.S. nell'ambito della posizione assicurativa I.V.S.;

successivamente, ai sensi dell'art. 32 della citata legge n. 6 del

1952, aveva chiesto alla competente sede I.N.P.S. l'applicazione a

suo favore della legge 2 aprile 1958, n. 322, la quale stabilisce, in

unico articolo, che "in favore dei lavoratori iscritti a forme

obbligatorie di previdenza sostitutive della assicurazione per

l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti o ad altri trattamenti di

previdenza che abbiano dato titolo all'esclusione da detta

assicurazione, dev'essere provveduto, quando viene a cessare il

rapporto di lavoro che va dato luogo alla iscrizione alle suddette

forme o trattamenti di previdenza senza il diritto a pensione, alla

costituzione, per il corrispondente periodo di iscrizione, della

posizione assicurativa nell'assicurazione obbligatoria per

l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti, mediante versamento dei

contributi determinati secondo le norme della predetta

assicurazione".

Avendo la sede dell'I.N.P.S. dichiarato inaccoglibile detta

domanda sul presupposto che la legge n. 322 del 1958 dovrebbe trovare

esclusiva applicazione a favore dei lavoratori subordinati, iscritti

a forme obbligatorie di previdenza sostitutive dell'assicurazione

I.V.S. o ad altri trattamenti di previdenza che abbiano dato titolo

all'esclusione di detta assicurazione, l'interessato propose ricorso

al Comitato Esecutivo dell'I.N.P.S., senza alcun esito nei termini di

rito.

Pertanto, convenne in giudizio l'I.N.P.S. davanti al Tribunale di

Sassari, dolendosi di tale interpretazione restrittiva della norma

suindicata e chiedendo che, per essere la sua situazione quale

iscritto alla Cassa di previdenza avvocati, analoga a quella prevista

letteralmente dalla legge, venisse riconosciuto il suo diritto a

ricongiungere il periodo assicurativo riferentesi a detta sua

iscrizione con quello decorrente dal momento in cui, quale dipendente

del Banco di Sardegna, era stato iscritto presso l'I.N.P.S.; e

sollevando, in subordine, eccezione di incostituzionalità della

legge 2 aprile 1958, n. 322, per contrasto con gli artt. 3, 4, 35 e

38 Cost.

Intervenuto il mutamento di rito ex lege n. 533 del 1973, venne

investito il giudice unico del lavoro che con sentenza del 23-30

giugno 1975, nel respingere la domanda nell'assunto della

inapplicabilità - nella specie - della legge n. 322 del 1958,

difettando il presupposto della preesistenza di un rapporto di

lavoro, dichiarò, altresì, manifestamente infondate le questioni di

legittimità costituzionale proposte dall'attore.

In sede di appello, la Corte di Cagliari con sent. 4 giugno 1977

accolse la domanda dell'appellante, affermando che anche per i

lavoratori autonomi esercenti una professione intellettuale, e non

solo a favore dei lavoratori dipendenti, deve ritenersi ammessa la

costituzione di una posizione assicurativa nell'assicurazione

obbligatoria I.V.S. ai sensi della legge 2 aprile 1958, n. 322.

Contro tale decisione l'I.N.P.S. propose ricorso per Cassazione,

deducendo che la citata l. n. 322/1958 è legge speciale in quanto

dispone in materia di assicurazione obbligatoria e, nell'ambito di

questa, costituisce eccezione ai principi generali, per cui non è

suscettibile di applicazione analogica.

La Corte di cassazione ha perciò sollevato, questione di

legittimità costituzionale del citato art. unico della legge n. 322

del 1958 con esclusivo riferimento all'art. 38, secondo comma Cost.

Nell'ordinanza di rimessione il giudice a quo ritiene che, stante la

terminologia usata ("lavoratori iscritti") e l'inciso "quando viene a

cessare il rapporto di lavoro", essa deve essere interpretata nel

senso che i destinatari della stessa possono essere soltanto i

lavoratori subordinati, e non anche i lavoratori autonomi, onde

l'impossibilità di fare ricorso ad una interpretazione di tipo

"evolutivo" della norma in questione, stante il carattere di legge

speciale di quest'ultima e il disposto dell'art. 14 delle preleggi.

Nell'ordinanza di rinvio si ritiene però che la norma in esame

realizzi "una sproporzione di trattamento tra i lavoratori

subordinati e quelli autonomi in genere e i liberi professionisti in

particolare".

Questi ultimi, infatti, in quanto tali sono obbligatoriamente

iscritti alle rispettive "Casse" professionali ed esclusi

dall'assicurazione IVS gestita dall'I.N.P.S.; ma nel caso di

passaggio dall'attività libero-professionale a quella subordinata,

non possono giammai ricongiungere i vari periodi contributivi, con la

conseguenza che, se in nessuno dei suddetti periodi abbiano raggiunto

il minimo contributivo, essi non potranno godere di alcuna forma di

pensione; e ciò sebbene risulti dai lavori preparatori che nelle

intenzioni del proponente la L. n. 322 del 1958 vi era anche quella

di evitare che un lavoratore, il quale avesse lavorato per tutta la

vita in successive attività protette da trattamenti di previdenza,

finisse per trovarsi senza diritto ad una pensione in conseguenza del

fatto di essere stato iscritto per un periodo insufficiente allo

scopo in ciascuno dei trattamenti medesimi.

D'altra parte - osserva la Cassazione - l'art. 38, II comma,

Cost., sancisce il diritto di tutti i lavoratori, e non soltanto di

quelli subordinati, di vedere previsti e assicurati i mezzi per le

loro esigenze di vita anche in caso di invalidità e vecchiaia: da

qui il dubbio di incostituzionalità della norma de qua, nella parte

in cui esclude che il ricongiungimento delle posizioni previdenziali

possa aver luogo a favore dei lavoratori autonomi.

Si sono costituiti in giudizio le parti avv. Alberto Mario Saba e

l'Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale presentando scritti

difensivi.

In particolare l'Avv. Saba nella memoria depositata in previsione

dell'udienza di trattazione ha approfondito tutti gli aspetti della

questione ribadendone la fondatezza.

A tale memoria è stata allegata una attestazione rilasciata dal

Banco di Sardegna in data 20 ottobre 1987, dalla quale risultano i

contributi versati relativamente alla posizione assicurativa presso

l'I.N.P.S. dal 18 ottobre 1971 al 31 dicembre 1986, e cioè per un

periodo di oltre 15 anni, riferita al rapporto di lavoro subordinato

dell'avv. Saba con il predetto Istituto di credito.

Nell'Udienza del 10 novembre 1987 l'Avv. A.M. Saba ha ribadito

oralmente le proprie ragioni mentre il difensore dell'I.N.P.S. ha

prodotto, dichiarando di farlo a fini di giustizia, copia della

decisione n. 124 del 12 dicembre 1984 della Commissione

Amministrativa delle Comunità Europee per la Sicurezza Sociale dei

Lavoratori Migranti, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale delle

Comunità europee n. 180/5 del 18 luglio 1985. Considerato in diritto

1. - È sottoposta all'esame della Corte la questione di

legittimità costituzionale dell'articolo unico della legge 2 aprile

1958 n. 322 ("Ricongiunzione delle posizioni previdenziali ai fini

dell'accertamento del diritto e della determinazione del trattamento

di previdenza e di quiescenza"), in riferimento all'art. 38, secondo

comma, Cost., nella parte in cui esclude per i liberi professionisti

iscritti, o già iscritti alle relative "Casse", il ricongiungimento

del periodo assicurativo maturato presso di esse con quello

antecedentemente o successivamente venutosi a creare presso

l'I.N.P.S. in conseguenza della instaurazione di un rapporto di

lavoro subordinato.

1.2 - Il giudice a quo esclude preliminarmente che possa

pervenirsi in via interpretativa ad una estensione, in favore di

soggetti esercenti le libere professioni, della previsione contenuta

nella norma denunciata, la quale stabilisce che "in favore dei

lavoratori iscritti a forme obbligatorie e di previdenza sostitutive

dell'assicurazione per la invalidità, la vecchiaia ed i superstiti o

ad altri trattamenti di previdenza che abbiano dato titolo

all'esclusione da detta assicurazione, deve essere provveduto, quando

viene a cessare il rapporto di lavoro che aveva dato luogo alla

iscrizione alle suddette forme o trattamenti di previdenza senza il

diritto a pensione, alla costituzione, per il corrispondente periodo

di iscrizione, della posizione assicurativa nell'assicurazione

obbligatoria, per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti

mediante versamento dei contributi determinati secondo le norme della

predetta assicurazione.

Si sostiene nell'ordinanza di rinvio che l'esclusione dei liberi

professionisti dalla possibilità di ricongiungere la loro posizione

contributiva presso le relative "Casse" previdenziali di categoria

con quella dell'assicurazione generale per l'invalidità, la

vecchiaia ed i superstiti (I.V.S.) presso l'I.N.P.S., in caso di

passaggio dall'attività libero-professionale a quella subordinata e

viceversa, realizzerebbe una sproporzione di trattamento tra i

lavoratori subordinati e quelli autonomi, violandosi così il secondo

comma dell'art. 38 Cost.

2.1 - La questione è inammissibile.

Come è noto la molteplicità e l'eterogeneità delle disposizioni

vigenti in materia pensionistica è tale che - come ha sottolineato

anche la dottrina - non possa parlarsi di un "sistema" in senso

proprio, ma, di "regimi" pensionistici il cui scopo comune è quello

di assicurare ai lavoratori un trattamento economico continuativo

denominato pensione. In tale quadro l'area previdenziale è solo in

parte coperta dall'assicurazione generale obbligatoria per l'I.V.S.,

gestita dall'I.N.P.S., che riguarda i lavoratori subordinati e che

regola un rapporto giuridico che vincola tre soggetti: un soggetto

pubblico o gestore dell'assicurazione, un soggetto tenuto

all'adempimento degli obblighi per la costituzione della posizione

assicurativa e per il finanziamento ed infine un terzo soggetto,

destinatario dell'intervento previdenziale.

Ad uno schema così articolato si riferisce nel suo complesso la

norma qui denunciata (e di cui si chiede l'estensione ai liberi

professionisti, essendo stata la questione di legittimità

costituzionale sollevata nel corso di un giudizio intentato dal

dipendente di un istituto di credito che in precedenza era stato

iscritto alla Cassa di previdenza per gli avvocati ed i procuratori)

che è formulata con esclusivo riguardo ai lavoratori dipendenti,

allo scopo di consentire loro il ricongiungimento di periodi

contributivi precedenti con l'assicurazione generale obbligatoria per

l'I.V.S.gestita dall'I.N.P.S.

La norma è stata quindi concepita tenendo presenti due posizioni

- quella di provenienza, costituita da forme di previdenza

sostitutive o esclusive e quella di confluenza, cioè l'assicurazione

generale obbligatoria per l'I.V.S. - strutturate su tecniche

contributive sostanzialmente omogenee.

Diversa è la situazione dei liberi professionisti, iscritti a

forme obbligatorie in cui, pur nel quadro delineato dalla sentenza n.

133 del 1984, permangono ancora aspetti di mutualità (più o meno

accentuata a seconda delle "Casse"), e che vincolano solo due

soggetti, l'ente di previdenza e l'assicurato, in un contesto quindi

differente da quello proprio dell'assicurazione generale obbligatoria

I.N.P.S.

Il primo regime si differenzia così dal secondo, sia per quel che

riguarda le contribuzioni che le prestazioni, sotto vari aspetti,

come ad esempio la mancanza di un intervento finanziario anche solo

eventuale dello Stato, l'ambito dei rischi coperti rispetto a quelli

propri dell'I.V.S., la misura dei contributi e i criteri per la loro

determinazione, le modalità di liquidazione della pensione con

riferimento ai contributi versati ed alla durata dei periodi

assicurativi, la durata minima del periodo contributivo (che ad

esempio per gli avvocati e procuratori è fissata nella legge 20

settembre 1980, n. 576, in 30 anni di iscrizione, in luogo dei 15

previsti per l'assicurazione generale obbligatoria dell'I.N.P.S.), il

raggiungimento dell'età pensionabile.

Una previsione che possa consentire il ricongiungimento di

posizioni così eterogenee dovrebbe perciò necessariamente essere

accompagnata da una articolata disciplina che contemperi, con la

salvaguardia dell'interesse del lavoratore, altre esigenze a propria

volta contrapposte fra di loro.Da un lato dovrebbe considerarsi

difatti l'esigenza dell'organizzazione assicurativa di provenienza,

che non potrebbe essere gravata, se non alterando il rapporto fra gli

assicurati in misura irragionevole rispetto all'ammontare dei

contributi ad essa versati. Dall'altro l'esigenza dell'assicurazione

generale obbligatoria, essendo prevista nella norma denunciata, di

cui si reclama l'estensione ai liberi professionisti, la costituzione

di una posizione assicurativa mediante il versamento dei contributi

determinati secondo le norme della assicurazione obbligatoria presso

l'I.N.P.S.

2.2. - D'altronde, che la ricongiunzione non possa concepirsi in

modo automatico, quando ci si riferisce a regimi assicurativi

diversificati, ma debba essere regolata nei suoi vari profili è

dimostrato dall'esempio offerto dalla legge 7 febbraio 1979, n. 29,

la quale ha previsto la possibilità di ricongiunzione

nell'assicurazione generale obbligatoria per l'I.V.S. di posizioni

assicurative di altre categorie di lavoratori autonomi che potessero

far valere periodi di assicurazione in gestioni speciali gestite

dall'I.N.P.S. Ebbene, per consentire tale possibilità di

ricongiunzione, la legge n. 29 del 1979 ne ha stabilito le modalità

mediante il versamento di una somma pari al 50% della differenza tra

l'ammontare dei contributi trasferiti e l'importo della riserva

matematica calcolata in base ai criteri ed alle tabelle di cui

all'art. 13 della legge 12 agosto 1962 n. 1328.

Questa vicenda legislativa denota come, pur trattandosi di

gestioni speciali che rientrano già nell'ambito dell'assicurazione

generale obbligatoria per espressa previsione legislativa (leggi 26

ottobre 1957 n. 1047, 4 luglio 1959 n. 463, 22 luglio 1966 n. 613),

tuttavia il legislatore non si è potuto limitare a disporre la

possibilità di ricongiunzione, ma ha dovuto dettarne le modalità.

3.1 - Quand'anche per mera ipotesi si volesse riconoscere in via

additiva l'estensione in favore dei liberi professionisti, già

iscritti a Casse di previdenza di categoria, della legge n. 322 del

1958, come sembrerebbe dalla prospettazione della ordinanza di

rinvio, resterebbe ancora da stabilire, in concreto, mancandone

comunque la regolamentazione, su quale soggetto ed in qual misura

debba gravare il costo della costituzione della posizione

assicurativa presso l'assicurazione generale obbligatoria, (costo

individuabile nella differenza tra l'ammontare dei contributi versati

nella posizione assicurativa di provenienza e quello occorrente per

la costituzione della nuova), tenuto conto della diversità

strutturale fra i due regimi, derivante dalle loro differenti basi

tecnico-giuridiche.

Ed in proposito non sembra superfluo sottolineare che, quanto alla

incidenza dei costi conseguenti alla

comunicabilità di regimi contributivi diversi, la realtà normativa

esistente è diversificata, perché, ad esempio, in taluni

casi, ancorché riferiti al settore pubblico, come per gli impiegati

dello Stato (artt. 11 e 12 del d.P.R. 29 dicembre 1973,

n. 1092), i riconoscimenti ed i riscatti operano senza il concorso

economico degli interessati, mentre in altri casi, come per i

dipendenti degli enti locali (art. 22 l. 3 maggio 1967, n. 315) sono

possibili con il loro parziale concorso.

4. - Con la questione di legittimità costituzionale prospettata

si chiede dunque sostanzialmente una modificazione normativa che non

può prescindere da una disciplina articolata che, per sua natura

impegna la discrezionalità del legislatore. Detta disciplina

dovrebbe inoltre necessariamente coinvolgere altri organismi

previdenziali tutti di natura pubblica, le cui posizioni potrebbero

essere adeguatamente e discrezionalmente vagliate solo nella

appropriata sede legislativa, in una visione di insieme che

contemperi le indicate contrapposte esigenze.