Sentenza n. 53/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 636 e 637

del Codice di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il 20

aprile 1967 dal giudice di sorveglianza presso il ,Tribunale di Reggio

Emilia nel procedimento di applicazione di misura di sicurezza a carico

di Ferrari Giuseppe, iscritta al n. 99 del Registro ordinanze 1967 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 157 del 24

giugno 1967.

Udita nella camera di consiglio del 2 aprile 1968 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli.

Ritenuto in fatto :

Il 9 dicembre 1966 il Procuratore della Repubblica di Reggio Emilia

ha richiesto al giudice di sorveglianza presso quel Tribunale di

procedere alla dichiarazione di abitualità nel reato contro Ferrari

Giuseppe con la conseguente applicazione di una misura di sicurezza

detentiva (internamente in una colonia agricola per due anni). Il

giudice, dopo aver sentito, ai sensi dell'art. 636 del Codice di

procedura penale, le dichiarazioni del Ferrari, con ordinanza del 20

aprile 1967, ha sollevato di ufficio questione di legittimità

costituzionale della citata disposizione e del successivo art. 637 in

riferimento agli artt. 24, secondo comma, e 25, terzo comma, della

Costituzione, e ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale.

La prima delle due norme impugnate dispone che, nel corso del

procedimento per la esecuzione delle misure di sicurezza, il giudice di

sorveglianza, prima di provvedere, deve invitare la persona sottoposta

o da sottoporre a misura di sicurezza a fare le dichiarazioni che

ritiene opportune nel proprio interesse; l'altra disposizione

disciplina invece le modalità per gli accertamenti che il giudice ha

facoltà di compiere in vista del provvedimenti di sua competenza.

L'ordinanza osserva che le norme impugnate non garantiscono alla

persona sottoposta o da sottoporre a misura di sicurezza un adeguato

esercizio del diritto di difesa. In particolare si rileva che la

partecipazione del soggetto al procedimento è limitata alle sole

dichiarazioni che egli è chiamato a fare a seguito dell'invito di cui

all'art. 636. Pur non essendo espressamente escluso il ricorso alla

assistenza tecnica, al difensore sarebbe preclusa la possibilità di

presenziare anche ai principali atti istruttori, tra i quali le perizie

che, per la natura della materia, acquistano speciale rilievo, e

sarebbe invece riservata la sola facoltà di presentare memorie sulla

scorta delle informazioni fornite dallo stesso interessato, come tali

necessariamente insufficienti.

Per sostenere la necessità di un completo esercizio del diritto di

difesa l'ordinanza muove dall'affermazione che le misure di sicurezza

avrebbero natura di "sanzioni giurisdizionali", affermando che pene e

misure di sicurezza farebbero parte di un unico genere di "sanzioni

criminali giurisdizionali". Si aggiunge che di una "assimilazione",

anche se non di una vera e propria unificazione, delle pene e delle

misure di sicurezza esisterebbe traccia nella Costituzione,

principalmente col principio di stretta legalità della stessa

introdotto per le misure di sicurezza.

In definitiva l'ordinanza conclude affermando il carattere

giurisdizionale del procedimento di esecuzione delle misure di

sicurezza, disciplinato dagli artt. 633 e seguenti del Codice di

procedura penale, e la conseguente illegittimità costituzionale delle

norme impugnate, in quanto non assicurano il diritto di difesa ai sensi

dell'art. 24 della Costituzione.

L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata ed è

stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 157 del 24 giugno 1967.

Non vi è stata costituzione di parti. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza solleva la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 636 e 637 del Codice di procedura penale, in

quanto si ritiene che contengano disposizioni non idonee a una

integrale attuazione del diritto di difesa nel procedimento davanti al

giudice di sorveglianza. Per giungere a stabilire la necessità di un

integrale diritto di difesa anche per l'applicazione, modificazione e

revoca della misura di sicurezza, l'ordinanza procede in base a un

criterio di parificazione della misura di sicurezza con la pena,

sostenendo che la misura di sicurezza, al pari della pena, sia una

sanzione, e che abbia carattere giurisdizionale. Si soggiunge anzi che

la Costituzione, nell'art. 25, e in relazione al principio di

legalità, avrebbe in certo modo ribadita questa parificazione o quanto

meno assimilazione; ciò pur riconoscendosi che dal medesimo art. 25

risulta - come si dice - costituzionalizzato il sistema dualistico,

vale a dire riaffermata nell'ordinamento penale la presenza di due

distinti mezzi di tutela giuridica.

Non è compito di questa Corte l'addentrarsi in una trattazione

teorica del concetto di sanzione, né in una valutazione comparativa

della natura giuridica della pena e della misura di sicurezza. Tuttavia

alcune considerazioni si manifestano necessarie entro i limiti in cui

l'ordinanza fa riferimento all'art. 25. Se si opera sul concetto di

sanzione, è indispensabile una esatta determinazione del significato

del termine al quale si intende far riferimento. È ben noto, a tal

proposito, che il termine sanzione esprime ordinariamente la reazione

dell'ordinamento alla inosservanza della norma; ma ha subito, nel campo

penale, sin dal secolo scorso, una dilatazione di questo significato,

tentata - tra l'altro - proprio allo scopo di conseguire la inserzione

della pena e della misura di sicurezza nell'ambito di una categoria

unica. Di modo che il termine può risultare adoperato tanto nello

specifico significato di cui innanzi, quanto in un significato più

ampio, tale da comprendere, in via generale, ogni misura giuridica o

mezzo di tutela giuridica. Un tale significato, per altro, che appare

quello accolto nell'ordinanza, non è valido, nella sua larghissima

genericità, a stabilire la parificazione o assimilazione che si

sostiene. Dietro l'identità della terminologia permangono

inevitabilmente quelli che sono i caratteri particolari del due mezzi

di tutela giuridica; dai quali soltanto è dato desumere l'essenza

propria e specifica di ciascuno. Né, contrariamente a quanto si

dichiara nell'ordinanza, un criterio veramente valido di equiparazione

potrebbe trarsi dall'essere, come si dice, tanto la pena che la misura

di sicurezza mezzi di lotta contro la criminalità. Tale locuzione non

può infatti assumere alcun valore di specificazione se, come è ovvio,

è tale da dover necessariamente comprendere in sé tutto il vario

complesso del mezzi che l'ordinamento dispone, anche nel vasto campo

dell'amministrazione e della polizia, per la difesa della società

contro la delinquenza.

Se poi dal più largo significato di sanzione sopra considerato si

passa a quello specifico, per il quale il termine della la reazione

dell'ordinamento all'inosservanza di una norma giuridica, ancora meno

risulterà possibile una equiparazione. Nessuno sforzo di accostamento

potrà infatti valere ad eliminare la differenza, essenziale e di

natura, che nettamente si manifesta: la differenza cioè fra la

reazione contro un fatto avvenuto, propria della pena, e l'attuazione,

propria della misura di sicurezza, di mezzi rivolti ad impedire fatti

di cui si teme il verificarsi nel futuro. Da un lato, dunque, reazione

a un comportamento umano che ha già violata la legge e prodotto le sue

conseguenze; dall'altro impiego di una difesa contro possibilità

future, le quali possono anche non realizzarsi nel mondo del fatti.

Differenza che si pone con tutto il suo valore, anche se in questa sede

si ritenga di prescindere da una completa elaborazione della materia,

non spingendosi oltre, a considerare le altre fondamentali note

differenziali tra i due mezzi di tutela giuridica: ad esempio quelle

riguardanti la posizione nettamente diversa che essi hanno nella norma

che li prevede, la diversa direzione dell'imperativo, i soggetti cui è

applicabile la restrizione della sfera giuridica (soli imputabili per

la pena, imputabili e non imputabili nella misura di sicurezza), la

norma valida per la misura di sicurezza che è, a differenza della

pena, quella del tempo della sua applicazione, e via dicendo.

Relativamente poi a quest'ultimo punto occorre dissipare un

equivoco che può derivare da un significato che si vuole attribuire

all'art. 25 della Costituzione. Si assume cioè che una identità di

posizione fra la pena e la misura di sicurezza dovrebbe stabilirsi in

base al principio di legalità, anzi, come si sottolinea di "stretta"

legalità. Pur non mancando a un certo punto di riconoscere che per la

norma relativa alla misura di sicurezza non è stabilita la

irretroattività (tale è la espressione adoperata), l'ordinanza giunge

altrove ad affermare che l'art. 25 "introduce il principio di stretta

legalità quanto alle misure di sicurezza". È agevole stabilire che

ciò è del tutto contrario alla lettera e allo spirito della norma

costituzionale, in quanto la posizione della pena o della misura di

sicurezza rispetto a tale principio è da essa fissata in termini

indubbiamente diversi. Per la misura di sicurezza, infatti, l'art. 25,

terzo comma, col disporre che "nessuno può essere sottoposto a misure

di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge", non fa che

riaffermare costituzionalmente il principio della riserva di legge,

già dichiarato dall'art. 199 del Codice penale ("nessuno può essere

sottoposto a misure di sicurezza che non siano espressamente stabilite

dalla legge e fuori del casi dalla legge stessa preveduti"). È

soltanto per la pena, invece, che lo stesso art. 25, nel suo secondo

comma, ribadisce il cosiddetto principio di stretta legalità,

disponendo che "nessuno può essere punito se non in forza di una legge

che sia entrata in vigore prima del fatto commesso". E ciò con una

riaffermazione della anteriorità della norma incriminatrice ancora

più netta di quella che il Codice penale vigente e il Codice del 1890

hanno espresso con la formula: "nessuno può essere punito per un fatto

che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge né con pene

che non siano da essa stabilite". Nella dottrina e nella pratica

penalistica la locuzione "principio di legalità" è stata di solito

sufficiente da sola a indicare che la legge punitiva deve essere

anteriore al fatto. Se poi a quel termine si vuol sostituire l'altro di

"principio di stretta legalità", il concetto non può uscirne se non

maggiormente rafforzato. Meno che mai per conseguenza risulterà

possibile una identificazione, sotto la comune espressione di "stretta

legalità", del principio sancito dal secondo comma dell'art. 25 con

quello del terzo comma, relativo alle misure di sicurezza, vale a dire

col principio, ben più largo, della riserva di legge. Il distacco

d'altronde appare tanto più evidente se si tien presente che il terzo

comma dell'art. 25, nella larghezza dei suoi termini, lascia ferma

nell'ordinamento la disposizione dell'art. 200 del Codice penale, in

forza della quale "le misure di sicurezza sono regolate dalla legge in

vigore al tempo della loro applicazione"; cioè non da un imperativo

giuridico anteriore al fatto punibile, ma da quelle disposizioni che

via via l'ordinamento riconoscerà più idonee ad una efficace lotta

contro il pericolo criminale. Il tentativo di identificazione operato

sulla base del principio di legalità si manifesta dunque del tutto

infondato; e tale deve ritenersi, allo stesso proposito, anche

l'accostamento terminologico espresso a un certo punto dell'ordinanza:

"principio di stretta legalità o di riserva legislativa".

2. - Sulle premesse innanzi esaminate, l'ordinanza prosegue, con

varia argomentazione, nel sostenere l'orientamento secondo il quale il

procedimento per le misure di sicurezza davanti al giudice di

sorveglianza avrebbe carattere non amministrativo, ma giurisdizionale,

su tale carattere fondando la esigenza di una integrale attuazione del

diritto di difesa, ai sensi dell'art. 24 della Costituzione. Si

osserva, tra l'altro, a questo proposito, che la qualificazione di

misure "amministrative" di sicurezza contenuta nel Codice penale non

vincola l'interprete. E questa è certamente una affermazione nella

quale bisogna convenire, ma che, a parte le tendenze evolutive del

sistema invocate nell'ordinanza, la dottrina aveva enunciata da tempo,

rilevando, proprio in relazione al punto in questione, che è del

legislatore porre degli imperativi, fissare delle sanzioni, stabilire

l'uno piuttosto che l'altro mezzo di tutela degli interessi umani, ma

non il fornire qualificazioni logiche o sistematiche circa la natura

dei vari istituti, le quali sono proprie dell'interprete e della

scienza.

Senonché la Corte è d'avviso che la questione relativa al diritto

di difesa nel procedimento di applicazione delle misure di sicurezza al

di fuori del processo penale possa e debba essere impostata su un piano

diverso e più alto, che è non quello formale dell'appartenenza del

procedimento all'una o all'altra categoria, bensì quello riguardante

l'interesse umano oggetto del procedimento, vale a dire quello supremo

della libertà personale. La Corte riconosce fondati i rilievi

dell'ordinanza circa i mezzi difensivi apprestati dalle norme

impugnate. Tali mezzi, a parte eventuali correttivi e sviluppi che

siano adottati anche attualmente nella pratica, si riducono, nella

enunciazione normativa, a un invito all'interessato o a chi lo

rappresenta e a dichiarazioni ricevute nel processo verbale: e tutto

ciò soltanto nella fase iniziale del procedimento. Secondo lo spirito

della norma costituzionale si deve invece ritenere necessaria la

conoscenza delle investigazioni e degli accertamenti compiuti dal

giudice e del loro risultati relativamente all'intero corso del

procedimento, e mediante l'assistenza tecnica di un difensore, da

rendersi, oltre tutto, obbligatoria e non facoltativa, come invece è

disposto, per analoghe situazioni, dall'art. 4, secondo comma, della

legge 27 dicembre 1956 sulle misure di prevenzione. La Corte ritiene in

sostanza che, amministrativo o giurisdizionale che sia il procedimento

nel quale un tale interesse viene in questione davanti a un giudice,

spetti sempre al soggetto il diritto allo svolgimento di una integrale

difesa: e ciò in riguardo a tutte le misure che incidano sulla

libertà personale, in primo luogo le misure di sicurezza detentive, ma

non esclusa la libertà vigilata. Al di là della specifica tutela

sancita dall'art. 24, appare manifesto che gli artt. 13 e 111, secondo

comma, interpretati nello spirito delle supreme esigenze fissate dalla

Costituzione, conferiscono alla libertà personale una propria e

particolare rilevanza costituzionale; e con essa il diritto, in

relazione ai procedimenti che alla libertà si riferiscono, ad una

effettiva integrale difesa di questo supremo interesse del cittadino.

La Corte non si dissimula le difficoltà e le implicazioni di ogni

genere cui in pratica, d'ora in poi, potrà dar luogo l'attuazione di

un tale principio, ma ritiene in pari tempo che ciò non debba valere a

limitarne la rigorosa affermazione. Il legislatore potrà indubbiamente

intervenire a regolare nel modo più opportuno l'applicazione pratica

del principio, ma sempre lasciando ferma la fondamentale esigenza

affermata da questa Corte. A seguito della dichiarazione di

illegittimità costituzionale degli artt. 636 e 637 del Codice di

procedura penale, nella parte in cui dispongono i mezzi di difesa,

l'esercizio di questa potrà frattanto svolgersi analogicamente sulla

base delle norme stabilite per la difesa nella istruzione sommaria,

secondo le estensioni operate in proposito dalla giurisprudenza di

questa Corte. Appare inoltre evidente che la decisione si riflette

anche sull'applicazione dell'art. 4, secondo comma, della legge 27

dicembre 1956, n. 1423, nella parte in cui è fatto richiamo agli

indicati artt. 636 e 637.

3. - Nella ordinanza si è anche fatto cenno a una valutazione

della ammissibilità della questione, in rapporto all'alternativa del

carattere amministrativo o giurisdizionale del procedimento. Il dubbio

è da ritenersi superato, in considerazione della giurisprudenza di

questa Corte, e in particolare delle sentenze n. 129 del 1957, n. 24

del 1958 e n. 52 del 1962, nelle quali esplicitamente è statuito che,

ai fini dell'ammissibilità, il termine "giudizio" è da interpretare

nel senso più lato di ogni procedimento davanti a un giudice; ciò in

vista del preminente interesse pubblico della certezza del diritto e

della osservanza della Costituzione.