Sentenza n. 54/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 45 e 68

della legge 1 giugno 1939, n. 1089, promosso con ordinanza emessa il 15

giugno 1963 dal Pretore di Avola nel procedimento penale a carico di

Forte Sebastiano, iscritta al n. 186 del Registro ordinanze 1963 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 281 del 26

ottobre 1963.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 13 maggio 1964 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito il vice avvocato generale dello Stato Dario Foligno, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza pronunciata nell'udienza del 15 giugno 1963 nel

procedimento penale a carico di Forte Sebastiano, imputato, tra

l'altro, del reato di cui agli artt. 45 e 68 della legge 1 giugno 1939,

n. 1089, per avere eseguito opere preordinate alla ricerca di cose

d'interesse archeologico senza la prescritta concessione, il Pretore di

Avola, su istanza del difensore dell'imputato, ha rimesso a questa

Corte la questione di legittimità costituzionale degli anzidetti

articoli per quanto riguarda la loro compatibilità col precetto

dell'art. 27 della Costituzione, secondo cui "la responsabilità penale

è personale", e col principio della riserva di legge risultante

dall'art. 41 della Costituzione in ordine all'incidenza della pubblica

Amministrazione nel campo dell'iniziativa economica privata.

Il fondamento della incompatibilità con l'art. 27 della

Costituzione viene individuato nel fatto che il reato risultante dalle

impugnate disposizioni sussisterebbe o meno "a seconda che l'oggetto

rinvenuto sia o non sia di pregio artistico, o di interesse

paleontologico, preistorico, ecc.": in tal modo la responsabilità

penale sarebbe fatta "dipendere da non bene precisate caratteristiche"

della cosa ritrovata, il cui "interesse archeologico" sarebbe collegato

a un altrui "soggettivo e non precisato giudizio".

Il fondamento della incompatibilità con la regola della riserva di

legge risultante dall'art. 41 della Costituzione viene individuato nel

fatto che l'art. 45 impugnato, da un lato non fissando i criteri e i

requisiti in base ai quali possono essere effettuate le concessioni di

ricerca archeologica, e dall'altro lasciando al Ministro la

possibilità di imporre in ordine alla ricerca prescrizioni delle quali

non viene in alcun modo specificato il contenuto, abbandonerebbe alla

discrezionalità ministeriale illimitati poteri. Con riferimento al

secondo di tali profili, osserva, tra l'altro, l'ordinanza che "una

discrezionalità così lata può astrattamente rendere possibile un

trattamento diverso in situazioni identiche, venendo a violare il

principio della libertà della iniziativa economica privata".

L'ordinanza, emessa presente l'imputato, è stata notificata il 1

agosto 1963 al Presidente del Consiglio dei Ministri e inviata in data

29 luglio 1963 ai Presidenti dei due rami del Parlamento, ed è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 26 ottobre 1963.

Innanzi a questa Corte si è costituito soltanto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dal vice avvocato generale dello

Stato Dario Foligno, con atto d'intervento depositato il 22 agosto

1963.

In esso si osserva che le cose d'interesse artistico, storico,

ecc., ritrovate nel sottosuolo sono, per legge, di proprietà dello

Stato. Ciò spiega se per la ricerca di esse sia necessario un atto di

concessione. Perciò l'art. 68 della legge impugnata, nel punire

l'attività specificamente ordinata alla ricerca di tali cose senza

averne ottenuto concessione - configurando tale attività come reato di

pericolo, in nessun modo collegato col fatto dell'impossessamento delle

cose ritrovate (che viene invece previsto e punito dall'art. 67) - è

volto alla repressione penale di una "intenzionale iniziativa" contra

legem e non di un fatto "non personale" del reo. In conseguenza le

disposizioni impugnate sono fuori del campo di operatività del

precetto dell'art. 27 della Costituzione.

L'appartenenza allo Stato delle cose di cui trattasi e la loro

natura di beni indisponibili - aggiunge l'Avvocatura - rendono poi

"inescogitabile", rispetto ad esse, una libertà di iniziativa

economica, e inappropriato il richiamo all'art. 41 della Costituzione.

D'altronde gli artt. 100-102 e 103 e seguenti del regolamento 30

gennaio 1913, n. 363, contengono una disciplina sufficientemente

dettagliata del rilascio delle concessioni di ricerca.

Queste argomentazioni sono state ribadite in una memoria depositata

il 30 aprile 1964, nella quale si sottolinea che né l'esistenza della

cosa ricercata, né il riconoscimento in essa di una certa qualità da

parte dell'Amministrazione rientrano nell'elemento oggettivo del reato

de quo, il quale risiede invece unicamente nella violazione da parte

del reo della "riserva" allo Stato e ai concessionari di una attività

"squisitamente amministrativa", quale è quella della ricerca

archeologica, inerente a beni di proprietà pubblica e perciò facente

capo a un "servizio pubblico".

All'udienza di trattazione della causa l'avvocato dello Stato ha

insistito nelle tesi e nelle conclusioni riferite. Considerato in diritto :

1. - La vigente legislazione riserva allo Stato (in Sicilia alla

Regione: art. 33 dello Statuto siciliano) la proprietà delle cose

d'interesse archeologico non venute ancora alla luce (artt. 44, 46, 47

e 49 della legge 1 giugno 1939, n. 1089) e configura tali cose come

appartenenti al "patrimonio indisponibile" (art. 826, secondo comma,

del Codice civile), salva la possibilità per l'Amministrazione di

disporne, successivamente alla ricognizione e alla individuazione della

loro entità, la cessione a terzi (tra l'altro, i citati articoli

autorizzano l'Amministrazione a lasciare ai ritrovatori una parte degli

oggetti). In relazione a ciò la legge dispone che, fuori

dell'Amministrazione, nessuno - neanche il proprietario del fondo -

possa effettuare ricerca delle cose anzidette, senza un atto

amministrativo - di volta in volta di concessione o di autorizzazione -

che a ciò lo legittimi (artt. 45 e 47 della legge citata), e che

chiunque scopra fortuitamente simili cose è tenuto a non asportarle,

ad assicurarne la conservazione e a farne immediata denuncia

all'autorità amministrativa (art. 48). In tal modo l'ordinamento,

avendo di mira la conservazione del patrimonio culturale della nazione,

intende preservare le cose in questione dai pericoli di una ricerca

incoordinata, incontrollata e incauta, e da ogni azione depredatoria.

Al fine di assicurare una più piena osservanza degli anzidetti

precetti, gli artt. 67 e 68 della legge citata li sanzionano

penalmente. Tra l'altro il secondo di tali articoli punisce con

l'ammenda il fatto di chi si dedichi alla ricerca archeologica su fondi

propri o altrui senza averne ottenuto, rispettivamente, autorizzazione

o concessione da parte dell'autorità amministrativa.

Il reato, così configurato (per la sussistenza del quale non

riveste alcuna importanza il fatto che nella zona della ricerca

esistano effettivamente degli oggetti vetusti, che l'esistenza ne sia

nota all'agente, e che essi effettivamente posseggano interesse

archeologico), presuppone dunque nell'agente la volontà di svolgere

quell'attività che va sotto il nome di ricerca archeologica, che la

legge interdice ai soggetti non legittimati dal necessario

provvedimento amministrativo. Il fatto punito è perciò sicuramente un

fatto proprio del soggetto cui la sanzione penale viene comminata.

Ciò è sufficiente - in piena coerenza con i precedenti di questa

Corte in materia (sentenze nn. 3 del 1956, 39 del 1959, 67 e 79 del

1963) - a far escludere che esso sia in contrasto col precetto

contenuto nel primo comma dell'art. 27 della Costituzione, secondo cui

"la responsabilità penale è personale".

2. - Del pari è da escludere che la disposizione dell'art. 45

della legge 1 giugno 1939, n. 1089, che prevede la potestà

discrezionale di accordare la concessione amministrativa di ricerca

archeologica su fondi altrui, e quella che consente all'Amministrazione

(senza fissare alcuna specificazione delimitativa del relativo potere)

di imporre in tale occasione le prescrizioni che ritenga opportune,

violino la regola della riserva di legge da osservare - come più volte

questa Corte ha affermato (sentenze nn. 103 del 1957, 4 e 5 del 1962) -

ai sensi dell'art. 41 della Costituzione in ogni caso di limitazione

dell'iniziativa economica privata per ragioni di utilità sociale.

Con la sentenza n. 12 del 1963, in riferimento alla disciplina

normativa della concessione amministrativa di certi beni patrimoniali

indisponibili, questa Corte ha affermato che l'art. 41, mentre riguarda

"le garanzie necessarie a preservare la libertà di scelta e di

svolgimento delle attività economiche proprie dei privati da

interventi che la restringano in modo arbitrario", non accorda alcuna

particolare protezione ai privati concessionari, che "vengono ad essere

abilitati all'esercizio di attività altrimenti loro precluse, ed a

godere così di un ampliamento della loro sfera giuridica, pur nei

limiti e secondo le condizioni ritenute dal concedente necessarie alla

salvaguardia degli interessi pubblici legati all'utilizzazione del

bene".

Ora, tali concetti trovano applicazione anche nel caso in esame,

nel quale, se è vero che non si è in presenza della concessione di

beni pubblici, tuttavia la concessione amministrativa ha la funzione di

accordare a soggetti altrimenti non legittimati la possibilità di

ricercare e portare alla luce oggetti appartenenti alla categoria dei

beni pubblici. Attività in relazione alla quale, come non potrebbe

esser considerata illegittima una disciplina che precludesse qualsiasi

iniziativa privata, così - a maggior ragione - non può esser

considerata illegittima una disciplina che, nell'ammettere l'iniziativa

privata con l'assenso dell'autorità amministrativa, conferisca a

questa poteri latamente discrezionali (e quindi, comunque, strettamente

correlati al fine da perseguire) in ordine al rilascio della

concessione e alla determinazione delle modalità del suo esercizio.

Né, una volta ammesso ciò, è il caso di pensare - secondo un

profilo adombrato nell'ordinanza di rimessione - a una illegittimità

derivante alla disposizione impugnata dal fatto che il potere

ampiamente discrezionale accordato all'Amministrazione sarebbe

"astrattamente" in grado di "rendere possibile un trattamento diverso

in situazioni identiche". Se è vero che l'impiego di ogni potere

discrezionale può essere distorto, e che uno dei più frequenti modi

di distorsione è appunto quello noto sotto il nome di disparità di

trattamento, ciò non può valere, di per sé solo, a far escludere la

possibilità che la legge conferisca all'autorità amministrativa - lì

dove non vi si opponga una riserva di legge o alcun altro precetto

costituzionale - poteri latamente discrezionali. Contro l'eventuale

impiego della discrezionalità per realizzare una disparità di

trattamento sarà possibile, del resto, far valere le garanzie di

legalità concesse dall'ordinamento: risolvendosi ciò in un vizio di

legittimità dell'atto della pubblica Amministrazione (tenuta ad

osservare i precetti costituzionali di imparzialità e di eguaglianza),

sono ammessi infatti in simili casi il sindacato e la repressione nelle

competenti sedi amministrative e giurisdizionali.