Sentenza n. 55/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 59 del

T.U. del 13 febbraio 1933, n. 215, sulla bonifica integrale, promosso

con ordinanza emessa il 30 dicembre 1961 dal Tribunale di Bergamo nel

procedimento civile vertente tra la Società immobiliare Cascina

Palazzo e il Consorzio di bonifica della media pianura bergamasca e

dell'Isola, iscritta al n. 13 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44 del 17 febbraio 1962.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio della Società

immobiliare Cascina Palazzo e del Consorzio di bonifica della media

pianura bergamasca e dell'Isola;

udita nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1963 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Società, l'avv. Ottorino

Tentolini, per il Consorzio, e il sostituto avvocato generale dello

Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel giudizio vertente fra la Società immobiliare Cascina Palazzo e

il Consorzio di bonifica della media pianura bergamasca e dell'Isola,

il Tribunale di Bergamo, con ordinanza del 30 dicembre 1961, ha

sollevato, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 59 del T.U.

del 13 febbraio 1933, n. 215, sulla bonifica integrale, per contrasto

con l'art. 23 della Costituzione.

Nell'ordinanza si rileva che i citati articoli non indicherebbero

criteri e direttive idonei a delimitare la discrezionalità del

Consorzio nell'imporre i contributi. Giacché l'art. 11 stabilirebbe

soltanto che la ripartizione della quota della spesa per le opere di

bonifica possa farsi sulla base di indici approssimativi e presuntivi

dei benefici conseguibili, e l'art. 59 attribuirebbe il potere di

imposizione senza alcuna specificazione di criteri e di limiti.

L'ordinanza, dopo le prescritte notificazioni e comunicazioni, è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 17 febbraio 1962, n. 44.

In questa sede si sono costituiti la Società, rappresentata dagli

avvocati Federico Zonca e Giuseppe Guarino, i quali hanno depositato

deduzioni e memoria rispettivamente il 7 marzo 1962 e il 25 gennaio

1963, il Consorzio, rappresentato dagli avvocati Lorenzo Suardi,

Ottorino Tentolini e Giovanni Compagno, che hanno depositato le

deduzioni il 19 febbraio 1962.

È pure intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando le

deduzioni il 30 gennaio 1962 e una memoria il 10 gennaio 1963.

La Società sostiene che i contributi, posti a carico dei pro

prietari consorziali, avrebbero carattere di prestazione patrimoniale

imposta, ricompresa nell'ambito dell'art. 23 della Costituzione. Tale

carattere risulterebbe da vari elementi. In particolare dal fatto che

il perimetro della bonifica è determinato non in base alla volontà

dei proprietari, ma con un atto autoritativo, come pure con un

provvedimento autoritativo viene costituito il consorzio; dalla

qualità di ente pubblico del medesimo; dalla partecipazione

obbligatoria di tutti i proprietari dei fondi compresi nel perimetro

della bonifica, sebbene, per la costituzione dell'ente, sia sufficiente

l'adesione dei titolari di almeno un quarto della superficie della

proprietà soggetta alla bonifica: percentuale sufficiente altresì per

l'approvazione dello statuto. Con la conseguenza che tutti i

proprietari, anche se dissenzienti, non potrebbero sottrarsi alla

imposizione dei contributi, stabiliti anche questi con un procedimento

amministrativo, non su base contrattuale, ed esigibili con le norme e i

privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria.

Aggiunge, peraltro, la difesa della Società che si tratterebbe pur

sempre di prestazione imposta anche se l'obbligo di corrispondere il

contributo si ricollegasse alla volontà dei proprietari. Dato,

infatti, che le finalità della bonifica non sarebbero esclusivamente

di carattere economico, ma si estenderebbero anche a scopi di carattere

diverso, sanitari, demografici e sociali, non sussisterebbe rispondenza

proporzionale fra la misura dei contributi destinati a vantaggio della

comunità consorziale, e i benefici che ne potrebbero ritrarre i

singoli proprietari, come si sarebbe verificato nella specie.

La difesa della Società non disconosce che, in relazione alla

funzione sociale della proprietà, queste limitazioni possano essere

imposte in base alla legge, ma sostiene in proposito, in conformità

dei rilievi contenuti nell'ordinanza, che nelle disposizioni impugnate

non si riscontrerebbero i criteri idonei ad eliminare, o, quanto meno,

a ridurre la discrezionalità dell'ente nella determinazione della

misura dei contributi. La quale misura deriverebbe, secondo che si

assume, dal concorso di due elementi: l'ammontare complessivo della

spesa (comprendente il costo delle opere e le spese di esercizio) che

servirebbe poi a stabilire la misura massima del contributo

individuale, e la ripartizione fra i proprietari. Ma, specie per quanto

attiene al primo dei due elementi, ritenuto di valore preminente, la

difesa della Società fa rilevare che il potere attribuito al consorzio

sarebbe del tutto discrezionale, non potendosi desumere al riguardo

criteri e limiti dalle disposizioni impugnate. Poiché nell'art. 59 si

farebbe soltanto riferimento, senza obiettive precisazioni, ai fini

istituzionali dell'ente; e dall'altra parte l'art. 11, riguarderebbe

soltanto i criteri di ripartizione che presupporrebbero la

determinazione della spesa complessiva, rimessa alla discrezionalità

dell'ente. Né alcun elemento si potrebbe trarre dall'art. 1 del testo

unico che riguarda le finalità della bonifica.

Conclude, pertanto, perché sia dichiarata la illegittimità

costituzionale degli artt. 11 e 59 del testo unico del 1933.

La difesa del Consorzio e l'Avvocatura dello Stato sostengono,

invece, in via principale, che ai contributi in questione non sarebbe

applicabile l'art. 23 della Carta costituzionale. E ciò perché ad

essi non potrebbe disconoscersi carattere privatistico, derivante dal

fatto che i proprietari, riuniti in consorzio, si sarebbero, sia pure

in via indiretta, volontariamente impegnati a partecipare alle spese,

secondo i criteri stabiliti nell'art. 11 del testo unico. I contributi

costituirebbero, quindi, il corrispettivo dei benefici che dalla

bonifica deriverebbero ai vari fondi, o sarebbero comunque dovuti in

base al principio generale che vieta l'indebito arricchimento. I

privilegi della esazione, d'altra parte, riguarderebbero la procedura

di realizzazione dei contributi stessi, senza peraltro modificarne la

natura giuridica.

In linea subordinata si sostiene che, anche se si ritenesse che

essi rientrassero nell'ambito dell'art. 23 della Costituzione, non ne

deriverebbe tuttavia la illegittimità delle disposizioni impugnate.

Prescindendo, infatti, da altri rilievi accennati dalla difesa della

Società, i quali (come fa notare la difesa dello Stato) non

riguarderebbero l'attuale controversia, dati i termini nei quali è

prospettata nell'ordinanza, si osserva che, dal complesso delle

disposizioni del testo unico del 1933 coordinate con quelle del Codice

civile, sulle quali si fonda l'obbligo della contribuzione, si

desumerebbero criteri e direttive sufficienti a delimitare il potere

d'imposizione deferito al consorzio. Sarebbero invero indicati i

soggetti passivi gravati dai contributi, l'oggetto dei medesimi,

identificabile nell'ammontare delle spese, con riferimento ai benefici

conseguiti o da conseguire e in relazione ai fini istituzionali

dell'ente, indicati nell'art. 54 del testo unico. E si aggiunge,

inoltre, che i criteri di ripartizione sono stabiliti dallo statuto

consorziale, soggetto all'approvazione del Ministero competente; ovvero

con deliberazione degli organi del consorzio, pure soggetta a controllo

in sede amministrativa e giurisdizionale.

L'Avvocatura dello Stato chiede, pertanto, che le questioni di

incostituzionalità siano dichiarate inammissibili o comunque non

fondate, e in quest'ultimo senso conclude anche la difesa del

Consorzio. Considerato in diritto :

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte è circoscritta

alla legittimità costituzionale degli artt. 11 e 59 del T.U. sulla

bonifica integrale (13 febbraio 1933, n. 215). Esula, quindi,

dall'ambito dell'attuale controversia l'altra e diversa questione,

prospettata dalla difesa della Società immobiliare, sulla legittimità

o meno delle disposizioni del citato testo unico, relative alla

formazione del piano generale delle opere di bonifica ed alla spesa

complessiva massima necessaria per l'attuazione: spesa che costituisce

il coefficiente base per determinare la misura del contributo, da

ripartirsi fra i vari titolari delle proprietà comprese nel perimetro

di bonifica.

Esula pure ovviamente dal tema del dibattito qualsiasi indagine

relativa all'esecuzione del piano, alla consistenza ed alla entità dei

benefici che, in concreto, possano derivare a favore dei vari

proprietari interessati.

2. - Pertanto, in relazione alle disposizioni denunziate

nell'ordinanza del Tribunale, la Corte deve risolvere questi quesiti:

a) se i contributi che i consorzi per la bonifica integrale sono

autorizzati ad imporre, in base all'art. 864 del Codice civile ed

all'art. 59 del T.U. del 1933, costituiscono prestazioni patrimoniali,

ricomprese nell'art. 23 della Costituzione;

b) se, nell'affermativa, la legge contenga direttive e criteri

idonei a delimitare la discrezionalità dell'ente impositore circa la

ripartizione dell'onere finanziario tra i proprietari.

Che si tratti di prestazioni patrimoniali, ai sensi dell'art. 23

della Costituzione, è presupposto nell'ordinanza di rinvio, ma è

contestato dalla difesa del Consorzio e dall'Avvocatura dello Stato.

Si osserva, al riguardo, che l'obbligo di corrispondere i

contributi consortili deriverebbe da un vincolo associativo fra i

proprietari e si ricollegherebbe perciò, sia pure indirettamente, alla

volontà dei medesimi. Si aggiunge, d'altra parte, che detti

contributi, in quanto riferibili al soddisfacimento di interessi

comuni, o anche particolari, dei consorziati, rappresenterebbero il

corrispettivo dei benefici conseguiti o da conseguire; e che sarebbero

comunque dovuti, in base al principio generale che vieta l'indebito

arricchimento (art. 2041 del Codice civile).

3. - La tesi non può essere accolta.

È vero, circa il primo rilievo, che tanto l'art. 862 del Codice,

quanto l'art. 55 del T.U. del 1933 (tuttora applicabile), prevedono

che, nel procedimento per la costituzione del consorzio, può

intervenire l'iniziativa (o proposta) dei privati interessati alle

opere di bonifica. È da osservare peraltro che, secondo il sistema

adottato dal legislatore, quale si desume dai citati artt. 862 del

Codice civile e 55 del testo unico, all'adesione da parte dei

proprietari interessati alla bonifica non è attribuita rilevanza

determinante per l'istituzione dell'ente, che può essere costituito

anche di ufficio (art. 862, terzo comma, del Codice civile). Ed è

importante notare che, anche in queste ipotesi, costituito il consorzio

in seguito all'emanazione del provvedimento amministrativo, l'ente

estende i suoi poteri su tutto il territorio incluso nel comprensorio,

di guisa che i titolari della proprietà, anche se dissenzienti, non si

possono esimere dal farne parte (il che non si contesta) e, in

conseguenza, dal corrispondere i contributi, dovuti per le opere

affidate all'ente e per le spese di gestione. I quali poteri d'altronde

sono coessenziali alla struttura pubblicistica dell'ente consorziale,

soggetto perciò alla vigilanza degli organi dello Stato: da parte del

Prefetto e, in modo anche più penetrante, da parte del Ministero

competente, come risulta dalle disposizioni degli artt. 61, 62, 63, 64,

65 e 66 del testo unico del 1933.

Le modalità di costituzione del consorzio, pertanto, la sua

struttura e le finalità di preminente interesse pubblico che dominano

lo svolgimento della sua attività istituzionale, chiariscono come non

si possa fondatamente sostenere che l'obbligo di contribuenza derivi da

un impegno di carattere contrattuale associativo, assunto dai

proprietari interessati alla bonifica.

4. - In realtà, dal sistema che disciplina la bonifica integrale

si può desumere che tale obbligo deriva dalla legge, la quale

considera essenziale, per il conseguimento delle finalità inerenti

alla bonifica, la compartecipazione alle spese, da parte dei titolari

dei beni inclusi nel perimetro di contribuenza del comprensorio (art.

860 del Codice civile). Autorizza perciò l'imposizione e la

ripartizione dei contributi, sia da parte dei consorzi (artt. 864 del

detto Codice e 59 del testo unico del 1933), per l'organizzazione e per

le attività che devono svolgere, in relazione all'esecuzione, alla

manutenzione e all'esercizio delle opere di bonifica, nonché di quelle

di miglioramento ad essi affidate; sia da parte del Ministero

competente, quando non è costituito il consorzio, nei casi preveduti

dal citato testo unico (artt. 10, 15, 17 e 19).

Discende da tutto ciò che i contributi di cui si discute,

esigibili mediante ruoli di contribuenza e con le norme e i privilegi

stabiliti per l'imposta fondiaria (art. 864 del Codice civile),

rientrano nell'ambito dell'art. 23 della Costituzione.

5. - Né, in base ai principi più volte affermati da questa Corte

(da ultimo nella sentenza n. 2 del 1962), può attribuirsi rilevanza in

contrario al fatto che la prestazione sia commisurata ai benefici

derivanti ai proprietari, collettivamente o individualmente, dalle

opere di bonifica. Essendo anzi da notare che (secondo la

giurisprudenza della Corte) il carattere impositorio della prestazione

non viene meno, neppure nel caso in cui la richiesta del pubblico

servizio dipenda dalla volontà del privato. A maggior ragione, quindi,

si deve riconoscere la sussistenza di tale carattere quando, come nel

caso, ai contributi sono tenuti coattivamente tutti indistintamente i

proprietari, anche se non aderenti alla costituzione del consorzio.

6. - Resta ora da esaminare se, nelle disposizioni degli artt. 11

e 59 (denunziati dall'ordinanza) e nelle altre contenute nel Codice

civile, o nel testo unico del 1933, che vi si ricollegano, si

riscontrano direttive e criteri idonei a delimitare il predetto potere

impositorio del consorzio, come sostengono, in via subordinata, la

difesa dell'ente di bonifica e l'Avvocatura dello Stato.

La Corte è d'avviso che anche a tale quesito debba darsi

ririsposta affermativa.

L'art. 59 del testo unico stabilisce, nel secondo comma, che i

contributi, a carico delle proprietà consorziate, sono devoluti per

l'adempinento dei fini istituzionali dell'ente, ai quali si è già in

precedenza accennato. Il che, come è stato rilevato nella sentenza n.

4 del 1957 di questa Corte, costituisce già una delimitazione,

obiettiva e controllabile, dell'operato dell'ente impositore e, nella

specie, della ripartizione dell'onere fra i proprietari.

L'art. 860 del Codice civile inoltre identifica, nei proprietari

consorziati, i soggetti passivi dell'imposizione, e l'art. 11 del testo

unico indica il modo di determinare la misura della medesima, tenuto

conto e in proporzione dei benefici derivanti dalla bonifica:

riferimento e proporzione che operano anche se, in via provvisoria, i

contributi sono stabiliti sulla base di indici approssimativi e

presuntivi dei benefici stessi (art. 11, primo comma); essendo da

notare al riguardo che la legge (art. 11, secondo comma), a tutela dei

proprietari, prevede la ripartizione definitiva delle spese, con gli

eventuali conguagli, quando sia compiuto l'ultimo lotto della bonifica

(art. 11, secondo comma).

È poi da tener presente: che i criteri di ripartizione dei

contributi sono stabiliti dallo statuto del consorzio, approvato dalla

assemblea dei proprietari, o con successive deliberazioni degli organi

elettivi dell'ente (come si è verificato nella specie); che la

proposta di ripartizione provvisoria e definitiva, ai sensi dello art.

12 del testo unico, è pubblicata a norma dell'art. 4, ed è soggetta

all'approvazione del Ministro competente, che decide anche sui

problemi, salvo il ricorso in sede giurisdizionale; e che le

deliberazioni, concernenti i ruoli di contribuenza, principali o

suppletivi, sono soggette al visto di legittimità del Prefetto (art.

63, comma secondo, lett. b. del testo unico).

Si deve concludere quindi che, date le disposizioni legislative

sopra ricordate, è altresì soddisfatta l'esigenza, costantemente

affermata da questa Corte, affinché le prestazioni patrimoniali, poste

a carico dei privati, non contrastino con il precetto contenuto

nell'art. 23 della Costituzione.

La questione di legittimità costituzionale, pertanto, deve

ritenersi non fondata.