Sentenza n. 55/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 23, 29,

251, 260, 310 e 311 del testo unico comunale e provinciale approvato

con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, promosso con ordinanza emessa il 4

maggio 1965 dalla Corte dei conti - Sezione II giurisdizionale - su

ricorso di Nanni Alessandro, Pitzalis Antonio ed altri avverso

decisione del Consiglio di prefettura di Sassari, iscritta al n. 173

del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 223 del 4 settembre 1965.

Visto l'atto di costituzione di Pitzalis Antonio ed altri;

udita nell'udienza pubblica del 20 aprile 1966 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito l'avv. Domenico Rizzo, per Antonio Pitzalis ed altri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa il 4 maggio 1965 nel giudizio di appello

avverso la decisione 13 settembre 1960 del Consiglio di prefettura di

Sassari promosso da Nanni Alessandro ed altri, la Corte dei conti,

Sezione Il giurisdizionale, ha denunciato l'illegittimità, per

contrasto con gli artt. 3, 24, 101 e 108 della Costituzione, degli

artt. 23, 29, 251, 260, 310 e 311 del testo unico della legge comunale

e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, riguardanti la

giurisdizione contabile dei Consigli di prefettura. Le questioni

sollevate sono diverse e prospettate sotto vari profili.

Una prima questione investe la composizione dei Consigli di

prefettura, regolata dall'art. 23 del T.U. citato. Tale organo è

presieduto dal prefetto (o dal suo vicario); degli altri quattro

componenti, due sono funzionari di prefettura direttamente dipendenti

dal prefetto, un altro è il direttore di ragioneria della stessa

prefettura, e l'ultimo è il direttore della ragioneria provinciale

dello Stato. Nessuno dei cinque è coperto dalla garanzia della

inamovibilità. Il prefetto anzi può esser colpito, a discrezione del

Consiglio dei Ministri, dal provvedimento di collocamento a

disposizione previsto dagli artt. 237-238 del T.U. 10 gennaio 1957, n.

3. Data la posizione di stretta subordinazione del prefetto rispetto al

Governo del quale deve attuare gli indirizzi, e dato che appunto in

tale posizione quest'organo adempie - direttamente o a mezzo di

funzionari dipendenti - ai suoi compiti di vigilanza sull'andamento di

tutte le pubbliche amministrazioni esistenti nella provincia e di

controllo degli enti locali, l'anzidetta composizione in cui il

prefetto primeggia e domina, - aggravata, per giunta, dalla mancanza di

inamovibilità dei giudici - sarebbe in grado di fare, dei giudizi

contabili, degli strumenti di potere delle forze della maggioranza

governativa nei confronti degli amministratori degli enti locali. Il

ricordato art. 23, non garantendo l'imparzialità e l'indipendenza del

giudice, contrasterebbe quindi con gli artt. 3, 101 e 108 della

Costituzione. Contrasto aggravato dal fatto che ai sensi dell'art. 260

del testo unico comunale e provinciale risale al prefetto la stessa

decisione se promuovere o meno il giudizio contro gli amministratori, e

dall'ulteriore fatto che il prefetto, dopo avere esercitato i suoi

penetranti poteri di vigilanza e di tutela verrebbe ad acquistare,

unitamente ai suoi diretti collaboratori e al direttore della

ragioneria provinciale dello Stato, la veste di giudice "rispetto a

fatti e situazioni che egli stesso ha concorso a porre in luce e sui

quali si è sostanzialmente già pronunciato con il deferimento al

Consiglio di prefettura".

Un'altra aggravante sarebbe poi da riscontrare nel fatto che la

legge non contiene alcuna norma per la sostituzione, in caso di

incompatibilità, dei due direttori di ragioneria componenti del

Consiglio di prefettura. Ciò comporterebbe alternativamente la lesione

del principio di imparzialità del giudice o quella del principio della

precostituzione del giudice.

Quest'ultimo principio, poi, sarebbe leso altresì dal fatto che la

designazione dei rimanenti due componenti del Consiglio spetta al

potere esecutivo senza esser regolata in alcun modo.

Un ulteriore vizio dell'art. 23 sarebbe rappresentato dal fatto che

esso prevede la partecipazione alla decisione, sia pure con voto

consultivo, di un estraneo al collegio giudicante, il funzionario di

ragioneria che compilò la relazione sul conto. La partecipazione alla

camera di consiglio di questo altro "rappresentante dell'esecutivo"

sarebbe aggravata poi dal fatto che l'art. 311 commina delle sanzioni

a suo carico, nel caso che egli incorra in errori.

L'ordinanza denuncia infine la violazione, da parte delle

disposizioni impugnate, dell'art. 24 della Costituzione in quanto: a)

una volta iniziato il giudizio, e quando pure siano state sentite le

parti che ne abbiano fatto richiesta ai sensi del quarto comma

dell'art. 310, nondimeno il Consiglio potrebbe compiere in modo

informale ulteriori accertamenti senza che le parti ne abbiano notizia,

mentre, inoltre, ulteriori chiarimenti e apprezzamenti non contestabili

dalle parti potrebbero esser formulati durante la camera di consiglio

dal compilatore della relazione sul conto; b) la mancanza dell'udienza

pubblica sarebbe particolarmente grave in un giudizio iniziato

d'ufficio e destinato a coinvolgere, oltre gli interessi economici,

anche interessi morali e politici; c) l'impossibilità, o quanto meno

la difficoltà della conoscenza della effettiva composizione del

collegio precluderebbe l'uso della facoltà di ricusazione; d) la

mancanza di ogni possibilità di accesso al testo originale della

decisione renderebbe difficile, se non impossibile, accertarne la

veridicità; e) la mancanza di una cancelleria e segreteria, oltre a

escludere la possibilità di ottenere le prestazioni di autenticazione,

attestazione e certificazione proprie di siffatti uffici, comporterebbe

che non siano consentiti "il deposito e la consultazione di atti e

documenti e l'ottenimento di copie di essi da parte dei difensori", e

coonesterebbe i dubbi da taluno formulati circa l'effettivo

funzionamento collegiale dei Consigli di prefettura.

L'ordinanza è stata notificata il 22 luglio 1965 alle parti in

causa, il 24 luglio al Presidente del Consiglio dei Ministri, il 26

luglio al Comune di Olbia non presente nel giudizio. Essa è stata poi

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 19 luglio e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 223 del 4 settembre 1965.

Innanzi a questa Corte si sono costituiti soltanto i signori Carta

Giuseppe, Meloni Antonio Maria, Sanna Bruno, Pitzalis Antonio, in data

21 settembre 1965. Nelle loro deduzioni vengono ribadite le

argomentazioni dell'ordinanza di rimessione.

All'udienza di trattazione della causa il difensore delle anzidette

parti ha insistito nei medesimi sensi. Considerato in diritto :

1. - Il problema della compatibilità della giurisdizione contabile

dei Consigli di prefettura con la Costituzione fu già preso in esame

da questa Corte nella sentenza n. 17 del 1965 sotto altri profili,

ritenuti non sufficienti a far dichiarare illegittima la giurisdizione

stessa.

In quel giudizio - promosso anch'esso dalla Corte dei conti -

questa Corte ebbe però ad osservare che la soluzione adottata in

ordine alle questioni sottoposte al suo esame non escludeva che la

giurisdizione in questione potesse essere, per la sua struttura o per

differenti ragioni, incompatibile con la Costituzione. Ciò sul

presupposto - tratto dalla propria giurisprudenza - che la necessità

che le giurisdizioni speciali siano sottoposte a "revisione" ai sensi

della VI disposizione transitoria della Costituzione, non importa che

prima della "revisione" esse possano continuare a vivere così come

sono, anche quando la loro struttura e il loro modo di operare

contrasti coi precetti dettati dalla Costituzione per la giurisdizione

in generale, e perciò validi per qualsiasi tipo di giurisdizione.

Sottolineava perciò la Corte che i Consigli di prefettura in tanto

avrebbero potuto continuare a esercitare legittimamente la propria

giurisdizione fino al momento della "revisione", in quanto la loro

composizione e il loro funzionamento non apparisse in alcun modo in

contrasto coi precetti dettati dalla Costituzione per l'esercizio

stesso.

Alla stregua di tali concetti occorre esaminare le questioni ora

proposte dalla nuova ordinanza della Corte dei conti, nei confronti

delle disposizioni del vigente testo unico comunale e provinciale

approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, relative alla giurisdizione

dei Consigli di prefettura.

Tali questioni sono di ben più vasta portata rispetto a quella

proposta nei confronti del medesimo testo unico con l'ordinanza che

diede occasione alla citata sentenza del 1965. Quella riguardava il

solo profilo della conciliabilità della proposizione del giudizio

contabile ex ufficio col principio costituzionale della imparzialità

del giudice. Le questioni ora proposte denunciano invece le

disposizioni relative alla composizione dell'organo e allo svolgimento

del processo in riferimento ai principi costituzionali della

indipendenza e imparzialità del giudice, del diritto di difesa e della

precostituzione del giudice.

2. - La prima e fondamentale censura investe il secondo comma

dell'art. 23 del testo unico, riguardante la composizione del Consiglio

di prefettura in sede di giurisdizione contabile.

In base a tale disposizione (e tenendo presenti le successive

innovazioni dovute al T.U. sullo statuto degli impiegati civili dello

Stato approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nonché al D.P.R. 30

giugno 1955, n. 1544, riguardante il decentramento dei servizi del

Ministero del tesoro) quel consesso si compone attualmente del prefetto

(o del suo vicario) - che ne assume la presidenza -, di due funzionari

della prefettura appartenenti alla medesima carriera prefettizia

(carriera direttiva dell'Amministrazione dell'interno), aventi, di

norma, la qualifica di direttori di sezione, del direttore di

ragioneria della stessa prefettura e del direttore della ragioneria

provinciale dello Stato. Tutti e cinque i componenti del collegio

giurisdizionale appartengono dunque all'Amministrazione civile dello

Stato: quattro all'Amministrazione dell'interno ed uno a quella del

tesoro; tutti in posizione di dipendenza gerarchica dal potere

esecutivo, il quale è anche competente ad adottare nei loro confronti

i provvedimenti relativi alla carriera, allo stato giuridico, ai

trasferimenti. In particolare è nota la posizione di dipendenza

fiduciaria del prefetto dal Governo: i prefetti sono i principali

strumenti operativi del Governo in sede locale (art. 19 del T.U.

comunale e provinciale e art. 1 del regolamento approvato con R.D. 12

febbraio 1911, n. 297); e il Governo dispone della possibilità di

collocarli a disposizione e a riposo con provvedimento pienamente

discrezionale (artt. 237-238 del T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, e art. 6

del T.U. 21 febbraio 1895, n. 70). I due funzionari appartenenti alla

carriera direttiva dell'Amministrazione dell'interno sono inoltre, a

loro volta, dipendenti diretti del prefetto (presidente del consesso

giurisdizionale in questione), il quale è competente anche per i loro

rapporti informativi. E in posizione di dipendenza rispetto a

quest'ultimo si trova altresì il direttore di ragioneria della

prefettura.

Siccome nessuna disposizione legislativa indica con quali modalità

e per quale durata debba procedersi alla composizione dei Consigli di

prefettura, la rinnovazione, totale o parziale, di questo organo di

giurisdizione viene poi a dipendere esclusivamente dai poteri

discrezionali dell'Amministrazione centrale relativi alla carriera e ai

trasferimenti dei diversi funzionari. Inoltre i modi e i tempi

dell'avvicendamento dei due funzionari della carriera prefettizia sono

condizionati altresì dalle libere scelte del prefetto in ordine

all'organizzazione degli uffici da lui dipendenti.

Tale essendo lo stato della legislazione, il denunciato contrasto

del secondo comma dell'art. 23 con la Costituzione non può esser

negato.

Tanto più poi esso è notevole quando si consideri l'oggetto del

giudizio.

Il giudizio di responsabilità contabile nei confronti degli

amministratori degli enti locali, e di coloro che maneggiano i fondi

degli enti stessi, è uno strumento essenziale e indispensabile a

garanzia della legalità nella gestione finanziaria di tali enti.

Essendo peraltro in grado di colpire nella personalità e nel

patrimonio gli agenti di questi ultimi, e (quel che è più importante)

i loro amministratori - e, tra questi, in particolare, gli

amministratori degli enti territoriali, liberamente scelti dalle

rispettive comunità -, la giurisdizione in esame, qualora non venga

esercitata in condizioni di assoluta indipendenza e imparzialità,

rischia di ripercuotersi in modo pregiudizievole sul regime delle

autonomie. Ciò è tanto più manifesto in relazione agli

amministratori degli enti territoriali, dato che la dichiarazione di

responsabilità si risolve, per essi, in ragione di ineleggibilità

(art. 15, n. 8, del T.U. 16 maggio 1960, n. 570, sulle elezioni

comunali, e art. 8, secondo comma, della legge 8 marzo 1951, n. 122,

sulle elezioni provinciali), e che gli amministratori che ricoprono la

carica di sindaco (o, rispettivamente, di presidente della Giunta

provinciale) o di assessore, quando nei loro confronti sia pendente il

giudizio contabile, possono essere sospesi dalla carica fino all'esito

del giudizio (ultimo comma del citato art. 15). È palese pertanto il

pericolo che un organo di giurisdizione contabile composto di

funzionari in posizione di stretta dipendenza dall'autorità

governativa può rappresentare per le autonomie locali.

La denuncia del secondo comma dell'art. 23 per contrasto della

disciplina della composizione dei Consigli di prefettura in sede

giurisdizionale ivi contenuta col principio di indipendenza del giudice

- e in particolare con l'art. 108, secondo comma, della Costituzione,

il quale vuole assicurata l'indipendenza anche ai giudici speciali, e

con lo stesso art. 101, secondo comma, il quale, disponendo che i

giudici siano soggetti soltanto alla legge, li vuole sottratti, nel

loro giudizio, ad ogni volontà esterna, che non sia quella obbiettiva

della legge - è da considerare perciò fondata. Ciò consente di

dichiarare assorbita ogni altra questione proposta nell'ordinanza di

rimessione nei confronti della composizione dell'organo.

3. - Con riferimento alle denuncie contenute nell'ordinanza di

rimessione, la Corte riscontra, inoltre, nelle rimanenti disposizioni

del testo unico comunale e provinciale riguardanti la giurisdizione dei

Consigli di prefettura, i seguenti vizi di legittimità costituzionale:

- l'art. 260 contrasta col principio di imparzialità del giudice,

per il fatto che dispone che il giudizio contro gli amministratori

viene promosso e svolto dai Consigli di prefettura d'ufficio o su

richiesta del prefetto-presidente, nonostante che la funzione

amministrativa inquirente destinata a condurre al giudizio spetti

istituzionalmente allo stesso prefetto e a funzionari da lui dipendenti

(è anche da tener presente che la riferita disposizione contraddice

alle regole dettate a proposito dell'astensione e della ricusazione dei

giudici nel processo civile, nel processo penale e in quello

amministrativo: art. 51, n. 4, del Codice di procedura civile; art. 61

del Codice di procedura penale; art. 43 del T.U. 26 giugno 1924, n.

1054, sul Consiglio di Stato). Inoltre la discrezionalità del potere

di promuovere il giudizio, concessa al Consiglio ed al prefetto -

presidente dal secondo comma dell'art. 260, può - data la constatata

posizione di dipendenza di tutti i componenti del consesso rispetto al

potere esecutivo - incidere sull'eguaglianza di trattamento nei

confronti degli amministratori dei diversi enti locali e persino dei

diversi amministratori di uno stesso ente, nonché sulla imparzialità

del giudice, sotto il profilo della possibilità di discriminazioni (e

particolarmente di discriminazioni politiche), senza che contro tali

inconvenienti sia offerto alcun rimedio giuridico;

- date le modalità del giudizio, la mancanza di una adeguata

garanzia che, successivamente alla audizione delle parti private

(prescritta dall'art. 310, quarto comma), non vengano introdotti nel

processo, in modo non formale, elementi di giudizio non conosciuti

dalle parti, contrasta col diritto di difesa (art. 24, secondo comma,

della Costituzione);

- l'ultima parte del secondo comma dell'art. 23, riflettente la

partecipazione alle sedute del Consiglio di prefettura del funzionario

di ragioneria che ebbe a compilare la relazione sul conto -

disposizione alla quale si richiama anche l'art. 311 -, contrasta con

gli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione, a causa della

disparità di trattamento fatto alle parti private, rispetto a un

funzionario avente funzione essenzialmente accusatoria, in ordine alla

possibilità di rappresentare ai giudici, dopo che questi si siano

riuniti per decidere, le rispettive ragioni;

- la mancanza di una disposizione che assicuri alle parti la

possibilità di prender visione del testo originale della pronuncia del

giudice contrasta con l'art. 24, primo e secondo comma, della

Costituzione, a causa della menomazione che da ciò può derivare al

diritto di difesa e di impugnativa.

4. - Per le ragioni che precedono deve essere dichiarata

l'illegittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 23 del

testo unico comunale e provinciale; e inoltre delle seguenti altre

disposizioni dello stesso testo unico: art. 260; comma quarto dell'art.

310, limitatamente alla parte in cui dispone che il conto "è

sottoposto al giudizio del Consiglio di prefettura, il quale decide nel

termine di sei mesi, sentite, ove lo richiedano, le parti interessate";

comma quinto e comma sesto dello stesso art. 310; art. 311,

limitatamente alla parte che riguarda la partecipazione alla seduta del

Consiglio di prefettura, con voto consultivo, del funzionario di

ragioneria che ebbe a compilare la relazione sul conto.

Deve essere altresì dichiarata illegittima - in applicazione

dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - quella parte dell'art.

251 del testo unico comunale e provinciale che prevede la

sottoposizione alla "giurisdizione amministrativa" (e cioè alla

giurisdizione dei Consigli di prefettura) dei soggetti ivi contemplati.

È da respingere invece la richiesta di dichiarazione di

illegittimità dell'art. 29 del testo unico, dato che contempla

competenze non giurisdizionali dei Consigli di prefettura e competenze

delle Giunte provinciali amministrative.

5. - Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, deve

essere dichiarata altresì l'illegittimità costituzionale: a) del

comma terzultimo dell'art. 21 della legge 17 luglio 1890, n. 6972,

sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (così come

sostituito dall'art. 1 decreto-legge 20 febbraio 1927, n. 257) -

limitatamente alla disposizione per cui il conto "è sottoposto al

giudizio del Consiglio di prefettura, il quale deve decidere entro sei

mesi, udite, ove lo richiedano, le parti interessate" -, nonché

dell'intero comma penultimo e dell'intero comma ultimo dello stesso

articolo; b) dell'art. 5 del decreto-legge 20 febbraio 1927, n. 257,

limitatamente alla parte in cui dispone che i Consigli di prefettura

pronunciano sulla responsabilità contabile degli amministratori delle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza contemplata dall'art.

3 dello stesso decreto (che ha introdotto il testo attuale degli ultimi

quattro commi dell'art. 30 della legge 17 luglio 1890, n. 6972); c)

dell'art. 30 della legge 17 luglio 1890, n. 6972, ultimo comma, nel

testo attuale (introdotto con l'art. 3 decreto-legge 20 febbraio 1927,

n. 257), contenente norme di procedura a proposito dei giudizi di cui

alla precedente lettera b).

6. - La presente pronuncia non investe la giurisdizione contabile

della Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle d'Aosta,

sottentrata, in quella Regione, ai sensi dell'art. 2, n. 3, del decreto

legislativo 15 novembre 1946, n. 367, alla giurisdizione dei Consigli

di prefettura. Nessuna autonoma questione di legittimità

costituzionale è stata sollevata infatti in ordine a tale

giurisdizione, affidata a un organo diversamente composto, la struttura

del quale comporta anche talune disparità sul piano del processo.

Le disposizioni sulla giurisdizione dei Consigli di prefettura e

sui giudizi davanti ad essi applicabili alla Giunta ai sensi dell'art.

5, comma primo, del citato decreto debbono perciò esser fatte salve

per quanto riguarda l'applicazione nei giudizi davanti a quest'ultima.

La Corte non intende escludere che taluna di tali disposizioni

possa risultare illegittima anche con riferimento all'anzidetta

giurisdizione. Ma ritiene che le disposizioni stesse non potrebbero

formare oggetto di esame sotto il profilo in questione, se non con

particolare riferimento alla giurisdizione medesima, e quindi sulla

base di una impugnativa che le investisse con specifico riferimento

alla stessa.