Sentenza n. 559/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Lombardia, Lazio,

Veneto e Toscana (n. 2 ricorsi) notificati, rispettivamente, il 18

agosto, l'8 settembre, il 6 settembre, l'8 settembre 1978 e il 3

marzo 1983, depositati in Cancelleria il 1°, il 18, il 23, il 26

settembre 1978 e il 17 marzo 1983 ed iscritti ai nn. 24, 26, 27 e 28

del registro ricorsi 1978 e n. 9 del registro ricorsi 1983, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito: a) del decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri 8 luglio 1978, recante:

"Direttive alle Regioni a statuto ordinario per l'esercizio delle

funzioni delegate in materia di distribuzione di carburanti"; b) del

decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 dicembre 1982

avente ad oggetto: "Aggiornamento delle direttive alle Regioni a

statuto ordinario per l'esercizio delle funzioni delegate in materia

di distribuzione automatica di carburanti per uso di autotrazione";

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia,

Sergio Panunzio per la Regione Lazio, Giulio Cevolotto per la Regione

Veneto, Calogero Narese per la Regione Toscana e l'Avvocato dello

Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il presente giudizio per conflitto di attribuzione ha origine

da quattro ricorsi proposti dalle Regioni Lombardia, Lazio, Veneto e

Toscana avverso il d.P.C.M. 8 luglio 1978, per l'asserita violazione

delle competenze amministrative relative ai distributori di

carburanti, garantite alle regioni dagli artt. 117 e 118 Cost., come

attuati dagli artt. 52 e 54 lett. f) del d.P.R. 24 luglio 1977 n.

616, nonché da un ricorso proposto dalla Regione Toscana per

l'asserita violazione delle medesime competenze in ordine al d.P.C.M.

31 dicembre 1982 che ha modificato il decreto del 1978.

1.1. - Con ricorso notificato il 18 agosto 1978 e depositato l'1

settembre successivo, la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di

attribuzione in relazione al d.P.C.M. 8 luglio 1978, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale 10 luglio 1978, n. 191, avente ad oggetto:

"Direttive alle Regioni a statuto ordinario per l'esercizio delle

funzioni delegate in materia di distribuzione di carburanti".

Premesso che l'art. 52 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha delegato alle

regioni "le funzioni amministrative relative ai distributori di

carburanti" senza riservare allo Stato alcuna funzione ad eccezione

della determinazione di "indirizzi" da parte del Governo e ricordato

che l'art. 54, lett. f), dello stesso d.P.R. n. 616 ha attribuito ai

comuni "le funzioni amministrative relative all'autorizzazione, sulla

base delle prescrizioni del C.I.P.E. e nell'ambito dei criteri

generali determinati dalla regione, all'installazione di distributori

di carburanti nel territorio comunale, ad eccezione di quelli

installati sulle autostrade", la ricorrente prospetta il dubbio che

con atto puramente amministrativo, quale il decreto impugnato, sia

stato leso l'ambito delle competenze ad essa assegnate, sulla base di

una delega di funzioni amministrative, dalle anzidette disposizioni

di legge.

In via pregiudiziale, la Regione osserva che non potrebbe

escludersi la lesione della propria sfera di attribuzione sol perché

si tratta di competenze ad essa assegnate con legge di delega,

anziché con norme costituzionali o, comunque, in modo

costituzionalmente imposto. A suo giudizio, infatti, una volta che la

delega sia stata disposta, la sua revoca potrebbe avvenire soltanto

con atto di pari efficacia, e non, come nel caso, con atto di valore

inferiore, cioè con atto amministrativo.

Nel merito, la Regione Lombardia ritiene che siano invasivi delle

proprie competenze soprattutto i punti 8, 9 e 13 del decreto

impugnato. Il primo, infatti, anziché stabilire atti di indirizzo,

ripristinerebbe in effetti la competenza statale sugli impianti

ubicati lungo le autostrade e i raccordi con caratteristiche

autostradali. Il punto 9, inoltre, nel mantenere la competenza

prefettizia sull'autorizzazione concernente i distributori utilizzati

esclusivamente per autoveicoli di proprietà della pubblica

amministrazione, non distinguerebbe, fra questi ultimi, quelli

utilizzati soltanto per autoveicoli propri di amministrazioni diverse

da quelle statali, violando così l'art. 52 del d.P.R. n. 616 del

1977. Infine, il punto 13, nello stabilire che "l'autorizzazione"

comunale prevista dall'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977

è necessaria per il rilascio delle concessioni regionali per

l'installazione e l'esercizio di nuovi impianti ovvero per il rinnovo

delle concessioni in scadenza o per il trasferimento di impianti su

nuove ubicazioni, per un verso, contrasterebbe con lo stesso art. 54,

che affida ai soli comuni quel potere "autorizzatorio" senza

condizionarlo a un successivo provvedimento della regione e, per

altro verso, prevederebbe un'irrazionale duplicazione di competenze,

tanto più che, a norma dell'art. 16 della legge n. 1034 del 1970,

l'installazione e l'esercizio dei predetti impianti sono soggetti a

concessioni amministrative, non già ad autorizzazioni.

1.2. - Con ricorso notificato l'8 settembre 1978 e depositato il

18 successivo la Regione Lazio ha sollevato conflitto di attribuzione

in ordine al medesimo decreto oggetto del ricorso del paragrafo

precedente.

Oltre a prospettare gli stessi profili formulati nel ricorso della

Regione Lombardia, la Regione Lazio lamenta altresì l'illegittima

invasione delle proprie competenze ad opera dei punti 4, penultimo

comma, 6, 7 e 15 del decreto impugnato. Ad avviso della ricorrente,

mentre l'ultimo dei punti ricordati conterrebbe prescrizioni troppo

dettagliate in materia di orari, tali da vanificare ogni

discrezionalità delle regioni e dei comuni, gli altri invece, nel

prevedere una ripartizione degli oneri connessi alla gestione del

servizio a danno dei distributori più remunerativi (punti 4,

penultimo comma, e 6) e nel determinare il numero massimo degli

impianti nell'ambito del territorio nazionale (punto 7), violerebbero

la libertà di impresa e il principio della riserva di legge,

garantiti dagli artt. 41 e 23 della Costituzione.

1.3. - Contro lo stesso decreto ha sollevato conflitto di

attribuzione anche la Regione Veneto con ricorso notificato il 6

settembre 1978 e depositato il 23 successivo.

Nel lamentare la violazione delle proprie competenze con

argomentazioni generali analoghe a quelle formulate dalla Regione

Lombardia (v. supra p. 1.1), la Regione Veneto censura in particolare

i punti 10 e 11 del decreto impugnato. Il primo, nel prevedere che le

regioni debbono accertare le finalità connesse al tipo di attività

svolta dagli operatori al fine del rilascio delle autorizzazioni per

gli impianti di distribuzione ad uso privato (stabilimenti, cantieri,

magazzini, etc.), conferirebbe alle regioni una nuova funzione, che

non è dato rinvenire nella legislazione vigente. Analogamente

farebbe il punto 11, in violazione dell'art. 54, lett. f), del d.P.R.

n. 616 del 1977, in quanto sembra affidare alle regioni il potere di

rilasciare le autorizzazioni per i distributori destinati ai natanti,

che l'articolo prima menzionato attribuisce ai comuni.

1.4. - Anche la Regione Toscana ha sollevato conflitto di

attribuzione in ordine al medesimo decreto con ricorso notificato l'8

settembre 1978 e depositato il 26 dello stesso mese.

Con argomenti analoghi a quelli enunciati nei ricorsi

precedentemente considerati, la Regione Toscana lamenta l'invasione

delle proprie competenze ad opera dei punti 8, 9 e 13 e, in

connessione con quest'ultimo, dei punti 10 e 11 del decreto

impugnato. La stessa ricorrente, inoltre, osserva che il punto 4, nel

prevedere l'obbligo per le regioni di predisporre un piano di

ristrutturazione globlale della rete di distribuzione dei carburanti,

enuncerebbe una disposizione formalmente cogente, che vincola

l'autonomia regolamentare della regione sia con riguardo al termine

per l'adozione e la comunicazione (31 marzo 1979), sia con riguardo

al contenuto strutturale (piano) e a quello precettivo (allorché

fissa i contenuti "necessari" del piano) dell'atto da adottare.

1.5. - Con un ulteriore ricorso notificato il 3 marzo 1983 e

depositato il 17 dello stesso mese, la Regione Toscana ha sollevato

conflitto di attribuzione, per l'asserita violazione delle medesime

competenze ritenute lese con i ricorsi precedentemente riassunti, in

ordine al d.P.C.M. 31 dicembre 1982, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 1 del 3 gennaio 1983 e intitolato "Aggiornamento delle

direttive alle Regioni a statuto ordinario per l'esercizio delle

funzioni delegate in materia di distribuzione di carburanti per uso

di autotrazione".

Nel richiedere che sia riconosciuta la propria competenza e che,

di conseguenza, sia parzialmente annullato il decreto appena citato,

la ricorrente prospetta l'illegittimità derivata dell'atto impugnato

nelle parti in cui richiama e conferma le disposizioni oggetto della

precedente impugnativa della stessa Regione (v. p. 1.4). In secondo

luogo, la ricorrente impugna gli artt. 6 e 7 del d.P.C.M. del 1982,

ritenendoli violativi degli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli

artt. 52 e 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977. Con questi

ultimi articoli contrasterebbe, a suo avviso, l'art. 6 dell'atto

impugnato, che ha sostituito il punto 9 del precedente decreto, in

quanto affida alla competenza statale funzioni attive e concrete,

come quelle concernenti "il rilascio delle concessioni per gli

impianti di distribuzione automatica di carburanti per uso di

autotrazione, utilizzati esclusivamente per autoveicoli impiegati per

l'esercizio di funzioni statali". Anche l'art. 7 del provvedimento

impugnato, che ha sostituito l'art. 10 del precedente decreto,

lederebbe le funzioni delegate alle regioni, in quanto, nel

condizionare il rilascio delle concessioni per l'installazione e

l'esercizio dei distributori ad uso privato all'esistenza di serbatoi

dei distributori stessi aventi una capacità minima di metri cubi 10,

porrebbe una norma dettagliata e concreta, non già una direttiva.

2. - Contro tutti i ricorsi qui riassunti ha prodotto

controdeduzioni la Presidenza del Consiglio dei Ministri,

costituitasi in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura Generale dello

Stato, in tutti e cinque i conflitti prima ricordati.

2.1. - Con atto di costituzione del 7 settembre 1978, il

Presidente del Consiglio contesta tutte le censure sollevate dalla

Regione Lombardia nel ricorso di cui al punto 1.1.

Dopo aver ricordato che le funzioni della cui spettanza si dibatte

nel presente giudizio sono state delegate alle regioni sulla base

dell'esigenza di consentire ad esse l'organico esercizio delle

funzioni relative alla materia "fiere e mercati" e dopo aver rilevato

che esiste un parallelismo tra trasferimenti e delegazioni di

funzioni amministrative alle regioni ex artt. 51 e 52 del d.P.R. 616

del 1977, da un lato, e attribuzione ai comuni delle competenze

elencate nell'art. 54 dello stesso decreto, dall'altro, l'Avvocatura

osserva che le funzioni disciplinate nei punti 8 e 9 dell'atto

impugnato non rientrerebbero nelle attività commerciali legate con

un rapporto organico alla materia "fiere e mercati". Tali, infatti,

non si possono considerare le attività concernenti i distributori

installati lungo le autostrade (punto 8), già soggette a una

disciplina differenziata (art. 16 d.l. n. 745 del 1970) comunque

riservata allo Stato, né quelle concernenti gli impianti utilizzati

per gli autoveicoli della pubblica amministrazione (punto 9),

anch'esse sottoposte a disciplina differenziata (art. 50, r.d. n.

1303 del 1934 e art. 21 del d.P.R. 27 ottobre 1971, n. 1269).

Né, sempre secondo l'Avvocatura, possono ritenersi fondate le

censure mosse contro il punto 13 del decreto impugnato. In

particolare, in questo articolo non si rinverrebbe alcuna

duplicazione di competenze tra regioni e comuni, poiché dalla

pregressa legislazione si ricaverebbe che altro è la concessione

all'installazione e all'esercizio degli impianti di distribuzione

(art. 16, d.l. n. 745 del 1970) e altro è l'autorizzazione alla sola

installazione (art. 30 r.d. 20 luglio 1934, n. 1303, nonché r.d.l.

n. 2174 del 1926). L'art. 54 del d.P.R. n. 616 del 1977 avrebbe

utilizzato il termine "autorizzazione" per attribuire nuovamente ai

comuni quella competenza già spettante ad essi in forza del

menzionato art. 30, r.d. n. 1303 del 1934, e poi sottratta con l'art.

16, d.l. n. 745 del 1970 e l'art. 45 n. 7, l. n. 426 del 1971. L'atto

impugnato, pertanto, avrebbe correttamente interpretato gli artt. 52,

lett. a), e 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977, che

distinguerebbero, appunto, l'autorizzazione comunale dalla

concessione regionale.

2.2. - Nel costituirsi, il 25 settembre 1978, nel giudizio

promosso dalla Regione Lazio, l'Avvocatura dello Stato, ribaditi gli

argomenti contenuti nella memoria depositata nel precedente giudizio

in relazione ai punti 8, 9 e 13, deduce altresì l'inammissibilità

dei profili attinenti ai punti 4, 6 e 7 del decreto impugnato, sulla

premessa che mancherebbe l'interesse della Regione a sollevare

censure diverse da quelle desumibili dalla violazione delle

disposizioni contenute nel titolo V, parte II, della Costituzione. In

ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura, si tratterebbe di censure

infondate, poiché, mentre i punti 4 e 6 non avrebbero alcuna forza

vincolante, ma sarebbero solo previsioni di piano, nello stesso tempo

il punto 7 non conterrebbe limiti alla libertà d'impresa in

violazione del principio della riserva di legge, ma attuerebbe

semplicemente una disposizione (quella relativa alla riserva all'ENI

del 40% degli impianti) già contenuta nell'art. 16, d.l. n. 745 del

1970 e nel d.P.R. n. 554 del 1967.

Quanto alla pretesa illegittimità del punto 15, l'Avvocatura

osserva che la determinazione di un limite minimo in ordine alla

fissazione degli orari di apertura e di chiusura dei distributori

rientra nei poteri di indirizzo riservati allo Stato dall'art. 52 del

d.P.R. n. 616 del 1977.

2.3. - Costituitasi il 26 settembre 1978 nel giudizio promosso

dalla Regione Veneto, l'Avvocatura dello Stato, sulla base delle

premesse generali svolte in relazione al ricorso della Regione

Lombardia (v. supra 2.1), osserva che il punto 10 del decreto

impugnato contiene indirizzi indubbiamente legittimi, in quanto la

disciplina degli impianti adibiti ad uso privato non può esser

considerata priva di collegamento con la struttura e le dimensioni

della rete di distribuzione ad uso pubblico. Sul punto 11, poi, la

resistente osserva che le disposizioni ivi contenute mirano soltanto

a chiarire che la delega concessa alle regioni si estende agli

impianti destinati all'esclusivo rifornimento dei natanti.

2.4. - Il 26 settembre 1978 l'Avvocatura dello Stato si è

costituita anche nel giudizio promosso dalla Regione Toscana con una

memoria nella quale, dopo aver richiamato le premesse generali

formulate in ordine al ricorso della Regione Lombardia (v. supra

2.1), e dopo aver ripreso, in relazione ai punti 8, 9, 10, 11 e 13,

gli stessi argomenti addotti per respingere i ricorsi precedenti,

contesta l'affermazione della ricorrente sul punto 4, e cioè che

quest'ultimo imporrebbe obblighi di facere alle regioni, anziché

stabilire direttive. Secondo l'Avvocatura, il punto 4 si limiterebbe

a prevedere in capo alle regioni obblighi già imposti ai prefetti

entro lo stesso termine (31 marzo 1979) di cui la ricorrente lamenta

l'insufficienza.

2.5. - Con atto di deduzioni del 14 marzo 1983 il Presidente del

Consiglio dei Ministri si è costituito anche nel giudizio promosso

dalla Regione Toscana in relazione al d.P.C.M. del 31 dicembre 1982

(v. supra p. 1.5).

Oltre a richiamare gli argomenti già esposti, tanto in relazione

alle eventuali illegittimità contenute nelle disposizioni ripetitive

del precedente decreto, quanto in relazione all'art. 6 del decreto

del 1982, che riformula con modifiche il punto 9 del precedente

decreto (v. supra 2.1), l'Avvocatura osserva, in ordine alla censura

relativa all'art. 7, che la determinazione del limite massimo di

capacità dei serbatoi degli impianti di distribuzione ad uso privato

è giustificata dall'esigenza di evitare un'eccessiva polverizzazione

degli impianti stessi.

3. - In prossimità dell'udienza, sia la Regione Lombardia sia la

Regione Toscana hanno presentato memorie, dirette soprattutto a

esporre gli argomenti a sostegno dell'ammissibilità dei conflitti di

attribuzione fra Stato e regioni in relazione alle funzioni delegate

dedotte nei presenti giudizi.

3.1. - Nell'invitare la Corte a riconsiderare il proprio

orientamento in materia di ammissibilità dei conflitti di

attribuzione sollevati in relazione a funzioni amministrative

delegate alle regioni, la Lombardia precisa nella propria memoria che

tale riconsiderazione dovrebbe riguardare soltanto fattispecie, come

quella in esame, nelle quali lo Stato, dopo aver delegato con legge

determinate funzioni, pretende di riappropriarsene con un

provvedimento amministrativo. A sostegno della propria posizione la

Regione adduce fondamentalmente tre motivi:

a) quando, come nel caso, con provvedimento amministrativo lo

Stato produca diminuzioni o incisioni su competenze delegate alle

regioni con una propria legge o, addirittura, le revochi,

risulterebbe violata la riserva di legge prevista dall'art. 118,

secondo comma, Cost., la quale, non solo conterrebbe un criterio di

ripartizione delle competenze e una garanzia delle funzioni affidate

alle regioni, ma costituirebbe anche (come affermato nelle sentt. nn.

151 del 1982 e 244 del 1985 di questa Corte) un valido parametro per

la delimitazione delle competenze costituzionalmente assegnate alle

regioni;

b) dopo che la giurisprudenza costituzionale ha costantemente

affermato l'idoneità dei decreti di trasferimento e, in particolare,

del d.P.R. n. 616 del 1977 a definire le materie di competenza

regionale e a fungere da autonomo parametro di costituzionalità (v.

ad es. sentt. nn. 174 del 1981, 223 del 1984), diverrebbe difficile,

se non impossibile, enucleare in modo netto dalle competenze così

definite quelle che occorrerebbe considerare come costituzionalmente

non garantite;

c) l'autonomia costituzionale delle regioni sarebbe determinata

anche dall'art. 118, secondo comma, Cost., il quale, in collegamento

con l'art. 5 Cost., non si limiterebbe a prevedere una mera

eventualità di delega, ma, posto che la legge n. 382 del 1975 e il

d.P.R. n. 616 del 1977 hanno dato attuazione ad uno dei modi

possibili di intendere il sistema costituzionale delle autonomie

locali attraverso la determinazione delle competenze regionali per

settori organici, costituiti sia dalle funzioni trasferite che da

quelle delegate, l'illegittima invasione delle competenze delegate

finirebbe, in questo quadro, con l'incidere complessivamente

sull'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni e, quindi,

anche sulle funzioni trasferite.

3.2. - Anche la Regione Toscana, nella propria memoria, osserva

che la giurisprudenza costituzionale sull'inammissibilità dei

conflitti di attribuzione in relazione a competenze delegate alle

regioni non sarebbe invocabile quando, come nel caso di specie, la

violazione delle norme di legge che abbiano conferito la delega

comporti, mediatamente, un contrasto con disposizioni costituzionali,

di cui quelle norme di legge devono considerarsi attuazione.

Ad avviso della ricorrente, la tradizionale configurazione della

delega di funzioni amministrative alle regioni come un ampliamento di

competenze esulante dalla sfera delle competenze regionali in senso

proprio, e pertanto non in grado di definire l'automomia

costituzionale delle regioni, sarebbe, almeno in parte, superata

dall'art. 1, lett. c), della legge n. 382 del 1975, secondo il quale

il Governo provvede "a delegare, a norma dell'art. 118, secondo

comma, della Costituzione, le funzioni amministrative necessarie per

rendere possibile l'esercizio organico da parte delle regioni delle

funzioni trasferite (...)". In altre parole, secondo la ricorrente,

vi sarebbero funzioni, che, pur delegate alle regioni, sarebbero

necessariamente collegabili o riconducibili alle funzioni proprie, in

quanto la delega è stata ritenuta indispensabile proprio per

consentire alle regioni stesse il pieno esercizio delle funzioni loro

trasferite.

Nel caso di specie, poiché il legislatore delegato, in

conformità con la norma appena citata della legge n. 382 del 1975,

avrebbe ritenuto che le regioni non possano esercitare a pieno titolo

le loro competenze in materia di "fiere e mercati" senza esser

titolari, in base a una delega, delle funzioni afferenti ai

distributori dei carburanti (rientranti nella sub-materia delle

attività commerciali), la lesione delle competenze relative a

quest'ultima materia si tradurrebbe, ad avviso della Regione, in una

violazione degli artt. 117 e 118 Cost., se pure per il tramite della

legge n. 382 del 1975 e del d.P.R. n. 616 del 1977.

4. - Nel corso dell'udienza pubblica, mentre le ricorrenti si sono

richiamate agli stessi argomenti esposti nelle memorie, l'Avvocatura

dello Stato si è soffermata in particolare sul problema

dell'ammissibilità dei conflitti di attribuzione relativi a funzioni

regionali delegate.

Nel prender atto della giurisprudenza costituzionale

sull'inammissibilità di tali conflitti, senza peraltro volerla

giudicare nel merito, l'Avvocatura osserva che l'art. 134 Cost.,

nell'affermare la competenza della Corte costituzionale a giudicare

dei conflitti di attribuzione fra Stato e regioni, non distingue

circa la natura della legge (costituzionale od ordinaria) che

conferisce l'attribuzione contesa. In base alla lettera di

quest'articolo, non si potrebbe operare una differenza di trattamento

fra i conflitti relativi alle funzioni contemplate nell'art. 118,

primo comma, Cost. (competenze trasferite) e quelli concernenti le

funzioni conferite alle regioni in base al secondo comma dello stesso

articolo (competenze delegate). La distinzione, semmai, ha il proprio

fondamento nell'art. 39 della legge n. 87 del 1953.

Tuttavia, continua l'Avvocatura, se si dovesse escludere la

competenza della Corte costituzionale a giudicare dei conflitti di

attribuzione relativi alle funzioni delegate alle regioni ex art.

118, secondo comma, Cost., risulterebbe del tutto incerta

l'individuazione nel nostro ordinamento del giudice competente a

giudicare dei medesimi conflitti, non potendosi condividere la

posizione del giudice amministrativo quando ha affermato la propria

competenza su di essi nell'ambito della propria giurisdizione di

legittimità. Tale posizione - oltre a dimenticare che nel caso non

si fa questione su interessi legittimi (cioè su interessi

indirettamente protetti dalla legge), ma su competenze direttamente

conferite dalla legge porterebbe, infatti, all'assurdo risultato di

declassare il conflitto di attribuzione, di cui all'art. 134 Cost., a

strumento rafforzativo e cumulativo, anziché alternativo, rispetto

alla tutela offerta dal giudice amministrativo.

Poiché una posizione del genere, oltre a essere fonte di ovvi

inconvenienti pratici, contrasta con l'art. 134 Cost., il quale

configura il conflitto di attribuzione fra Stato e regioni fra gli

oggetti esclusivi del giudizio della Corte costituzionale, se

quest'ultima dovesse affermare la propria competenza sui conflitti in

questione, dovrebbe farlo, secondo l'Avvocatura dello Stato,

affermando altresì l'esclusività di questa sua competenza. Considerato in diritto

1. - I giudizi per conflitto di attribuzione promossi con i cinque

ricorsi elencati in epigrafe e riferiti nella parte in fatto vanno

riuniti per essere decisi con unica sentenza, in quanto riguardano lo

stesso atto e, in un caso, un provvedimento analogo e connesso con il

precedente.

2. - Prima di ogni altra, va esaminata la questione pregiudiziale

se i conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi di cui in

epigrafe, i quali attengono a funzioni amministrative delegate alle

regioni a norma dell'art. 118, secondo comma, Cost., siano

ammissibili.

Con riferimento al caso di specie, la questione va risolta in

senso positivo.

2.1. - Quello della delega amministrativa è un fenomeno

estremamente vario e complesso, per il quale non sembra possibile

fornire soluzioni interpretative generali valide per ciascuna delle

ipotesi che il diritto positivo disciplina come delegazione di

funzioni amministrative.

È sufficiente considerare a tal fine che ipotesi di delegazione

intervengono tanto nell'ambito di rapporti interorganici quanto in

quello di rapporti intersubiettivi e, in quest'ultimo caso, tanto fra

soggetti dotati di autonomia costituzionale quanto fra soggetti che

non lo sono. Inoltre, oggetto di delegazione è talora la titolarità

di funzioni o, addirittura, di attribuzioni (cioè di un complesso di

funzioni unitariamente considerato), talaltra il mero esercizio di

determinate funzioni o il compimento di determinati atti o attività.

La delega, poi, può essere frutto di una libera scelta del titolare

di determinate funzioni ovvero può dipendere dal ricorrere di

condizioni obiettive discrezionalmente valutabili dallo stesso

soggetto o, ancora, può esser configurata come un atto necessario o

dovuto da parte del titolare per l'esercizio di determinate funzioni.

Né quelle considerate sono le sole alternative rilevanti ai fini

della caratterizzazione giuridica della delegazione amministrativa.

Nel diritto positivo, infatti, si riscontrano deleghe che comportano

trasferimento di uffici (mezzi e personale) e deleghe che non lo

comportano, ve ne sono alcune conferibili (o revocabili) solo

esplicitamente e altre anche implicitamente, alcune che prevedono in

capo al delegante un potere di supremazia (se pure impropria) o di

direttiva e altre che non lo prevedono, alcune che autorizzano il

delegante ad adottare istruzioni vincolanti ed altre sulla cui base

possono essere adottate istruzioni aventi un'efficacia meramente

direttiva, alcune che conservano al delegante un potere di intervento

"concorrente" sulla materia delegata e altre che lo escludono, alcune

su oggetti determinati e altre su oggetti generici o indeterminati,

alcune a tempo prestabilito e altre a tempo indeterminato.

Si tratta, come appare evidente, di alternative in grado di

caratterizzare il fenomeno della delega amministrativa in modo di

volta in volta diverso e che, se si rimane legati al diritto positivo

attualmente vigente, è molto difficile, se non impossibile,

razionalizzare secondo tipologie omogenee.

Le alternative ricordate, infatti, non coincidono per nulla con la

distinzione tra deleghe interorganiche e deleghe intersoggettive, ma

si rinvengono, nella loro totalità, tanto all'interno dell'una

ipotesi quanto all'interno dell'altra. Alcune di loro anzi - e non

certo quelle di importanza secondaria ai fini della caratterizzazione

giuridica del fenomeno - si rinvengono persino nell'ambito di uno

stesso atto legislativo, come nel caso qui considerato del d.P.R. n.

616 del 1977. Di modo che si impone comunque l'esigenza logica di

procedere a un esame caso per caso allo scopo di enucleare,

attraverso un'analisi empirica, i caratteri propri della particolare

fattispecie di delegazione amministrativa dedotta in giudizio e di

verificare, quindi, se i poteri oggetto della delega stessa vadano ad

integrare, o meno, la sfera di autonomia costituzionalmente garantita

alle regioni.

2.2. - Il problema dell'ammissibilità dei conflitti di

attribuzione fra Stato e regioni vertenti su funzioni delegate è

già pervenuto alla cognizione di questa Corte. In un primo caso, che

riguardava la delega alle regioni dell'esercizio delle funzioni

amministrative in ordine alle opere di ricostruzione nei territori

colpiti da calamità naturali, le quali erano residuate alla

competenza statale dopo il trasferimento delle attribuzioni proprie

degli uffici del genio civile e dei provveditorati regionali (art.

13, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8), la Corte ha dichiarato

l'inammissibilità del conflitto. A base di questa decisione stava

l'argomento che, poiché si trattava di una delega che lo Stato

poteva conferire, o non, alle regioni (c.d. delega libera), non era

minimamente possibile configurare tanto le norme che concretamente la

prevedevano, quanto le competenze che da essa derivavano, come

dirette a integrare la sfera di autonomia costituzionalmente

garantita alle regioni, la cui lesione soltanto legittima queste

ultime a tutelarsi mediante lo strumento processuale del conflitto di

attribuzione, previsto dall'art. 134 Cost. (sent. n. 97 del 1977).

In una serie di casi successivi, vertenti tutti sulla particolare

disciplina prevista dalla delega di funzioni in materia di paesaggio

(art. 82, d.P.R. n. 616 del 1977), la Corte è giunta alla medesima

conclusione (sentt. nn. 359 del 1985, 152 e 153 del 1986). Tuttavia,

in queste pronunzie, pur riaffermando il principio precedentemente

enunciato, la Corte ha posto a base delle sue decisioni una massima

differente, la quale si confaceva alla diversa ipotesi di delega

dedotta nei giudizi in questione. Per riprendere le stesse parole

allora usate, si è affermato, più precisamente, "che le

attribuzioni soltanto delegate alla Regione non sono, in linea di

principio, defendibili col rimedio del conflitto di attribuzione

(sent. n. 97 del 1977), e che, in particolare, non lo sono le

attribuzioni devolute alla Regione con l'art. 82 del d.P.R. n. 616

del 1977, in quanto caratterizzate dalla conservazione allo Stato di

poteri concorrenti" (sentt. nn. 152 e 153 del 1986, nonché già

prima n. 359 del 1985). E, a chiarimento della stessa massima, si è

aggiunto subito dopo che "la previsione di questi ultimi (poteri

concorrenti), a fini di estensione e di effettività della tutela del

paesaggio, esclude infatti la garanzia costituzionale delle

competenze delegate" (v. spec. sent. n. 152 del 1986, che cita sul

punto la sent. n. 359 del 1985).

In altri termini, nel primo caso la Corte ha escluso che le

competenze delegate rientrassero nell'autonomia costituzionalmente

garantita alle regioni, in quanto la loro assegnazione a queste

ultime, dipendendo da una libera scelta del legislatore statale (che,

nel caso del d.P.R. n. 8 del 1972, era giustificata soltanto

dall'opportunità di non conservare allo Stato le funzioni residuali

svolte da uffici periferici trasferiti alle regioni), mancava di

qualsiasi aggancio logico con le norme costituzionali concernenti la

ripartizione di competenze fra Stato e regioni. Negli altri casi,

invece, trovandosi di fronte a una disciplina che, come questa Corte

ha ribadito anche in una recente pronunzia (sent. n. 302 del 1988),

prevede sulla medesima materia la compresenza di poteri regionali e

di poteri statali aventi lo stesso contenuto e oggetto (pur se i

secondi previsti in posizione di supremazia, a estrema difesa del

vincolo paesaggistico), la Corte ha dedotto da ciò che, non

essendosi lo Stato privato della piena titolarità della relativa

funzione, i poteri delegati attenessero al mero esercizio della

funzione stessa (come, del resto, in altri casi precedenti: v. sentt.

nn. 39 del 1957, 11 del 1959, 36 del 1960, 40 del 1972) o, se si

preferisce, allo svolgimento di attività rispetto alle quali non era

stata nel contempo negata la competenza dello Stato, e che, pertanto,

non potevano integrare in alcun modo la sfera di attribuzioni

costituzionalmente assegnata alle regioni.

2.3. - Il caso oggetto dei presenti giudizi, relativo alla

delegazione alle regioni delle funzioni amministrative concernenti i

distributori di carburante (art. 52, lett. a, d.P.R. n. 616 del

1977), attiene a un'ipotesi di delega diversa dalle precedenti.

Innanzitutto, si tratta di una delegazione mediante la quale la

titolarità di una determinata funzione viene (temporaneamente) tolta

dalla sfera di competenza dello Stato e assegnata nel contempo a

quella regionale, con la conservazione in capo al primo del solo

potere di indirizzo. Si tratta, in altre parole, di quella che in

dottrina è chiamata "delega devolutiva o traslativa", la quale, come

è noto, costituisce l'ipotesi di delegazione più prossima al

trasferimento di funzioni, in quanto in essa l'accrescimento di

competenza del delegato è consequenziale a una correlativa

diminuzione della stessa nel soggetto delegante.

Tuttavia, la circostanza che la funzione delegata di cui si tratta

sia entrata a far parte del patrimonio di competenze delle regioni, a

seguito dell'art. 52 del d.P.R. n. 616 del 1977, è una condizione

necessaria, ma non sufficiente, perché i conflitti oggetto dei

presenti giudizi siano ritenuti ammissibili. Infatti, come questa

Corte ha costantemente ribadito (cfr., ad es., sentt. nn.111 del

1976, 97 del 1977, 359 del 1985, 152 e 153 del 1986), appartengono

alla competenza del giudice costituzionale, e soltanto ad essa,

unicamente quei conflitti nei quali si controverte di lesioni

prodotte sulla sfera di competenze dello Stato o delle regioni,

sempreché tale sfera risulti costituzionalmente garantita. E perché

questa garanzia ricorra nel caso delle funzioni delegate non è

sufficiente, pur se è ovviamente necessario, che l'atto legislativo

contenente la delega medesima (nel caso il d.P.R. n. 616 del 1977)

sia da considerare, secondo la consolidata e costante giurisprudenza

costituzionale (cfr., ad es., sentt. nn. 223 del 1984 e 217 del

1985), come esecutivo o integrativo di disposizioni formalmente

costituzionali, per il fatto che, nell'ipotesi di funzioni delegate,

l'astratta idoneità della norma che le dispone a fungere da

parametro dei giudizi sui conflitti potrebbe esser neutralizzata in

concreto, come ha già riconosciuto questa Corte (sent. n. 97 del

1977), dal carattere puramente volontario o possibilistico della

delega stessa (c.d. delega libera).

Perché le funzioni delegate possano esser considerate parte

integrante della sfera di competenze costituzionalmente garantita

alle regioni c'è bisogno di un ulteriore e decisivo elemento: che le

competenze delegate, per il modo in cui sono disciplinate e per il

fine in vista del quale sono conferite, costituiscano un'integrazione

necessaria delle competenze "proprie", di modo che la lesione delle

prime comporti anche una menomazione delle seconde.

2.4. - Nell'interpretare il sistema costituzionale relativo alla

ripartizione delle competenze fra Stato e regioni e nel dare ad esso

attuazione positiva, il legislatore, attraverso la legge 22 luglio

1975 n. 382 e il d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, ha previsto, tra

l'altro, un particolare tipo di delega amministrativa, diretto

essenzialmente a un duplice scopo: innanzitutto, costituire un

modello organizzatorio dei rapporti fra Stato e regioni più

flessibile delle altre forme di separazione di competenze e tale da

permettere indirizzi statali in grado di assicurare una maggiore

uniformità su tutto il territorio nazionale, nonché una maggiore

unitarietà tra momento direttivo e momento attuativo; in secondo

luogo, istituire uno strumento di ricomposizione delle competenze in

capo alle regioni in grado di garantire loro un "esercizio organico"

delle funzioni trasferite.

Sotto quest'ultimo profilo, sulla base di un preciso criterio

dettato dalla legge n. 382 del 1975 (art. 1, lett. c), il d.P.R. n.

616 del 1977, nell'ambito di una disciplina diretta ad assicurare

alle regioni un'amministrazione per programmi, ha provveduto a

delegare alle stesse le funzioni amministrative ritenute necessarie

per rendere loro possibile l'"esercizio organico" delle competenze

trasferite. Si è stabilita, così, una saldatura funzionale fra le

competenze delegate e quelle trasferite, che, sebbene smentita in

alcune delle fattispecie previste (come il ricordato art. 82 o, per

fare altri esempi, gli artt. 77, lett. b), e 111 secondo comma), può

tuttavia ritenersi affermata per la maggioranza delle deleghe

conferite alle regioni con il d.P.R. n. 616 del 1977. Di modo che,

ove tale legame non risulti contraddetto dalla particolare disciplina

positiva prevista per ogni singola delega, si deve concludere che

l'eventuale limitazione o invasione delle competenze delegate alle

regioni finisca per impedire o contraddire quell'esercizio "organico"

che si è voluto garantire alle funzioni "proprie" delle regioni e

menomarne così la consistenza costituzionale, come interpretata e

attuata dalla legge n. 382 del 1975 e dal d.P.R. n. 616 del 1977.

Del resto, è essenzialmente con riguardo a questa loro funzione

di completamento organico delle materie trasferite alle regioni che

si giustifica la relativa stabilità assicurata alle deleghe qui

considerate, stabilità che, oltre a ricavarsi dal loro carattere di

deleghe a tempo indeterminato, può agevolmente dedursi da una serie

di elementi della loro disciplina positiva. Innanzitutto, dal potere

riconosciuto alle regioni di adottare nelle materie sulle quali sono

state conferite funzioni delegate non solo provvedimenti

amministrativi, ma anche "norme legislative di organizzazione e di

spesa", nonché "norme di attuazione ai sensi dell'ultimo comma

dell'art. 117 della Costituzione" (art. 7, primo comma, d.P.R. n. 616

del 1977). In secondo luogo, dal fatto che, con il conferimento delle

funzioni delegate, sono contestualmente trasferiti gli uffici, il

personale e i beni strumentali necessari allo svolgimento delle

medesime funzioni (art. 1, lett. c), l. n. 382 del 1975). In terzo

luogo, dalla possibilità conferita alle regioni di subdelegare, con

proprie leggi, ai comuni e agli altri enti locali le funzioni

derivanti dalla delega statale e di stabilire i relativi indirizzi

(art. 7, secondo comma, d.P.R. n. 616 del 1977). Infine, dal

carattere non derogatorio dell'ordine delle competenze generalmente

riconosciuto alle funzioni delegate (d.P.R. n. 616 del 1977), il

quale evidenzia la prevalente natura devolutiva o traslativa propria

delle deleghe qui considerate: in una parola, la loro preponderante

finalizzazione all'"organico" esercizio delle competenze trasferite.

2.5. - La delega di funzioni amministrative in materia di

distributori di carburanti, prevista dall'art. 52, lett. a), del

d.P.R. n. 616 del 1977, si iscrive perfettamente nei caratteri propri

delle deleghe volte al completamento organico delle competenze

trasferite, che si sono appena ricordati. Si tratta, infatti, di

funzioni conferite alle regioni nell'ambito di una competenza più

generale, relativa a un complesso di attività commerciali, che, come

riconoscono tutte le parti dei presenti giudizi, integrano

sostanzialmente la materia "fiere e mercati" attribuita alle regioni

dall'art. 117 della Costituzione.

Inoltre, poiché il suddetto art. 52 non prevede che lo Stato

possa esercitare in materia "poteri concorrenti" o altri poteri (di

annullamento, di integrazione, di inibitoria, e simili) comunque

interferenti nei confronti degli atti adottati nello svolgimento

delle funzioni delegate, ma conserva allo Stato (o, più

precisamente, al Governo) soltanto poteri di indirizzo, si deve

supporre che l'ipotesi di delega amministrativa oggetto dei presenti

giudizi comporti una devoluzione piena delle funzioni interessate e,

quindi, una cessione alle regioni della titolarità delle funzioni

stesse, che il legislatore ha operato nella misura e nei limiti

necessari per l'esercizio organico delle competenze "proprie".

E poiché, su tali basi, si prospetta la violazione di parametri

formalmente costituzionali o, comunque, di norme integrative o

attuative di disposizioni formalmente costituzionali (il d.P.R. n.

616 del 1977), con riferimento a funzioni che, come s'è detto, sono

state delegate alle regioni, non già per una libera scelta dello

Stato, ma in base alla ricorrenza di condizioni, di limiti ed

obiettivi costituzionalmente rilevanti (necessità di integrazione

organica delle attribuzioni regionali trasferite), sembra a questa

Corte che sussistano i requisiti essenziali perché sia dichiarata

l'ammissibilità dei conflitti di attribuzione sollevati con i

ricorsi di cui in epigrafe.

3. - Entrando nel merito delle questioni, va peraltro dichiarata

l'inammissibilità di alcune censure contenute nel ricorso proposto

dalla Regione Lazio: più precisamente, quelle relative al penultimo

comma del punto 4, nonché ai punti 6 e 7 del d.P.C.M. 8 luglio 1978.

Secondo la ricorrente, le direttive contenute nei punti anzidetti

prevedono contributi a carico dei concessionari degli impianti più

remunerativi (punti 4, penultimo comma, e 6) ovvero conferiscono al

Ministro dell'industria poteri relativi alla determinazione del

numero massimo degli impianti nell'ambito nazionale e all'imposizione

di altri limiti all'esercizio della libertà d'impresa (punto 7, che

peraltro è stato soppresso dall'art. 5 del successivo decreto emesso

sulla stessa materia nel 1982), ponendo così in essere una

disciplina amministrativa in violazione della riserva di legge

garantita dagli artt. 23 e 41, secondo comma, della Costituzione.

Tuttavia, poiché questa Corte, con giurisprudenza costante e

consolidata (cfr., ad es., sentt. nn. 72 del 1961, 18 del 1970, 157

del 1975, 191 del 1976, 152 del 1986), ha affermato che le regioni

possono sollevare conflitto di attribuzione soltanto in relazione a

norme dalla cui violazione consegua una lesione delle competenze ad

esse costituzionalmente garantite e poiché le disposizioni che nel

caso si assumono violate non hanno alcuna incidenza sulla

ripartizione di competenze fra Stato e regioni, deve concludersi che

nessuna delle censure qui considerate appare sorretta da

quell'interesse a ricorrere in mancanza del quale non possono esser

sottoposte alla cognizione di questa Corte.

4. - Vanno, invece, respinti i ricorsi per tutti i restanti

profili in base ai quali le regioni hanno sollevato conflitto di

attribuzione nei presenti giudizi.

4.1. - Le Regioni Lombardia, Lazio, Veneto e Toscana impugnano i

punti 8 e 9 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, in quanto, riconoscendo che

le competenze ivi contemplate siano esercitate da organi statali, non

porrebbero in essere direttive concernenti l'esercizio di funzioni

delegate alle regioni, ma disporrebbero sulla spettanza delle

relative funzioni, ripristinando, in un caso, la competenza statale

(punto 8) e non distinguendo, nell'altro, fra le competenze

riconosciute al prefetto quelle che devono intendersi delegate alle

regioni (punto 9). In ambedue i casi, comunque, le disposizioni

impugnate conterrebbero, secondo le ricorrenti, una revoca implicita

della delegazione di funzioni effettuata con l'art. 52, lett. a), del

d.P.R. n. 616 del 1977 a favore delle regioni, che, essendo compiuta

con atto amministrativo, sarebbe in contrasto con l'art. 118, secondo

comma, Cost., il quale prevede che le deleghe in questione siano

conferite, e quindi revocate, in modo esplicito e soltanto con atto

di natura legislativa (riserva di legge).

Le censure prospettate dalle ricorrenti, sempreché accompagnate

dai requisiti di ammissibilità precedentemente esposti, sarebbero

fondate se fosse vera la premessa di fatto da esse posta a base delle

proprie argomentazioni: che si tratti, cioè, di competenze delegate

alle regioni anteriormente al decreto in cui sono contenute le

disposizioni impugnate. Ma così non è.

4.1.1. - In realtà, il punto 8 contiene una disposizione

interpretativa dell'art. 52, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977,

con la quale, in ordine alle incertezze manifestatesi riguardo al

significato da attribuire al predetto art. 52, si precisa che "le

funzioni amministrative relative agli impianti ubicati lungo le

autostrade e sui raccordi con caratteristiche autostradali continuano

ad essere esercitate dal Ministro dell'industria, del commercio e

dell'artigianato, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici,

presidente dell'A.N.A.S., e sentito il Ministro delle Finanze".

Questa disposizione non è chiaramente una direttiva rivolta alle

regioni perché esercitino in un certo modo le funzioni loro delegate

in materia di distributori di carburanti. Si può dire, tutt'al più,

che lo è in senso improprio, in quanto indica alle regioni che le

loro competenze non si estendono agli impianti ubicati lungo le

autostrade e i raccordi di tipo autostradale. Ma questo fatto non

concreta, certo, un illegittimo uso di un potere statale ridondante

in menomazione di competenze regionali, poiché la disposizione

impugnata è sostanzialmente corrispondente all'art. 16, secondo

comma (ultimo periodo), del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, che, per la

parte interessata, non è stato assorbito e abrogato dall'art. 52,

lett. a), del d.P.R. 616 del 1977, correttamente interpretato.

Quest'ultimo, infatti, nel delegare alle regioni le funzioni

amministrative in materia di distributori di carburanti, non ha

inteso ricomprendere in tale materia gli impianti situati lungo le

autostrade, per il semplice fatto che le funzioni amministrative

concernenti siffatti impianti coinvolgono ponderazioni di interessi

che vanno compiute su scala nazionale o, comunque, su scala

interregionale. Basta considerare, tanto per fare un esempio, che la

distribuzione geografica di tali esercizi può essere adeguatamente

decisa soltanto attraverso una visione globale della rete

autostradale, la quale oltrepassa, ovviamente, l'ambito delle

competenze regionali.

Questa intepretazione trova conforto in altri elementi tendenti

verso la stessa direzione. Innanzitutto, gli impianti situati lungo

le autostrade erano sottratti al comune regime dei distributori di

carburanti anche nella legislazione anteriore al d.P.R. n. 616 del

1977, nella quale, mentre si attribuiva ai prefetti le funzioni

provvedimentali relative agli impianti comuni, si affidava invece al

Ministro dell'industria quelle attinenti ai distributori ubicati

lungo le autostrade, con l'evidente giustificazione della dimensione

nazionale delle relative funzioni (cfr. il citato art. 16, secondo

comma, d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito nella legge 18

dicembre 1970, n. 1034). Inoltre, l'art. 54 del d.P.R. n. 616 del

1977, nell'attribuire ai comuni le funzioni amministrative

concernenti l'"autorizzazione" all'installazione dei distributori di

carburanti nel territorio comunale, esclude espressamente dalla

materia gli impianti ubicati lungo le autostrade: e ciò è di

particolare significato, dovendosi riconoscere, come ha affermato

l'Avvocatura dello Stato, un sostanziale parallelismo tra le

competenze di regolazione e di direttiva delle regioni e i poteri

provvedimentali dei comuni nella stessa materia.

4.1.2. - Lo Stato ha correttamente esercitato un proprio potere

anche quando ha disposto, al punto 9 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, che

"gli impianti di distribuzione di carburanti utilizzati

esclusivamente per autoveicoli di proprietà della pubblica

amministrazione, rimangono soggetti all'autorizzazione del prefetto",

secondo quanto disposto dall'art. 21 del d.P.R. 27 ottobre 1971, n.

1269.

In base a un elementare canone ermeneutico le disposizioni

contenute in atti sottordinati alle leggi devono esser interpretati

adeguandone, per quanto possibile, il senso alle norme legislative

vigenti. Questa è la conseguenza tanto dell'assioma per il quale

l'ordinamento normativo dev'esser postulato, in sede interpretativa e

applicativa, come una totalità unitaria, quanto del principio di

conservazione dei valori giuridici, il quale induce a presumere che

una disposizione non sia dichiarata illegittima fintantoché sia

possibile enucleare da essa almeno un significato conforme alle

leggi. Su tali premesse, dal momento che l'art. 52 del d.P.R. n. 616

del 1977 delega alle regioni le funzioni amministrative sugli

impianti di distribuzione dei carburanti nell'ambito dell'ordinamento

regionale e dal momento che l'art. 54 dello stesso decreto

attribuisce ai comuni l'"autorizzazione" all'installazione degli

stessi, si deve ritenere che, quando la disposizione impugnata si

riferisce ai distributori assoggettati all'autorizzazione del

prefetto, in quanto utilizzati esclusivamente per autoveicoli di

proprietà della "pubblica amministrazione", intende circoscrivere

quest'ultima espressione all'amministrazione statale.

Solo se intepretata in tal senso, la disposizione impugnata assume

un significato logico e coerente con le ricordate norme legislative,

come del resto ha riconosciuto lo stesso Governo allorché ha

aggiornato le "direttive" in questione (v. art. 6 del d.P.C.M. 31

dicembre 1982). Sicché, così precisata, la disposizione di cui al

punto 9 - non potendo esser considerata una direttiva (in senso

proprio) nei confronti dell'esercizio di funzioni delegate alle

regioni, ma piuttosto una norma regolamentare d'interpretazione

avente ad oggetto competenze statali - va comunque ritenuta esercizio

legittimo di un potere attribuito allo Stato.

4.2. - La Regione Toscana, con due distinti ricorsi, impugna

l'intero punto 4 del d.P.C.M. 8 luglio 1978 e gli artt. 6 e 7 del

d.P.C.M. 31 dicembre 1982, in quanto ritiene le direttive ivi

contenute troppo dettagliate e concrete, tali da eliminare ogni

discrezionalità nello svolgimento delle funzioni delegate alle

regioni cui si riferiscono. Analoga censura è prospettata dalla

Regione Lazio nei confronti del punto 15 del citato decreto del 1978.

4.2.1. - Va subito detto che i vizi imputati all'art. 6 del

d.P.C.M. 31 dicembre 1982 sono del tutto insussistenti in base agli

argomenti appena svolti relativamente al punto 9 del decreto del

1978.

Nel precisare, infatti, che "resta di competenza dello Stato il

rilascio delle concessioni per gli impianti di distribuzione

automatica di carburanti per uso di autotrazione utilizzati

esclusivamente per autoveicoli impiegati per l'esercizio delle

funzioni statali", l'art. 6, con una formulazione molto più

perspicua di quella del punto 9 del precedente decreto, contiene, con

riferimento agli impianti automatici, una norma analoga a

quest'ultima. Come in quel caso, pertanto, non si tratta propriamente

di direttive rivolte alle regioni per l'esercizio di competenze loro

delegate, ma di norma interpretativa concernente competenze statali,

che, come tale, non può comportare lesione di attribuzioni

regionali.

4.2.2. - Al contrario, vere e proprie direttive nei confronti

dell'esercizio delle funzioni delegate alle regioni sono quelle

contenute nell'art. 7 del d.P.C.M. 31 dicembre 1982 e nell'art. 15

del d.P.C.M. 8 luglio 1978 (salvo l'ultimo comma, che, riferendosi

agli impianti ubicati sulle autostrade, è assorbito dalle

argomentazioni già svolte in relazione al punto 8 dello stesso

decreto). Tuttavia, tanto nell'uno, quanto nell'altro caso, il

Governo ha esercitato il proprio potere di indirizzo restando nei

limiti propri di questo.

È ben vero, infatti, che, allorché lo Stato formula direttive

nei confronti dell'esercizio delle funzioni da esso delegate alle

regioni, non può spingersi fino al punto di enunciare criteri tanto

dettagliati da dar corpo a un vero e proprio svolgimento diretto

delle funzioni delegate. Un tale comportamento, infatti avrebbe il

significato di una revoca implicita della delegazione stabilita per

via amministrativa, la quale, con riferimento al caso di specie, non

potrebbe ritenersi consentita nei termini ipotizzati, sia perché, a

norma dell'art. 118, secondo comma Cost., la revoca delle predette

funzioni potrebbe essere compiuta soltanto con un atto di valore

legislativo, sia perché, data la natura della delega disposta in

materia dal d.P.R. n. 616 del 1977, vi sarebbe spazio soltanto per

una revoca esplicita.

Tuttavia i limiti appena enunciati non sono certo contraddetti né

dal punto 15 del decreto del 1978, né dall'art. 7 di quello del

1982. Nel primo caso, infatti, si stabiliscono i livelli minimi degli

orari di apertura dei distributori per il periodo invernale (non meno

di nove ore e mezzo per ogni giorno feriale); si prevede, inoltre, la

percentuale minima, in relazione al territorio regionale, degli

esercizi che devono restare aperti nei giorni festivi (non meno del

25%) e durante la notte (non meno del 3%); e, infine, si dispone

l'apertura ininterrotta per gli impianti self- service. Nel secondo

caso, invece, si prevede che le regioni possono consentire il

rilascio delle concessioni per l'installazione e l'esercizio degli

impianti di distribuzione per uso privato all'interno di

stabilimenti, cantieri e simili, purché si tratti di serbatoi con

capacità superiori ai dieci metri cubi e si siano accertate le reali

finalità in relazione all'attività svolta dall'impresa e alla

consistenza del relativo parco di automezzi. In tutte e due le

ipotesi, insomma, l'autonomia delle regioni è indubbiamente

salvaguardata, poiché, mentre in un caso sono stabiliti alcuni

criteri essenziali perché le funzioni delegate siano svolte in modo

uniforme in tutto il territorio nazionale con la garanzia di un

sufficiente margine di discrezionalità a favore delle regioni,

nell'altro sono previsti alcuni requisiti minimi perché il

particolare regime ivi contemplato non dia luogo a disfunzioni o ad

abusi, trattandosi di direttive rivolte, per un verso, a prevenire

un'eccessiva polverizzazione degli impianti e, per un altro, a

raccomandare severi controlli sulle effettive finalità delle

relative attività.

4.2.3. - Più complesso, ma sostanzialmente analogo, è il

giudizio da dare sul punto 4 del d.P.C.M. del 1978, che peraltro è

stato integralmente sostituito, con disposizioni molto più

stringate, dall'art. 3 del successivo decreto del 1982. È ben vero,

infatti, che la maggioranza delle disposizioni ivi contenute

stabiliscono criteri dotati di un basso grado di astrattezza, ma è

anche vero che in esse si trovano formulate alcune esigenze relative

all'efficacia del servizio, a un'adeguata distribuzione geografica

degli impianti, e così via, che lasciano comunque, in sede di

attuazione, un sufficiente spazio di discrezionalità alle scelte

regionali. Gli unici obblighi previsti sono quelli relativi alla

necessità di adottare un piano di razionalizzazione della rete

distributiva nel territorio regionale, al dovere di predisporlo entro

la data del 31 marzo 1979 e al susseguente obbligo di comunicarlo al

Ministro dell'industria entro la stessa data. Ma, com'è evidente, si

tratta di comportamenti dovuti, peraltro non sanzionati, diretti a

porre alcuni punti fermi essenziali relativi al modo di procedere da

parte delle regioni affinché sia assicurato un coordinamento delle

politiche regionali in materia, in mancanza del quale non sarebbe

neppure possibile la stessa funzione di indirizzo affidata dall'art.

52, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977 al Governo.

Del resto, affermare che le direttive non possono costituire una

forma, ancorché surrettizia, di esercizio diretto delle funzioni

delegate, non significa certo che esse non possano prevedere doveri,

come quello di predisporre un piano, ovvero termini temporali per

l'adozione o la comunicazione dello stesso. Non si può escludere,

infatti, che il carattere concreto e dettagliato o il vincolo

puntuale eventualmente connessi a qualche disposizione possano

riguardare singoli elementi della funzione interessata, al fine di

ricondurla a parametri generali di uniformità e di coordinamento:

ciò che non è permesso è che la specifica funzione considerata

possa essere complessivamente degradata, attraverso un uso improprio

del potere di direttiva, a un'attività vincolata, priva di un

sufficiente grado di discrezionalità.

4.3. - La Regione Veneto impugna i punti 10 e 11 del d.P.C.M. 8

luglio 1978, in quanto, anziché prevedere direttive sull'esercizio

di competenze delegate, interverrebbero sul riparto di competenze fra

comuni e regioni, affidando a queste ultime, con lo strumento

improprio dell'atto amministrativo e pertanto in violazione della

riserva di legge contenuta nell'art. 118, secondo comma, Cost.,

competenze che l'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977,

assegna ai Comuni.

Più in particolare, il punto 10 dispone che le regioni, "per il

rilascio delle autorizzazioni (...) per l'installazione e l'esercizio

degli impianti di distribuzione per uso privato, ubicati all'interno

di stabilimenti, cantieri e simili", debbono accertare le reali

finalità connesse al tipo di attività svolta dagli operatori. Il

punto 11 stabilisce, invece, che "le regioni provvedono anche al

rilascio della autorizzazione per l'installazione di impianti di

distribuzione di carburanti destinati all'esclusivo rifornimento di

natanti, ferme restando le facoltà spettanti alla competente

autorità marittima".

Il problema che ambedue le disposizioni pongono e che ha indotto le

ricorrenti a sospettarne l'illegittimità deriva dal fatto che,

mentre le statuizioni appena lette sembrano ritenere che

l'autorizzazione all'installazione dei distributori di carburanti sia

di spettanza delle regioni, al contrario l'art. 54, lett. f), del

d.P.R. n. 616 del 1977 attribuisce ai comuni la competenza a

rilasciare, sulla base delle prescrizioni del C.I.P.E. e nell'ambito

di criteri generali determinati dalla regione, "l'autorizzazione"

all'installazione di distributori di carburanti nel territorio

comunale, ad eccezione di quelli ubicati sulle autostrade. In altri

termini, poiché le disposizioni impugnate sembrano operare una

redistribuzione di competenze difforme tanto dalla norma legislativa

appena menzionata, quanto dai principi di cui all'art. 118, secondo

comma, Cost., se ne chiede l'annullamento.

Tuttavia, di fronte a una formulazione tutt'altro che chiara,

prima di accogliere eventuali censure d'illegittimità, l'interprete

deve verificare, come si è precedentemente ricordato ad altro

proposito (v. supra, p. 4.1.2.), se le disposizioni impugnate possono

esprimere almeno un significato non contrastante con le leggi ad esse

sopraordinate e, in particolare, con l'art. 54, lett. f) del d.P.R.

n. 616 del 1977, che prevede l'"autorizzazione" comunale per

l'installazione e l'esercizio dei distributori di carburanti. Ad una

considerazione sistematica dell'intero decreto appare chiaro che il

Governo, nell'emanare l'atto impugnato, non ha inteso pretermettere

il livello comunale con riferimento alla installazione dei

distributori di carburante (garantito, per l'appunto, al n. 13 dello

stesso decreto). Pertanto, le ambigue formule contenute nei punti 10

e 11, se non debbono essere interpretate in contraddizione con altre

disposizioni del decreto stesso e con le leggi che ne stanno a

fondamento, possono essere intese soltanto come un riconoscimento

alle regioni di funzioni ulteriori in relazione al rilascio della

predetta "autorizzazione", come quelle di stabilire indirizzi o

criteri in ordine a tale provvedimento o, più in generale, alla

materia dei distributori oggetto della disciplina contenuta nelle

disposizioni impugnate.

Così interpretate, le direttive formulate dal Governo nei punti

contestati possono acquistare un senso che altrimenti non avrebbero,

o, se lo avessero, sarebbe illegittimo: un senso che, mentre in un

caso (punto 10), porta a configurarle come direttive vincolanti le

regioni a prevedere severi accertamenti in relazione al rilascio

della "autorizzazione" all'installazione dei distributori ad uso

privato (v. anche supra p. 4.2.2), nell'altro (punto 11), invece,

come indirizzi volti a esigere un coordinamento fra le competenze

regionali in ordine ai distributori adibiti all'esclusivo

rifornimento dei natanti e quelle conservate in materia alla

competente autorità marittima. In ambo i casi si tratta, comunque,

di direttive che rientrano perfettamente nei poteri propri dello

Stato nei confronti dell'esercizio di funzioni delegate alle regioni.

4.4. - Anche l'ultima delle questioni proposte, quella relativa al

punto 13 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, comporta problemi analoghi.

Le Regioni Lombardia, Lazio, Veneto e Toscana ritengono che la

disposizione impugnata, nel prevedere che l'autorizzazione prevista

dall'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977 è necessaria per

il rilascio delle concessioni per l'installazione di nuovi

distributori o di nuove attrezzature presso impianti già esistenti

ovvero per il rinnovo delle concessioni in scadenza o per il

trasferimento degli impianti su nuove ubicazioni, contrasti con il

predetto art. 54 e con l'art. 118, secondo comma, Cost. per una

duplice e alternativa ragione: in quanto prevede una concessione

regionale in luogo di quella comunale oppure in quanto ne subordina

illegittimamente il rilascio a una preventiva autorizzazione

comunale.

Per questi profili i ricorsi vanno rigettati poiché, anche in tal

caso, la pur infelice e oscura formulazione del punto 13 può

ricevere un'interpretazione in armonia con le norme di legge e della

Costituzione rispetto alle quali si suppone il contrasto. E questa

interpretazione è quella che conferisce al punto contestato un

valore essenzialmente descrittivo, nel senso che con il punto 13 non

si intende affatto introdurre, per via amministrativa, nuove

competenze in ordine ai provvedimenti concessori collegati

all'installazione o all'esercizio degli impianti di distribuzione dei

carburanti, né subordinare ipotetiche concessioni regionali

all'autorizzazione comunale, ma si mira semplicemente a descrivere,

per via interpretativa, i casi in cui va adottata l'"autorizzazione"

prevista dall'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977.

Per essere più precisi, va ricordato che, nel delegare alle

regioni le funzioni amministrative sui distributori di carburante

(art. 52, lett. a) e, nel contempo, nell'attribuire ai comuni il

potere di rilasciare l'"autorizzazione" per l'installazione e

l'esercizio dei distributori stessi (art. 54, lett. f), il d.P.R. n.

616 del 1977 ha effettuato una ripartizione di competenze conforme al

disegno costituzionale, affidando alle regioni la programmazione e

l'indirizzo e ai comuni l'amministrazione attiva e la gestione

concreta del settore. Per non apparire in contrasto con tale quadro

costituzionale, il punto 13 non può essere interpretato come diretto

a prevedere, per via amministrativa, una concessione regionale e,

tantomeno, una concessione subordinata a una preventiva

autorizzazione comunale (come potrebbe far pensare un'affrettata

analogia con il vecchio parere comunale). Al contrario, esso può e

deve esser intepretato come una norma svolgente una funzione

esplicativa e indicativa dei casi in cui l'"autorizzazione" spettante

al comune, in base al ricordato art. 54, va rilasciata.

Né, in senso contrario, può valere l'argomento letterale per cui

il punto 13, al pari dell'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del

1977, parla di "autorizzazione", ritenendola necessaria per il

rilascio di una serie di concessioni (per nuove attrezzature, per il

trasferimento di impianti, etc.). Come è unanimemente riconosciuto

in dottrina, il provvedimento che l'art. 54 e la disposizione ora

impugnata chiamano autorizzazione è, in realtà, una concessione. Di

modo che, ove lo si intenda nel suo significato sostanziale, il punto

13 dice semplicemente che il provvedimento concessorio, di cui al

predetto art. 54, va necessariamente adottato per tutte le

susseguenti ipotesi di concessione ivi menzionate.

E che quel provvedimento, come precisa ancora il richiamato art.

54, sia di spettanza del comune, non può certo venir contraddetto

dalla pretesa inidoneità di tale ente a valutare gli interessi

sottesi alla materia, i quali non sono del tutto circoscrivibili

all'ambito meramente locale. Infatti, contro questa assunzione sta,

innanzitutto, il rilievo che il comune è in ogni caso l'autorità

pubblica preposta all'adozione dei provvedimenti amministrativi di

disposizione e di uso concreto del territorio; in secondo luogo sta

il fatto che le concessioni comunali si iscrivono, a norma del citato

art. 54, in un tessuto di interessi già delineato sia a livello

nazionale (indicazioni del CIPE), sia a livello regionale (piano di

razionalizzazione della rete di distributori, indirizzi e criteri);

e, infine, non si può trascurare il rilievo che, anche coloro che

intendono ridurre la competenza del comune a un atto interno al

procedimento concessorio (che si assume, in ipotesi, di spettanza

regionale), non negano che, comunque, l'espressione di una volontà

contraria del comune sia talmente decisiva da impedire il rilascio

della concessione stessa.

In definitiva, tanto un'interpretazione adeguatrice e sistematica

della disposizione impugnata, quanto la collocazione degli interessi

sottesi alla ripartizione di competenze fra regioni e comuni nella

materia considerata, portano a conferire al punto 13 un senso

meramente descrittivo delle ipotesi in cui appare necessario il

provvedimento previsto nell'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del

1977. Anche se si può dubitare dell'efficacia di una disposizione

del genere, resta il fatto che, solo se interpretato in tal modo, il

punto 13 non appare lesivo delle competenze delegate alle regioni in

materia di distributori di carburanti (art. 52, lett. a), d.P.R. n.

616 del 1977).