Sentenza n. 575/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, nn. 2, 3 e

4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica);

dell'art. 2, comma primo, della legge 19 novembre 1968, n. 1187

(Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica del 17 agosto 1942,

n. 1150), promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1989 dal TAR

della Lombardia nel ricorso proposto dalla S.p.a. Magic contro il

Comune di Busto Arsizio ed altra, iscritta al n. 294 del registro

ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione della S.p.a. Magic, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 novembre 1989 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Carlo L. Scrosati e Annarosa Corselli per S.p.a

Magic e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il TAR per la Lombardia, adito in sede di ricorso avverso

l'adozione di una variante al piano regolatore generale che reiterava

un vincolo (a "verde quartierale urbano"), scaduto per decorrenza del

termine quinquennale di efficacia, ha dubitato, in relazione agli

artt. 3 e 42, comma terzo, della Costituzione, della legittimità

costituzionale degli artt. 7 nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto

1942, n. 1150 e art. 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n.

1187 nella parte in cui, consentendo il potere di reiterazione del

vincolo, renderebbero possibile una limitazione sostanzialmente

espropriativa senza la corresponsione di alcun indennizzo.

Il giudice a quo ritiene di poter sollevare d'ufficio la predetta

questione in quanto le norme sospettate di incostituzionalità

risulterebbero coinvolte nelle doglianze che la ricorrente ha

avanzato, sia pure al diverso fine di denunciare il cattivo esercizio

del potere pianificatorio (per sviamento dalla causa tipica e per

difetto di motivazione).

Ad avviso del tribunale rimettente la temporanea efficacia della

limitazione apposta alla proprietà, incidendo soltanto

sull'esercizio del potere amministrativo, non potrebbe dimensionare

la potestà di pianificazione territoriale, in grado di riprodurre

indeterminatamente - perdurando il sottostante interesse pubblico - i

vincoli decaduti e di creare, pertanto, quella situazione di

incertezza che il citato art. 2 della legge n. 1187 del 1968 ha

invece cercato di eliminare in ossequio alla sentenza n. 55 del 1968.

La reiterazione, determinerebbe, dunque, "una continuità e

perpetuità di regime vincolistico della proprietà, tale da

risolversi in una limitazione sostanzialmente espropriativa senza la

corresponsione di alcun indennizzo".

Né potrebbe ritenersi che di fronte a tale effetto espropriativo

la salvaguardia delle posizioni dei privati sarebbe egualmente

assicurata dal sindacato giurisdizionale sulla motivazione del

provvedimento che ha reiterato il vincolo: difatti, a parte la

considerazione che tale sindacato dovrebbe comunque arrestarsi alle

soglie del merito urbanistico, va considerato che la motivazione può

solo legittimare il concreto esercizio del potere e non

condizionarlo, quando, come nel caso in esame, il potere non appaia

conforme ai precetti costituzionali.

Un ulteriore profilo di incostituzionalità viene poi ravvisato

nella ingiustificata disparità di trattamento che si verrebbe a

determinare tra il titolare del bene per il quale il vincolo sia

decaduto, che non potrà edificare se non nei ristretti limiti

individuati dalla giurisprudenza amministrativa, e il vicino

proprietario di un terreno non colpito da vincoli che beneficerà

invece della maggiore volumetria consentita dalle previsioni di

piano.

2. - Si è costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo che,

nel rilevare come nel caso di specie il vincolo di destinazione a

"verde quartierale urbano" era stato già imposto con una precedente

variante adottata nel gennaio del 1975 ed approvata nel maggio del

1978, ha sostanzialmente aderito alle argomentazioni svolte

nell'ordinanza di rimessione.

Ha in particolare osservato che l'equivalenza tra temporaneità e

costituzionalità del vincolo è valida a condizione che il vincolo

sia effettivamente temporaneo. Quando, viceversa, mediante la

reiterazione, lo stesso si protrae nel tempo, l'equivalenza non è

più sostenibile, con la conseguenza che se, da un lato, il potere

pianificatorio non può subire limitazioni, dall'altro, il vincolo

protratto oltre il suo limite temporale deve essere indennizzato.

Solo in tal modo, infatti, i principi posti da questa Corte con la

sentenza n. 55 del 1968 risulterebbero rispettati.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto per il

tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, ha preliminarmente

eccepito l'inammissibilità della questione sotto un duplice profilo.

Il primo attinente all'irrilevanza delle censure di illegittimità ai

fini della pronuncia sui motivi del ricorso: la parte avrebbe infatti

prospettato soltanto vizi attinenti al cattivo esercizio del potere e

non all'incostituzionalità della sua esistenza. Il secondo

concernente la pronuncia additiva richiesta dal giudice a quo, che,

comportando l'introduzione di nuove regole sostanziali e procedurali

e, quindi di scelte discrezionali, rientrerebbe nella sfera di

esclusiva competenza del legislatore.

Nel merito, l'interveniente ha poi sostenuto che non può

dubitarsi della legittimità costituzionale di un potere di

reiterazione del vincolo, dal momento che il diritto di proprietà

risulta subordinato a quelle esigenze di utilità generale che, nel

campo urbanistico, ben possono esprimersi attraverso l'apposizione di

un nuovo vincolo. D'altra parte, per quanto attiene alle garanzie che

assistono il diritto dominicale, si dovrebbe ritenere - in analogia a

quanto già affermato da questa Corte, relativamente alla proroga

legale del termine di efficacia quinquennale (sent. n. 92 del 1982) -

che, nell'ipotesi di rinnovazione del vincolo, mediante esercizio

della potestà amministrativa, la garanzia della proprietà risieda

esclusivamente nel sindacato di legittimità del giudice

amministrativo.

Per quanto riguarda infine l'eventuale disparità di trattamento

tra la ridotta edificabilità di cui può godere il proprietario del

bene sottoposto a vincolo scaduto ed il proprietario del vicino

immobile non sottoposto a vincolo, l'Avvocatura osserva che la

diversità dipenderebbe dal fatto che, mentre nel secondo caso la

proprietà risulta già conformata dall'atto di pianificazione

urbanistica, nel primo, tale conformazione dovrà invece rinnovarsi

essendo i comuni obbligati a dotarsi di uno strumento urbanistico che

copra l'intero territorio nazionale, e potendo il privato, in caso di

loro inerzia, promuovere interventi sostitutivi ovvero agire in sede

giurisdizionale. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

degli artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150

e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968 n. 1187 nella parte in

cui, ad avviso del giudice a quo, consentono alla pubblica

amministrazione di reiterare, senza la corresponsione di indennizzo,

il vincolo urbanistico di natura espropriativa su di un bene

determinato, decaduto per l'inutile decorso del termine di efficacia.

L'ordinanza di rinvio considera tale eventualità in contrasto con

l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto sottoporrebbe

singoli beni, così discriminandone l'utilizzabilità rispetto ad

altri beni aventi le stesse caratteristiche, ad un regime

vincolistico indeterminato nel tempo, tale da risolversi in una

limitazione della proprietà sostanzialmente espropriativa senza

indennizzo.

Il sistema, inoltre, contrasterebbe anche con l'art. 3 della

Costituzione, creando una ingiustificata disparità di trattamento

tra il proprietario dell'area sottoposta al vincolo ormai decaduto,

che non potrà edificare se non nei ristretti limiti individuati

dalla giurisprudenza amministrativa, ed il vicino proprietario di un

terreno non colpito da vincoli che potrà beneficiare, invece, della

maggiore volumetria consentita dalle previsioni di piano.

2. - Vanno preliminarmente disattese le eccezioni di

inammissibilità sollevate dall'Avvocatura dello Stato.

Quanto alla asserita irrilevanza delle censure di illegittimità

costituzionale ai fini della pronuncia sui motivi del ricorso, va

osservato come non possa dubitarsi (sent. n. 38 del 1969 e ord. n.

780 del 1988) dell'ammissibilità di questioni attinenti a leggi di

cui il giudice a quo debba fare diretta applicazione nell'esame delle

censure contenute nei motivi del ricorso, ipotesi questa che

esattamente ricorre nella fattispecie.

In ordine all'altra eccezione, secondo cui il giudice a quo

chiederebbe una pronunzia comportante l'individuazione di nuove

regole sostanziali e procedurali e quindi scelte discrezionali di

esclusiva competenza del legislatore, va rilevato che il quesito

posto dal giudice a quo non esige, neppure in astratto, una pronuncia

del genere.

3.1. - Nel merito la questione, sollevata in riferimento all'art.

42, comma terzo, della Costituzione, non è fondata.

Gli artt. 7 nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto, n. 1150, in

relazione al predetto parametro costituzionale, sono stati già

esaminati da questa Corte nella sentenza n. 55 del 1968. Questa li

dichiarò costituzionalmente illegittimi nella parte in cui

escludevano espressamente l'indennizzabilità dei vincoli su beni

individuati che privavano il proprietario delle utilità consentite

ad altri, sia pure secondo indici differenziati (sent. n. 38 del

1966) in relazione a beni aventi le stesse caratteristiche.

Tali norme vengono ora denunciate in connessione con l'art. 2

della legge n. 1187 del 1968, ed il giudice a quo, pur dichiarandosi

consapevole della legittimità costituzionale di leggi che prevedano

l'imposizione a tempo indeterminato di vincoli su beni determinati,

purché subordinati alla previsione dell'indennizzo della proprietà,

prospetta la questione in relazione alla possibilità, insita nelle

norme denunciate, di protrarre a tempo indeterminato, come nel caso

del giudizio a quo, vincoli scaduti, attraverso l'introduzione di

varianti agli strumenti urbanistici, la cui adozione comporta, in

relazione ai vincoli in esse contenuti, una nuova decorrenza del

termine quinquennale di efficacia previsto dall'art. 2 della legge

del 1968, n. 1187.

3.2. - Osserva in proposito la Corte che è propria della potestà

pianificatoria la possibilità di rinnovare illimitatamente nel tempo

i vincoli su beni individuati, purché, come ritenuto dalla

giurisprudenza amministrativa, risulti adeguatamente motivata in

relazione alle effettive esigenze urbanistiche. Tale possibilità,

tuttavia, darebbe luogo ad un sistema non conforme ai principi

affermati nella richiamata sentenza n. 55 del 1968, qualora il

vincolo venga protratto a tempo indeterminato senza la previsione di

indennizzo.

Come si evince dalla stessa sentenza e come è stato ribadito più

di recente (sent. n. 82 del 1982), i due requisiti della

temporaneità e della indennizzabilità sono difatti tra loro

alternativi, per cui l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa

possibile dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo

anche se con diversa destinazione o con altri mezzi, è

costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta

potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della

proprietà secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1966

e n. 55 del 1968.

È proprio per questa ragione che la Corte, chiamata in precedenza

a giudicare della legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

n. 1187 del 1968, in riferimento agli stessi parametri costituzionali

ora invocati, lo ha ritenuto, nella sentenza n. 92 del 1982,

rispondente ai principi affermati nella sentenza n. 55 del 1968 e

ciò in quanto tale norma era stata emanata all'indomani di

quest'ultima solo per graduarne gli effetti nel tempo e non per

reintrodurre il principio dell'esclusione dell'indennizzo dei vincoli

urbanistici a tempo indeterminato.

4. - La questione di legittimità costituzionale degli artt. 7,

nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, nonché

dell'art. 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187,

sollevata in riferimento all'art. 3 della Costituzione, è

inammissibile.

Irrilevante appare difatti, per la decisione del giudizio a quo,

la circostanza che il proprietario allo scadere dei vincoli, secondo

quanto affermato dalla giurisprudenza amministrativa, potrà solo in

alcuni casi edificare e in limiti estremamente ristretti. Tale

situazione si riferisce all'ipotesi dell'inerzia cioè a quella in

cui, scaduto il vincolo, l'amministrazione non sia intervenuta con

altro provvedimento, laddove il giudizio a quo concerne l'impugnativa

di un provvedimento di variante relativo ad un vincolo già scaduto.

In ogni caso sul problema della spettanza dell'indennizzo e su

quello relativo alle altre conseguenze di carattere patrimoniale

pregiudizievoli per il proprietario a causa del protrarsi

indeterminato dell'inerzia, il giudice rimettente è carente di

giurisdizione.