Sentenza n. 59/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Calabria riapprovata l'8 marzo 1995, recante: "Integrazione all'art.

11 della legge regionale n. 15 del 5 aprile 1985 - Norme per

l'inquadramento del personale assunto nei gruppi consiliari",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 4 aprile 1995, depositato in cancelleria il 13 aprile

successivo ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

l'avv. Claudio Rossano per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il Presidente

del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento agli artt.

3, 97 e 117 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Calabria riapprovata l'8

marzo 1995, recante "Integrazione all'art. 11 della legge regionale

n. 15 del 5 aprile 1985 - Norme per l'inquadramento del personale

assunto nei gruppi consiliari".

Il ricorrente, riferendosi agli artt. 1 e 2 della normativa

impugnata, lamenta che la legge disponga il riconoscimento, con

effetto retroattivo, del servizio prestato dal personale dei gruppi

consiliari, anteriormente all'inquadramento nel ruolo regionale,

ponendosi in contrasto con i principi in materia di impiego presso le

pubbliche amministrazioni che non consentirebbero una siffatta

valutazione del servizio non di ruolo: servizio svolto, per di più,

nel caso di specie, sulla base di un rapporto di lavoro instaurato

per chiamata, a tempo determinato.

Ne risulterebbe disattesa la legge n. 93 del 1983 (Legge quadro sul

pubblico impiego), le cui disposizioni costituiscono principi

fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, ed in

particolare l'art. 4, secondo il quale gli atti in materia di

personale "devono ispirarsi ai principi della omogeneizzazione delle

posizioni giuridiche, della perequazione e trasparenza dei

trattamenti economici e dell'efficienza amministrativa".

Oltre a violare l'art. 117 della Costituzione, il provvedimento

impugnato, nel consentire al personale interessato di usufruire

indebitamente degli avanzamenti e benefici contrattuali "previsti per

i dipendenti regionali c.d. storici", contrasterebbe, altresì, con

il principio di buona amministrazione recato dall'art. 97, nonché

con quello di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, per

la situazione di particolare favore di cui godrebbero gli interessati

rispetto agli altri dipendenti regionali.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituita la Regione Calabria, sostenendo la infondatezza della

questione.

Secondo la difesa della resistente la legge impugnata avrebbe

finalità perequative, volte a valorizzare il servizio preruolo

svolto da personale già alle dipendenze della Regione, sia pure con

un rapporto avente caratteristiche peculiari. Una volta riconosciuto

al personale dei gruppi consiliari lo status di dipendenti regionali,

ai fini dell'inquadramento nei ruoli regionali (v. anche la sentenza

n. 187 del 1990) e, quindi, ai fini previdenziali e di quiescenza,

non si potrebbe non dare allo stesso status completa rilevanza anche

ai fini del riconoscimento dell'anzianità di carriera e degli

aumenti periodici di stipendio. Tanto più che la norma impugnata

riproduce esattamente la disciplina adottata dalla Regione Abruzzo

(legge regionale n. 27 del 1988), avverso la quale nessuna eccezione

è stata avanzata dal Governo.

Il ricorso sarebbe, oltretutto, contraddittorio, venendo impugnato

il solo comma 1 dell'art. 2, pur in presenza di una disciplina

unitaria, che non consentirebbe impugnative parziali.

Inoltre, secondo la Regione, non verrebbe chiarito quale specifico

principio desumibile dalla legislazione statale impedirebbe al

legislatore regionale l'adozione della disciplina in questione,

tranne il generico riferimento al principio di omogeneizzazione di

posizioni giuridiche e a quelli di buona amministrazione e di

eguaglianza. Rammentato che, secondo la giurisprudenza

costituzionale, la regolamentazione del personale assegnato ai gruppi

consiliari rientra nel discrezionale apprezzamento dei consigli

regionali stessi e può essere sindacata solo sotto il principio

della irragionevolezza e dell'arbitrarietà, si rileva che, nella

specie, si tratta di adeguare ed omogeneizzare la disciplina

sull'inquadramento di personale ab origine regionale, rispondendo,

anzi, la normativa adottata al principio di tutela del lavoro in

tutte le sue forme e applicazioni (art. 36 della Costituzione) e a

quello del riconoscimento del diritto al lavoro (art. 4 della

Costituzione).

Quanto alla violazione del principio di eguaglianza, non solo non

emergerebbe dal ricorso quali sarebbero i dipendenti regionali "meno

favoriti", ma, al contrario, si potrebbe sostenere che proprio dalla

declaratoria di illegittimità della normativa impugnata deriverebbe

una disparità di trattamento tra i dipendenti della Regione Calabria

e quelli di altre regioni, come la Regione Abruzzo. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei

ministri ha impugnato la legge della Regione Calabria riapprovata l'8

marzo 1995, recante "Integrazione all'art. 11 della legge regionale

n. 15 del 5 aprile 1985 - Norme per l'inquadramento del personale

assunto nei gruppi consiliari".

Secondo il ricorrente il provvedimento censurato, nel riconoscere,

"agli effetti dell'anzianità e degli aumenti periodici di

stipendio", il servizio prestato dal personale dei gruppi consiliari

inquadrato nel ruolo unico regionale ai sensi dell'art. 11 della

legge regionale n. 15 del 1985, con effetto dall'entrata in vigore

della legge regionale n. 4 del 1979, contrasterebbe con:

l'art. 117 della Costituzione, perché disattenderebbe i principi

della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche, della perequazione

e della trasparenza dei trattamenti economici e dell'efficienza

amministrativa, posti dall'art. 4 della legge 29 marzo 1983, n. 93, i

quali non consentirebbero il riconoscimento dell'anzianità maturata

nel periodo preruolo;

l'art. 97 della Costituzione, perché, violando il principio di

buon andamento, darebbe modo al personale interessato di "usufuire

indebitamente degli avanzamenti e benefici contrattuali previsti per

i dipendenti regionali c.d. storici";

l'art. 3 della Costituzione, perché determinerebbe, in spregio

al principio di eguaglianza, una situazione di favore per il

personale in questione, rispetto agli altri dipendenti regionali.

La Regione resistente, nel sostenere l'infondatezza della

questione, deduce preliminarmente che il ricorso sarebbe

"contraddittorio venendo impugnato il solo comma 1 dell'art. 2 pur in

presenza di una disciplina unitaria che non consente impugnative

parziali".

2. - Per inquadrare nella sua più esatta portata la problematica

sottoposta al vaglio della Corte, va rammentato che l'antecedente

normativo della legge impugnata è rappresentato dall'art. 2 della

legge regionale della Calabria n. 4 del 1979 modificato dalla legge

regionale 6 agosto 1981, n. 14, che conferì ai gruppi consiliari la

facoltà di avvalersi di personale di fiducia esterno

all'amministrazione regionale, assunto con contratti a tempo

determinato. Intervenne successivamente la legge regionale n. 15 del

1985 la quale stabilì, all'art. 11, primo comma, che il personale

assunto presso i gruppi entro il 31 agosto 1984 e in servizio

continuativo alla data di entrata in vigore della legge stessa fosse

inquadrato a domanda ed in seguito al superamento di apposito

concorso interno riservato nelle qualifiche funzionali del ruolo

unico regionale, disponendo, al quarto comma dello stesso articolo,

che tale inquadramento avesse decorrenza, ai fini giuridici ed

economici, dal mese successivo a quello di approvazione della

graduatoria degli idonei.

L'art. 1 della legge denunciata espunge dalla disposizione da

ultimo menzionata la locuzione "ai fini giuridici ed economici";

mentre l'art. 2 riconosce, "agli effetti dell'anzianità e degli

aumenti periodici di stipendio", il servizio prestato dal personale

dei gruppi consiliari inquadrato nel ruolo unico regionale, con

effetto dall'entrata in vigore della legge regionale n. 4 del 1979.

3. - Va, anzitutto, evidenziata l'infondatezza dei rilievi avanzati

dalla resistente in ordine alla puntuale e completa definizione della

questione sollevata nel ricorso. Quest'ultimo investe l'intera legge,

della quale viene, infatti, chiesta conclusivamente la declaratoria

di illegittimità, sulla scorta di censure che si soffermano in

particolare sia sull'art. 1 che sull'art. 2, dal cui combinato

disposto discende l'effetto del riconoscimento dell'anzianità

pregressa, ritenuto dal ricorrente contrario a Costituzione, mentre

gli ulteriori articoli della legge riguardano l'uno (art. 3) la

copertura e l'altro (art. 4) l'entrata in vigore.

4. - Nel merito la questione è fondata.

La Corte ha già avuto occasione di soffermarsi sulla disciplina

legislativa di altre regioni che - dopo aver provveduto a sopprimere

la facoltà per i gruppi consiliari di avvalersi di personale

estraneo ai ruoli regionali, consentendo in via transitoria a quanti

erano già in servizio di essere inquadrati in ruolo - avevano

previsto di far retroagire gli effetti di tale inquadramento alla

data della originaria assunzione del servizio (in ultimo, v. sentenza

n. 43 del 1993). Avuto riguardo a tali precedenti e alla stregua dei

generali orientamenti della giurisprudenza costituzionale in tema di

valutazione dei servizi non di ruolo (in ultimo, v. sentenza n. 250

del 1993), va qui ribadito che l'estensione del regime giuridico

proprio dell'impiego di ruolo a coloro che erano, precedentemente al

loro inquadramento, legati con l'amministrazione da un rapporto di

diritto privato, nonché l'equiparazione a tutti gli effetti del

servizio prestato in tale veste a quello prestato nell'ambito di un

rapporto di pubblico impiego, appaiono in contrasto con il principio

del buon andamento recato dall'art. 97 della Costituzione,

risolvendosi in un ingiustificato privilegio, suscettibile tra

l'altro di compromettere la posizione di coloro che siano stati sin

dall'origine assunti a seguito di regolare concorso pubblico.

Quanto all'argomento secondo il quale discipline analoghe a quella

di cui alla legge impugnata sono state introdotte con altre leggi

regionali di cui il Governo ha consentito il corso, è sufficiente

rammentare l'orientamento, già più volte espresso dalla Corte,

secondo il quale il fatto che il Governo ometta di rilevare un vizio

di legittimità costituzionale nel corso del procedimento di

formazione di una legge regionale, ancorché costituisca situazione

che lo stesso Governo dovrebbe in ogni caso evitare, non preclude,

comunque, che quello stesso vizio possa essere successivamente fatto

valere nei modi e nei termini propri del procedimento in via

incidentale (sentenze nn. 528 del 1995 e 122 del 1990).

5. - L'accoglimento della questione per i motivi testé esposti

assorbe gli altri profili sotto i quali la questione stessa è stata

dedotta.