Sentenza n. 623/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge

della Regione Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71 (Norme integrative e

modificative della legislazione vigente nel territorio della Regione

siciliana in materia urbanistica) promosso con ordinanza emessa il 10

dicembre 1979 dal T.A.R. per la Sicilia sul ricorso proposto da Gallo

Afflitto Assunta contro il Comune di Carini, iscritta al n. 347 del

registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 276 dell'anno 1981;

Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore

Renato Dell'Andro;

Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio e Armando De Marco per la

Regione Sicilia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 10 dicembre 1979, il T.A.R. Sicilia

solleva, in riferimento all'art. 14 dello Statuto speciale per la

Regione Sicilia ed agli artt. 3, 41 e 101 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge regionale

siciliana 27 dicembre 1978, n. 71, il quale prevede che, nel caso

d'accertata inadempienza all'ordinanza di sospensione dei lavori, il

Sindaco possa provvedere all'apposizione di sigilli al cantiere ed al

macchinario impiegato per lo svolgimento dei lavori.

In particolare, il giudice a quo lamenta l'incostituzionalità

delle norme impugnate poiché, innanzitutto, in generale e

soprattutto in materia urbanistica, il potere di disporre il coattivo

spossessamento d'un bene è funzione tipicamente giurisdizionale ed

in quanto tale spettante all'autorità giudiziaria ordinaria.

Sussiste, inoltre, secondo lo stesso giudice, da parte della norma

impugnata, violazione dell'art. 14 dello Statuto della Regione

Sicilia, in quanto il rispetto della sfera di competenza garantita

all'autorità giudiziaria costituisce principio generale

dell'ordinamento giuridico dello Stato e, come tale, vincolante

l'esercizio della competenza legislativa regionale anche esclusiva,

nonché violazione del principio costituzionale d'eguaglianza, in

quanto il legislatore regionale avrebbe dato luogo ad

un'ingiustificata disparità di trattamento nei confronti dei

sottoposti alla legislazione nazionale, per i quali non è prevista,

quale forma di cautela, la predetta apposizione di sigilli al

cantiere ed al macchinario impiegato.

Il giudice a quo rileva, infine, un contrasto della norma

impugnata con l'art. 41 Cost., dato che la possibilità che

l'autorità amministrativa sequestri, oltre al cantiere, anche gli

strumenti di lavoro ivi normalmente giacenti, incide sulla libera

attività lavorativa degli operai e quindi sull'esercizio concreto

dell'impresa.

2. - La Regione Sicilia, intervenendo in giudizio a mezzo degli

avvocati Giuseppe Fazio e Armando de Marco, contesta che la

disposizione impugnata violi l'assetto delle competenze previsto

dalla Costituzione. Infatti, l'apposizione dei sigilli di cui

all'art. 48 della legge regionale n. 71 del 1978, oltre a non poter

essere confusa con i vari tipi di sequestro contemplati dai codici di

rito, non può neppure esser considerata vera e propria ipotesi di

sequestro. Al contrario, si tratta, a parere della Regione Sicilia,

di mero atto amministrativo costituente una fase procedimentale

nell'ambito dei provvedimenti di vigilanza e sanzionatori, aventi,

appunto, mero carattere amministrativo (di cui agli artt. 46, 47 e 49

della stessa legge regionale n. 71 del 1978) e che non formano né

possono formare oggetto di censura. La ratio della norma è quella

d'evitare che con i mezzi esistenti in cantiere possa medio tempore

essere modificato lo stato delle opere eseguite.

La Regione ricorda che il sequestro amministrativo è previsto da

numerose leggi dello Stato come uno dei mezzi cautelari e coercitivi

della Pubblica Amministrazione e che, pertanto, la misura

amministrativa di cui all'art. 48 della legge regionale n. 71 del

1978 è in linea con le previsioni delle leggi dello Stato e di

quelle urbanistiche in particolare, costituendo detta misura uno dei

modi d'esecuzione d'ufficio dell'ordinanza di sospensione del

Sindaco.

La Regione nega, inoltre, l'assunta violazione dell'art. 3 Cost.

in quanto il ragionamento alla base dell'ordinanza di rimessione

porterebbe ad escludere qualsiasi possibilità di diversificazione

della legislazione regionale rispetto a quella statale; e nega

altresì la violazione dell'art. 41 Cost., in quanto l'apposizione

temporanea di sigilli ad un cantiere ed al relativo macchinario non

costituisce violazione del principio di libertà dell'iniziativa

economica privata, dal momento che il costruttore, proprietario del

cantiere e delle attrezzature relative, è, nella specie, diretto

responsabile della violazione edilizia od urbanistica. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza di rimessione, nel dichiarare non manifestamente

infondata l'eccezione di legittimità costituzionale dell'art. 48

della legge della Regione Sicilia n. 71 del 27 dicembre 1978,

sollevata dalla ricorrente nel procedimento "a quo", fa riferimento

all'art. 101 Cost. (oltre che agli artt. 3 e 41 Cost.) e non agli

artt. 101 e segg. Cost., come indicato dalla predetta ricorrente e,

come sottolinea la difesa della Regione siciliana, non motiva

sufficientemente l'illegittimità dell'art. 48 della citata legge

regionale in riferimento all'art. 101 Cost., limitandosi ad assumere

che l'art. 48 della legge regionale n. 71 del 27 dicembre 1978

devolva all'amministrazione attiva "un tipico atto cautelare di

natura penale quale il sequestro, il quale, per i principi generali

desumibili dalle leggi dello Stato anche in materia urbanistica, è

normalmente d'esclusiva competenza degli organi dell'autorità

giudiziaria".

Va, intanto, preliminarmente rilevato che, avendo la Regione

Sicilia, ai sensi dell'art. 14 del suo Statuto, competenza esclusiva

in materia urbanistica, la stessa Regione deve ritenersi vincolata ai

soli principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato e ad

eventuali norme fondamentali di riforme economico-sociali e non ai

principi generali "desumibili dalle leggi dello Stato" o "fissati

dalle leggi nazionali", come letteralmente si esprime l'ordinanza di

rimessione.

Vero è che, stante la mancanza d'idonea motivazione dell'assunto

sostenuto dalla predetta ordinanza, non resta che interpretare

quest'ultima secondo l'iter argomentativo seguito dalla parte

ricorrente nel procedimento "a quo": in tanto l'apposizione di

sigilli, prevista dall'art. 48 della legge della Regione Sicilia del

27 dicembre 1978, n. 71, costituisce atto cautelare di natura penale

in quanto è strumentalmente legata all'irrogazione d'una misura

penale, la confisca.

Sennonché, già alcune precisazioni vanno proposte in ordine alla

natura di atto cautelare dell'apposizione di sigilli di cui qui si

discute: considerato, infatti, che a quest'ultima, avente ad oggetto

il cantiere ed il macchinario impiegato per lo svolgimento dei

lavori, si provvede, ai sensi del citato art. 48, nel caso

d'accertata inadempienza all'ordinanza sindacale di sospensione dei

lavori, sembra che, partendo dalla natura cautelare (ma ciò non è

neppure pacifico) dell'ordinanza di sospensione dei lavori,

l'apposizione di sigilli, mirando ad ottenere in modo coatto

l'effetto che si sarebbe dovuto conseguire attraverso la sospensione,

costituisca, se mai, misura esecutiva di secondo grado rispetto alla

misura, cautelare, di primo grado, integrata dalla predetta

sospensione dei lavori.

Ma quel che più conta è che, da un canto, la confisca penale ha,

di regola, salvi gli approfondimenti non consentiti in questa sede,

natura accessoria e, nell'ipotesi in esame, non si vede a quale pena

la stessa confisca aderisca e, dall'altro canto, l'intero

procedimento, così come strutturato dalla legge regionale siciliana

27 dicembre 1978, n. 71, non può in alcun modo esser qualificato

come giurisdizionale, tenuto soprattutto conto dell'organo

d'amministrazione attiva, il Sindaco, al quale compete l'emissione

dell'ordinanza di sospensione dei lavori, l'apposizione di sigilli ex

art. 48 della legge regionale in esame nonché l'applicazione della

confisca dell'opera eseguita.

2. - Ed è questo il tema principale sul quale l'ordinanza di

rimessione richiama l'attenzione di questa Corte: a parere del

giudice "a quo" la legge regionale in discussione, appunto rimettendo

al Sindaco l'emissione dei precitati provvedimenti, violerebbe i

principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato.

L'assunto del giudice "a quo" non può esser condiviso.

Invero, non risultano in alcun modo violati, dall'art. 48 della

citata legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, né i principi

generali dell'ordinamento giuridico dello Stato né, le norme

fondamentali della legge n. 10 del 1977.

Ed infatti: quand'anche si ritenesse che l'apposizione di sigilli

di cui al più volte ricordato art. 48 costituisca caratteristico,

autentico atto di sequestro (cosa peraltro contestata dalla difesa

della Regione Sicilia) poiché non è in base ad elementi

contenutistici o strutturali che può differenziarsi il sequestro

disposto dall'autorità giudiziaria civile e penale dal provvedimento

di sequestro emesso dall'autorità d'amministrazione attiva (tutti i

sequestri, infatti, si risolvono in autoritativa, provvisoria

sottrazione della materiale disponibilità d'un bene) vale

sottolineare che è pacifico, in dottrina ed in giurisprudenza, che

esistano, nel vigente sistema, ipotesi di sequestro disposti

dall'autorità d'amministrazione attiva. Vero è che, ove il

legislatore, come nella specie, inserisca in un procedimento

certamente amministrativo - non giurisdizionale (nessuno può

fondatamente escludere che il procedimento qui in discussione sia

amministrativo non giurisdizionale) un sequestro a tutela d'un

interesse pubblico la cui cura è affidata, come del resto l'intero

procedimento, ad un'autorità amministrativa, tal sequestro ha

sicuramente natura amministrativa. E vero è anche che non è

costituzionalmente illegittimo, da parte della Regione Sicilia,

rimettere alla stessa autorità il potere di disporre sequestro

amministrativo del cantiere, allorché ci si sia resi inadempienti

all'ordinanza di sospensione dei lavori: non risulta, infatti, che

esista, nei principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato,

quello della riserva d'affidamento alla sola autorità giudiziaria

del potere di disporre ogni tipo di sequestro.

3. - Né l'art. 48 della legge regionale siciliana n. 71 del 1978

viola norme fondamentali della legge statale di riforma

economico-sociale n. 10 del 1977. Gli artt. 4 e 12 di quest'ultima

legge affidano appunto al Sindaco la vigilanza sull'attività

urbanistico-edilizia nel territorio comunale come la competenza ad

emanare l'ordinanza di sospensione dei lavori ed a provvedere alla

demolizione delle opere illegittimamente eseguite. Sicché, in

definitiva, l'art. 48 della legge regionale siciliana n. 71 del 1978,

nel pieno rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico

dello Stato e di quelli posti dalla legge statale n. 10 del 1977, ha

conferito al Sindaco, in aggiunta a quanto già previsto dalla legge

statale da ultimo citata, soltanto la misura dell'apposizione di

sigilli al cantiere ed al macchinario impiegato per lo svolgimento

dei lavori, nel caso d'accertata inadempienza all'ordinanza di

sospensione.

Ove, peraltro, si ricordi l'interpretazione che, in materia, la

Corte di Cassazione ha sempre offerto delle leggi statali, secondo la

quale la competenza dell'autorità amministrativa in sede di

vigilanza e confisca delle opere edilizie abusivamente realizzate

esclude l'intervento dell'autorità giudiziaria, si avrà la

definitiva conferma della conformità dell'art. 48 della legge

regionale siciliana n. 71 del 27 dicembre 1978 alla legge statale di

riforma n. 10 del 28 gennaio 1977 ed anche alla successiva legge

statale n. 47 del 28 febbraio 1985. All'obiezione secondo la quale

l'art. 15 della legge statale n. 10 del 1977 non potrebbe derogare,

senza esplicito riferimento, al provvedimento della confisca penale,

andrebbe risposto che, allorché la legge stabilisce per ipotesi

tassativamente indicate una sanzione diversa ma della stessa specie

di quella ordinaria, la norma speciale prevale su quella generale. E

ciò vale tanto più per il sequestro penale delle opere edilizie

abusivamente realizzate, giacché tale sequestro (che, si ricordi, va

disposto nei limiti delle esigenze istruttorie, per l'accertamento

dei reati e l'assunzione delle prove) non può certamente esser

disposto in funzione strumentale rispetto alla confisca

amministrativa prevista dalle leggi statali in materia.

V'è, infine, da ricordare che le garanzie giurisdizionali nei

confronti delle misure adottate dal Sindaco ai sensi della legge

regionale siciliana n. 71 del 27 dicembre 1978, ed in particolare

dell'apposizione dei sigilli di cui all'art 48, rimangono ovviamente

assicurate dalla normale sottoposizione delle stesse misure ai

consentiti rimedi giurisdizionali.

4. - Né è ravvisabile violazione, da parte della norma

impugnata, dell'art. 3 Cost.: non si riuscirebbe, infatti, ad

intendere quali poteri siano stati conferiti dall'art. 14 dello

Statuto della Regione siciliana ove fosse impedito alle norme della

Regione qualsiasi diversificazione rispetto alle leggi statali.

Allorché la legislazione esclusiva della Regione Sicilia in materia

urbanistica, ex art. 14 dello Statuto, si mantiene, com'è avvenuto

per l'art. 48 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, nei

limiti dei principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato e

delle norme fondamentali di riforme economico-sociali statali, non

può sorgere alcun dubbio d'illegittimità costituzionale in ordine

alla predetta legislazione regionale.

5. - L'apposizione temporanea di sigilli, prevista dall'articolo

impugnato, non contrasta neppure con l'art. 41 Cost., giacché non

può certo ritenersi violato il principio di libertà dell'iniziativa

economica allorché si assume una misura, peraltro temporanea e

provvisoria, d'apposizione di sigilli a tutela d'interessi generali:

tale misura è disposta a garanzia dell'esecuzione dell'ordine di

sospensione dei lavori, comunque inadempiuto dal proprietario del

cantiere e delle relative attrezzature.