Sentenza n. 63/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

31 luglio 1956, n. 1002 ("Nuove norme sulla panificazione") promosso

con ordinanza emessa il 16 novembre 1989 dal Tribunale regionale

amministrativo per l'Emilia Romagna - Sede di Bologna sui ricorsi

riuniti proposti da Cuffiani Verter ed altri contro Camera di

Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Ravenna ed altri,

iscritta al n. 550 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,

dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione di Fucci Marzia ed altri, della

S.p.A. Agritech nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice

relatore Renato Granata;

Uditi gli avvocati Maurizio Salari e Walter Prosperetti per Fucci

Marzia ed altri, Arrigo Allegri, Stefano Grassi, Carlo Mezzanotte per

S.p.a. Agritech e l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale regionale amministrativo per l'Emilia-Romagna,

sede di Bologna, - nel corso di un giudizio promosso da vari

panificatori locali controinteressati per l'annullamento di quattro

distinte delibere (rispettivamente del 26 maggio 1986, del 22

settembre 1986, del 2 febbraio 1987, del 21 marzo 1988, l'ultima

delle quali emessa ai sensi del Decreto del Ministro dell'Industria,

del Commercio e dell'Artigianato del 13 aprile 1987) con cui la

Camera di Commercio di Ravenna autorizzava ex art. 2 della legge 31

luglio 1956 n. 1002 la società Agritech S.p.A. all'attivazione di un

nuovo impianto per la produzione di pane, anche surgelato - sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 cit. per

violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.

Il giudice remittente premetteva che l'autorizzazione era stata

rilasciata sulla base della considerazione che, da un lato, la

produzione dell'opificio da autorizzare era destinata in assoluta

prevalenza al mercato nazionale ed internazionale, il che

giustificava di per sé l'opportunità del nuovo impianto, e che,

dall'altro, la modesta parte residua di produzione, diretta al

mercato locale, non sarebbe stata di turbamento all'equilibrio in

atto in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume

della produzione nella località di apertura del nuovo esercizio.

Ricordato, poi, che secondo tale articolo, "i panifici di nuovo

impianto...sono soggetti ad autorizzazione della Camera di commercio,

industria ed agricoltura della provincia, sentita una Commissione..."

la quale "accerta l'opportunità del nuovo impianto in relazione alla

densità dei panifici esistenti e del volume della produzione nella

località ove è stata chiesta l'autorizzazione", il giudice

remittente osservava che il cennato riferimento alla "località ove

è stata richiesta l'autorizzazione" deve essere interpretato nel

senso che l'area territoriale, in relazione alla quale la Camera di

commercio - sulla base, in sostanza, dell'indice statistico offerto

dal rapporto pane/popolazione - deve operare la valutazione di

opportunità dell'attivazione di un nuovo impianto, sia quella

comunale e non possa estendersi, secondo un'opposta, ma non

condivisibile, esegesi della norma, fino a quella nazionale o extra

nazionale ancorché l'imprenditore che chiede l'autorizzazione

intenda destinare il suo prodotto al mercato nazionale od estero.

A giudizio dell'organo remittente la norma citata, così

interpretata, violerebbe gli artt. 3 e 41 Cost. perché comprime

ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica privata

rendendo pressoché impossibile la realizzazione di panifici

industriali diretti alla produzione di pane di tipo tradizionale o di

pane surgelato, mentre la rigida disciplina dell'autorizzazione de

qua non si giustifica più in ragione delle mutate condizioni

economiche del paese e delle sue abitudini alimentari, che fanno

escludere che la produzione del pane abbia più un'importanza, e

quindi un'utilità sociale, superiore a quella di altri alimenti. La

disciplina protezionistica censurata si appalesa quindi

irragionevole, nonché fonte di discriminazione tra produttori e

finirebbe per proteggere le imprese esistenti, conservando lo status

quo e impedendo non solo l'affermarsi, ma la stessa nascita di nuove

imprese.

Risulterebbe poi violato anche l'art. 97 Cost. perché la

valutazione sull'opportunità di un impianto avente lo scopo di

realizzare un prodotto industriale come il pane surgelato, rivolto

all'intero mercato nazionale ed internazionale, sarebbe demandata ad

un organo avente strumenti operativi e conoscitivi limitati, quale la

Camera di commercio la cui competenza è ristretta a livello

provinciale.

2. - Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

Ministri per il tramite dell'Avvocatura di Stato concludendo per

l'infondatezza della questione di costituzionalità sulla base del

rilievo assorbente che il regime di autorizzazione all'attività

economica di panificazione è giustificato dal fine di assicurare

capillarmente la produzione del pane, bene di prima necessità;

d'altra parte proprio l'interpretazione respinta dal giudice

remittente è invece ritenuta esser quella più compatibile con i

principi costituzionali.

3. - Si sono costituite le parti private Fucci, Spada e Casadio

sostenendo, anche con una memoria aggiunta, l'inammissibilità e

l'infondatezza della censura di costituzionalità sul rilievo in

particolare che l'art. 2 cit. mira ad assicurare l'ordinato assetto

del settore della panificazione, affidato a piccole aziende, per lo

più a dimensione familiare, in modo da realizzare una capillare rete

di produzione praticamente coincidente con quella di distribuzione,

tale per cui il pane, tradizionale alimento fondamentale di cui il

legislatore ha sempre voluto garantire la massima genuinità, sia

immesso al consumo nei tempi reali di edibilità. Nella discussione

orale la difesa ha eccepito anche il difetto di rilevanza della

questione di costituzionalità.

4. - Si è costituita altresì la società Agritech insistendo per

la dichiarazione di incostituzionalità. Nell'aderire alle

argomentazioni svolte nell'ordinanza di remissione la difesa della

società osserva in particolare, in una successiva memoria, che le

restrizioni all'accesso all'attività di panificazione, imposte dalla

legge n. 1002 del 1956, non sono più sorrette da alcuna obiettiva

giustificazione giuridica e sociale, atteso che è venuta meno

l'utilità sociale perseguita dalla norma, rappresentando ormai il

pane un prodotto alimentare ordinario, non dissimile da altri.

Sostiene inoltre che l'applicazione letterale della norma renderebbe

pressoché impossibile la realizzazione di un panificio a carattere

industriale, destinato a produrre pane per l'esportazione verso zone

diverse dalla località di produzione, con conseguente ingiustificata

limitazione dell'iniziativa economica privata.

5. - Ha spiegato intervento anche l'Associazione panificatori

artigiani ed affini di Bologna, non costituitasi nel giudizio a quo,

chiedendo che la questione di costituzionalità sia dichiarata

infondata. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a decidere se l'art. 2 della legge 31

luglio 1956, n. 1002 - che condiziona l'attivazione di nuovi panifici

all'autorizzazione della Camera di commercio, industria e agricoltura

della Provincia sul presupposto della ritenuta opportunità del nuovo

impianto in relazione alla densità dei panifici esistenti e del

volume della produzione nella località dov'è chiesta

l'autorizzazione - sia costituzionalmente illegittimo perché in

contrasto con l'art. 3 Cost. per irragionevole disparità di

trattamento tra gli imprenditori produttori di pane ed altri

produttori; con l'art. 41 Cost. per l'ingiustificata limitazione

della libertà di iniziativa economica privata; con l'art. 97 Cost.

per l'incongrua attribuzione ad un organismo locale (Camera di

commercio provinciale) della competenza ad autorizzare l'attività di

panificazione anche quando destinata al mercato nazionale ed estero.

2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità

dell'intervento dell'Associazione panificatori artigiani ed affini di

Bologna, non essendo essa parte del giudizio a quo (in tal senso è

l'orientamento costante di questa Corte, ribadito da ultimo nella

sentenza n. 124 del 1990).

3. - Va poi respinta l'eccezione, sollevata dalla difesa delle

parti private Fucci, Spada e Casadio, di difetto di rilevanza della

questione di costituzionalità. Corretta è infatti la ricognizione

operata, ancorché sinteticamente, dal giudice a quo, atteso che

l'art. 2 della legge n. 1002 del 1956 - se interpretato, nei termini

ritenuti dal medesimo giudice - comporterebbe l'illegittimità delle

autorizzazioni rilasciate dalla Camera di commercio di Ravenna,

mentre - ove si pervenisse ad una pronuncia di incostituzionalità

della norma censurata - la conseguente rimozione della valutazione di

opportunità dell'attivazione di nuovi panifici, richiesta dalla

norma medesima quale presupposto per il rilascio dell'autorizzazione,

implicherebbe la legittimità dei provvedimenti impugnati.

4. - La questione non è fondata.

È utile premettere che nell'immediato dopoguerra, con la caduta

dell'ordinamento corporativo e la spinta alla valorizzazione

dell'iniziativa economica privata, il legislatore - nel dettare la

nuova disciplina delle industrie della macinazione e della

panificazione - provvide ad abrogare (con la legge 7 novembre 1949 n.

857) le limitazioni d'ordine economico previste dal r.d.-l. 5

settembre 1938 n. 1890, convertito nella legge 2 giugno 1939 n. 739,

e dal r.d.-l. 21 luglio 1938 n. 1609, convertito nella legge 9

gennaio 1939 n. 143. Ancorché all'originaria licenza per l'esercizio

della panificazione, rilasciata (ex art. 5 r.d.-l. n. 1609 cit.) dal

Prefetto, all'epoca presidente del Consiglio provinciale delle

Corporazioni, si sostituisse comunque altro atto autorizzatorio

costituito dalla licenza della Camera di commercio della provincia

(ex art. 6 legge n. 857 cit.), mutavano radicalmente i presupposti

dei due provvedimenti giacché il primo era emesso sulla base della

valutazione delle esigenze di approvvigionamento nel territorio del

Comune, tenendo conto del numero dei panifici esistenti, dello

sviluppo edilizio e della densità della popolazione, nonché della

situazione locale dell'industria della panificazione; il secondo,

invece, era rilasciato sul presupposto del rispetto delle sole

prescrizioni di carattere igienico e sanitario.

Successivamente il legislatore rivisitò organicamente tutta la

materia della panificazione apportando correttivi alla precedente

disciplina liberista, che - come denunciato in sede di lavori

preparatori - aveva causato squilibri in questo particolare settore

merceologico; introdusse quindi, con la legge n. 1002 del 1956 (art.

2 cit.), vincoli ulteriori, rispetto a quelli di carattere igienico e

sanitario, nel rilascio delle autorizzazioni da parte della Camera di

commercio della provincia, condizionandole alla previa valutazione

della densità dei panifici esistenti e del volume della produzione

nella località dov'è chiesta l'autorizzazione, sulla scorta di un

parere espresso da una particolare Commissione in cui trovavano voce

gli interessi coinvolti (risultando essa composta da un

rappresentante dell'Associazione provinciale panificatori, da un

rappresentante delle Organizzazioni sindacali degli operai

panettieri, da un rappresentante del Comune interessato, oltre che da

due rappresentanti della stessa Camera di commercio provinciale).

Pertanto l'attuale disciplina dell'autorizzazione per

l'attivazione di nuovi panifici - oggetto della censura di

incostituzionalità - è frutto di una scelta consapevole del

legislatore di porre limiti (settoriali ed assai circoscritti)

all'iniziativa economica privata come correttivi di un precedente

assetto maggiormente liberista.

Questo quadro di riferimento non è stato alterato dalla

successiva normativa di settore (legge n. 580 del 1967, sulla

disciplina per la lavorazione ed il commercio dei cereali, degli

sfarinati, del pane e delle paste alimentari, e legge n. 41 del 1974

sulla disciplina delle chiusure e delle interruzioni di attività

delle aziende esercenti la produzione e la vendita al dettaglio di

generi della panificazione), né da quella più generale relativa

agli alimenti (legge n. 283 del 1962 sulla disciplina igienica della

produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande,

ed - in quanto rilevante per la produzione del pane congelato - legge

n. 32 del 1968 sulla disciplina della vendita al pubblico degli

alimenti surgelati).

5. In tale contesto normativo si collocano i primi due profili di

censura di incostituzionalità dell'art. 2 cit., richiamanti i

parametri degli artt. 3 e 41 Cost., che possono essere esaminati

congiuntamente giacché l'accertata sussistenza di un fine sociale

che legittima la limitazione dell'iniziativa economica privata si

appalesa altresì quale giustificata ragione della speciale

disciplina di tale settore, evidenziando il carattere centrale e

decisivo dello scrutinio di costituzionalità condotto in riferimento

all'art. 41 Cost.

Vale rimarcare che la libertà di iniziativa economica privata,

riconosciuta dal primo comma dell'art. 41 Cost., è da una parte

bilanciata dal limite dell'utilità sociale e dal rispetto della

sicurezza, libertà e dignità umana (secondo comma), d'altra parte

è indirizzata e coordinata a fini sociali che legittimano la

previsione ad opera del legislatore ordinario di programmi e

controlli (terzo comma). Essa poi può talora essere del tutto

compressa nel caso in cui - avendo ad oggetto servizi pubblici

essenziali o fonti di energia o situazioni di monopolio e rivestendo

preminente interesse nazionale - il legislatore ordinario ne riservi

originariamente a sé o ne trasferisca l'esercizio (art. 43 Cost.).

Pertanto tra i due estremi costituiti dal pieno ed assoluto

riconoscimento della libertà di iniziativa economica privata e,

all'opposto, dalla riserva di esercitare determinate imprese si

collocano vari possibili modelli settoriali connotati da un più o

meno intenso intervento pubblico nell'economia.

La concreta misura di tale intervento, che va a comprimere

l'iniziativa economica privata, è demandata al legislatore ordinario

spettando alla Corte costituzionale solo l'identificazione del fine

sociale e della riferibilità ad esso di programmi e controlli in

generale e più in particolare - come nella specie - di speciali

regimi autorizzatori.

Tale valutazione di riferibilità può sottendere anche un

giudizio sull'idoneità minima - che ridonda in ragionevolezza della

limitazione della libertà di iniziativa economica privata per il

raggiungimento del fine sociale medesimo; ma non può esorbitare nel

merito del provvedimento legislativo.

Costituisce principio ripetutamente affermato (da ultimo nella

sentenza n. 446 del 1988) quello secondo cui il potere della Corte

"di giudicare in merito all'utilità sociale alla quale la

Costituzione condiziona la possibilità di incidere sui diritti

dell'iniziativa economica privata concerne solo la rilevabilità di

un intento legislativo di perseguire quel fine e la generica

idoneità dei mezzi predisposti per raggiungerlo".

In numerose ipotesi la Corte ha operato questo riscontro ritenendo

legittime discipline settoriali che in vario modo limitavano

l'iniziativa economica privata in ragione del perseguimento di

un'apprezzabile utilità sociale. Così con sentenza n. 20 del 1980

(e prima ancora con la pronuncia n. 137 del 1971) la Corte ha

ritenuto infondata la questione di costituzionalità, in riferimento

all'art. 41 Cost., della normativa contenente il divieto di produrre

e mettere in commercio paste alimentari di farina integrale di grano

duro, avendo identificato l'utilità sociale di tale limitazione

dell'iniziativa economica privata nell'esigenza di protezione e

valorizzazione della produzione, tipicamente italiana, di grano duro.

Altresì, sempre in riferimento all'art. 41 Cost., è stata ritenuta

la legittimità della disciplina del controllo dei prezzi dei beni di

largo consumo, tra cui il pane (con sentenza n. 200 del 1975); del

regime autorizzatorio che regola l'attività dei gestori di albergo e

degli affittacamere (con sentenza n. 144 del 1970); delle licenze di

impianto ed esercizio dei magazzini di vendita di merci a prezzo

unico (con sentenza n. 97 del 1969); del regime di controllo delle

vendite straordinarie o di liquidazione (con sentenza n. 60 del

1965), della riserva ai Comuni della facoltà di istituire Centrali

del latte (con sentenza n. 11 del 1960).

Nel caso dell'art. 2 della legge n. 1002 del 1956 come posto in

rilievo dalla giurisprudenza amministrativa, l'interesse pubblico

primario, che tale disciplina speciale mira a soddisfare, è

costituito dall'esigenza di salvaguardare l'equilibrio locale di

mercato tra domanda ed offerta, equilibrio che in tale

particolarissimo settore merceologico è stato ritenuto dal

legislatore del 1956 fare aggio sulla contrapposta esigenza di

tutelare il libero ed incondizionato estrinsecarsi dell'iniziativa

economica privata in ragione della natura di alimento di base che

rivestiva il pane.

La razionalità dell'opzione legislativa dell'epoca si saldava e

si coniugava, come ancor oggi, con il regime amministrativo del

prezzo del pane comune.

Le mutate abitudini alimentari possono aver in concreto

affievolito tale funzione sociale, ma non fino al punto di rendere

irrazionale ed ingiustificato tale settoriale ed assai circoscritta

limitazione della libera concorrenza e quindi dell'iniziativa

economica privata. Spetta però al legislatore ordinario un'eventuale

nuova valutazione complessiva volta a verificare se l'ipotizzato

affievolimento dell'esigenza tutelata non giustifichi più la

disciplina protezionistica censurata (sent. n. 20 del 1980).

6. - Neppure è ravvisabile violazione dell'art. 41 Cost. sotto il

profilo denunciato secondo cui la norma censurata impedirebbe, senza

ragione, l'apertura di nuovi panifici industriali con grande

potenzialità produttiva e comunque la nascita di nuove imprese.

La valutazione rimessa all'organo provinciale (Camera di

commercio) - che ha ad oggetto la ricognizione della densità dei

panifici esistenti e del volume della produzione in evidente,

ancorché non espressa, connessione con il fabbisogno di pane - è

testualmente circoscritta in un ambito territoriale locale, tale

essendo il riferimento letterale contenuto nell'art. 2 alla

"località" ove è stata chiesta l'autorizzazione.

Il valore semantico della locuzione usata già di per sé lascia

intendere come abbia riferimento ad un ambito circoscritto,

certamente non identificabile, come pure si vorrebbe secondo alcune

pronunzie di giudici amministrativi sottordinati, con un'area estesa

a tutto il territorio regionale o financo nazionale.

In conformità alla giurisprudenza del giudice amministrativo di

ultima istanza (Cons. Stato, Sez. VI, 12 giugno 1985 n. 306), fanno

invece propendere per l'identificazione di tale ambito con il

territorio comunale, o con aree infracomunali quando caratterizzate

da peculiari connotati di autonomia e di specificità di mercato,

sia, nel quadro della disciplina vigente, la composizione della

particolare Commissione consultiva che annovera tra i suoi componenti

"un rappresentante del Comune interessato" come soggetto esponenziale

degli interessi pubblici incidenti nella "località" dove è

richiesta l'autorizzazione, come pure il dato ermeneutico offerto

dall'art. 11 che contempla il trasporto del pane "da un comune

all'altro", sia, sotto il profilo storico, il testuale riferimento

alle "esigenze del comune" contenuto nell'art. 5 del citato r.d.-l.

n. 1609 del 1938, costituente il diretto precedente normativo

sostanzialmente ripristinato dall'art. 2 legge n. 1002 del 1956 dopo

la parentesi "liberista" introdotta con la legge 7 novembre 1949 n.

857.

E quand'anche l'ambito della "località" considerata dalla norma

possa venire riferita ad un'area più estesa del territorio comunale

(cfr. la circolare del Ministero dell'Industria n. 404, prot. n.

122466 del 22 ottobre 1970, secondo cui la "località" può

ricomprendere il territorio di più comuni, nonché l'art. 2 del

citato d.m. 13 aprile 1987, recante norme sulla produzione di pane

surgelato, nel quale l'area territoriale di riferimento è la

provincia), giammai potrebbe esorbitarsi dalla circoscrizione

provinciale per ineludibili esigenze di coerenza con il principio di

buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), che induce ad

escludere la possibilità di riferire ad organi provinciali una

ricognizione tecnica, quale quella della densità dei panifici

esistenti e del volume della loro produzione, e la conseguente

valutazione di opportunità, incidenti in una zona di mercato più

ampia dell'area territoriale di competenza dell'organo medesimo.

7. - Peraltro, il coordinamento della disposizione sospettata di

incostituzionalità con il già citato successivo art. 11 dimostra

l'erroneità della conclusione secondo cui la disciplina dettata

dall'art. 2 della legge n. 1002 del 1956 impedirebbe l'apertura di

(nuovi) panifici a carattere industriale, anche quando la loro

produzione sia destinata in larga prevalenza, come nella specie, o

addirittura per la totalità a soddisfare il fabbisogno di località

diverse da quelle dove venga richiesta l'autorizzazione.

Se, infatti, l'esportazione "liberamente" consentita dall'art. 11

da un comune all'altro senza limitazioni di distanza (rovesciando la

opposta previsione contenuta nel testo originariamente proposto, che

però non contemplava il limite autorizzatorio poi introdotto nel

corso della discussione parlamentare con l'attuale testo dell'art. 2)

dovesse intendersi riferita, come evenienza normale, alla quantità

di pane necessaria per allineare l'offerta alla domanda nella

località considerata, si attribuirebbe al complessivo disegno

normativo l'intrinseca contraddizione di volere ed al tempo stesso

non volere assicurare il tendenziale equilibrio tra domanda ed

offerta nella località stessa.

Invece, come già avvertito in tempi risalenti dal Ministero

dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato con la direttiva

impartita nella circolare n. 404 citata, alla valutazione della

Camera di commercio provinciale rimane del tutto estranea la

(quantità della) produzione di pane destinata ad essere esportata in

mercati diversi da quello della località considerata, nel senso che

nell'ambito di ciascuna località l'autorità preposta al rilascio

dell'autorizzazione all'apertura di nuovi panifici deve impedire che

l'offerta destinata alla stessa località superi la domanda, onde non

l'intera produzione di cui l'autorizzando panificio sia

potenzialmente capace va tenuta in conto, ma solo quella parte di

essa che per l'aspirante imprenditore sia lecito destinare al mercato

locale. Sicché è ben possibile, come ritenuto nella ricordata

circolare e nel parere del Consiglio di Stato in essa richiamato, che

la realizzazione di tale equilibrio sia garantita mediante

l'imposizione, nel contesto dell'autorizzazione, dell'obbligo di

destinare la parte di produzione, ritenuta eccedente rispetto al

fabbisogno locale, all'esportazione in altra località, con la

conseguente possibilità di interventi repressivi in via di

autotutela in caso di inosservanza di una siffatta limitazione, che

si appalesa idonea di per sé ad escludere la possibilità di

ravvisare una ragione di impedimento, sotto il profilo della

opportunità ex art. 2 citato, alla apertura del nuovo panificio.

8. - Né vale obiettare che la protezione interna accordata a

livello locale (con il regime autorizzatorio di cui all'art. 2)

potrebbe essere turbata dai flussi di produzione provenienti

dall'esterno (per effetto dell'art. 11 che, per le considerazioni

esegetiche sopra svolte, riconosce implicitamente la libertà di

produzione destinata fuori dall'area locale), rientrando nella

discrezionalità del legislatore calibrare le misure limitative

dell'iniziativa economica privata alle effettive esigenze di tutela

dell'utilità sociale perseguita. Come emerge dai lavori preparatori,

il legislatore del 1956 ha ben tenuto presente l'ipotesi del

panificio industriale la cui zona di mercato ecceda l'ambito locale,

ipotesi questa che non ha inteso affatto contrastare; né contro

questo tipo di panificio - proprio nella laboriosa formulazione

dell'art. 11 - ha inteso ergere barriere protettive, ritenendo anzi

che la concorrenza proveniente dall'esterno della "località"

considerata - per il fatto di essere consentita, tra l'altro, a

condizione dell'adozione di determinate prescrizioni di impianto e di

attrezzature - potesse essere di stimolo per l'ammodernamento degli

impianti. D'altra parte la legge economica del libero mercato opera

nel senso che, a parità di qualità di prodotto e di costi di

produzione, in tanto è possibile che il pane prodotto nella

"località", come sopra intesa, sia collocato su un mercato esterno

alla stessa in quanto di tale alimento in quel mercato vi sia

effettiva carenza, altrimenti rivelandosi l'esportazione non

conveniente per la maggiore incidenza delle spese di trasporto

rispetto ai produttori locali. La circostanza, poi, che l'evoluzione

dei mezzi di trasporto e avanzate tecnologie industriali (quale

quella del surgelamento del pane) possano aver reso maggiormente

possibile (e quindi ricorrente) l'evenienza della concorrenza dei

produttori esterni alla località data e pertanto possano in qualche

modo aver indebolito la protezione degli impianti strettamente locali

di panificazione, attiene ancora una volta alla discrezionalità del

legislatore, non senza considerare che ciò va a bilanciare un

possibile affievolimento dell'utilità sociale sottesa all'art. 2 per

l'erosione del carattere di alimento-base del pane.

9. - La ricostruzione esegetica dell'art. 2 della legge n. 1002

cit. così operata conduce altresì a ritenere infondata la questione

di costituzionalità di tale disposizione in riferimento all'art. 97

Cost., atteso che la ricognizione dei dati di fatto determinanti al

fine del rilascio dell'autorizzazione (densità dei panifici

esistenti, volume della produzione) attiene esclusivamente ad una

realtà locale, territorialmente contenuta nell'area di competenza

della Camera di commercio provinciale, la quale quindi è pienamente

idonea ad operare quella valutazione di opportunità che è richiesta

dall'art. 2 con conseguente rispetto del canone di buon andamento

dell'amministrazione prescritto dall'art. 97 Cost.