Sentenza n. 647/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

della Provincia di Trento 8 luglio 1976, n. 18 (Norme in materia di

acque pubbliche, opere idrauliche e relativi servizi provinciali),

promosso con ordinanza emessa il 14 gennaio 1984 dal Tribunale

superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra

la Provincia di Trento e la Mensa Arcivescovile di Trento, iscritta

al n. 1107 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 25- bis dell'anno 1985;

Visto l'atto di intervento della Provincia di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore

Giovanni Conso;

Udito l'avv. Feliciano Benvenuti per la Provincia di Trento;

Ritenuto in fatto

1. - Nel giugno del 1978 la Provincia Autonoma di Trento, in sede

di delimitazione del demanio idrico provinciale del fiume Sarca,

disponeva l'escorporazione di due particelle della partita tavolare

n. 74 del Comune di Calavino, intestata alla Mensa Arcivescovile di

Trento, particelle corrispondenti ad un corpo arginale da questa

realizzato in tempi remoti su suolo di sua proprietà, e la loro

incorporazione nella partita tavolare n. 247 dello stesso Comune,

intestata alla Provincia, "in quanto parte del demanio idrico, ai

sensi dell'art. 4 della legge provinciale trentina 8 luglio 1976, n.

18".

In seguito a ciò, la Mensa Arcivescovile conveniva la Provincia

autonoma davanti al Tribunale regionale delle acque pubbliche di

Venezia: lamentando l'omessa corresponsione di ogni indennizzo per

l'ablazione coattiva così realizzata, la parte attrice chiedeva che,

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

della Provincia di Trento n. 18 del 1976, in quanto non prevede

l'obbligo della corresponsione di un indennizzo, la Provincia fosse

condannata al pagamento di una somma pari al valore venale dei beni.

La convenuta eccepiva che il bene, nonostante l'intestazione ad un

privato, apparteneva al demanio idrico necessario, perché su di esso

era stato realizzato un manufatto - l'argine del fiume - costituente

opera idraulica; la deliberazione impugnata dava attuazione alla

norma della legge provinciale, norma che aveva "valore meramente

dichiarativo", sicché, non essendo stata disposta alcuna forma di

espropriazione, non doveva essere corrisposto indennizzo alcuno.

Il giudice di primo grado, con sentenza non definitiva, condannava

la Provincia al pagamento di una somma, da determinarsi in prosieguo,

per l'occupazione delle due particelle. Nella parte motiva della

decisione si rilevava che, disponendo la norma denunciata

dall'attrice il trasferimento alla Provincia dei soli beni demaniali

già compresi nel demanio statale ed appartenendo, nella specie,

l'opera all'attrice, questa avrebbe potuto chiederne la restituzione.

Poiché, però, si era "limitata a chiedere la condanna al pagamento

di una somma corrispondente al valore del bene, la domanda doveva

essere accolta entro tali limiti".

Avverso questa decisione la Provincia autonoma di Trento proponeva

appello.

Nel corso del giudizio di impugnazione il Tribunale superiore

delle acque pubbliche, con ordinanza emessa il 14 gennaio 1984, ha

sollevato di ufficio, in riferimento all'art. 42, terzo comma, della

Costituzione, questione di legittimità dell'art. 4 della legge della

Provincia di Trento 8 luglio 1976, n. 18.

Ad avviso del giudice a quo, essendo stabilito dalla norma

denunciata che, per i corsi d'acqua appartenenti al demanio

provinciale, la proprietà pubblica ha per oggetto, oltre all'alveo,

"tutti i manufatti costituenti opere idrauliche", non può essere

condivisa l'interpretazione fornita dal Tribunale regionale, secondo

cui la norma stessa riguarderebbe le sole opere idrauliche già

facenti parte del demanio statale.

Con il d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, infatti, sono state

trasferite dallo Stato alla Provincia, fra gli altri beni, le "opere

idrauliche" (art. 8, lettera e); la norma impugnata, però, ad avviso

del Tribunale superiore delle acque pubbliche, "non contiene alcun

riferimento a quei soli beni e dispone, invece, che tutti i manufatti

(qualunque fosse, quindi, la precedente appartenenza) passino nella

proprietà pubblica provinciale".

Se, quindi, la legge stabilisce che la proprietà privata può

essere sacrificata all'interesse pubblico generale, la mancata

previsione di un indennizzo la pone in contrasto con l'art. 42, terzo

comma, della Costituzione. Infatti, il privato che realizzi un argine

per difendere il proprio fondo si espone all'emanazione di un

provvedimento che lo priva della proprietà dell'opera e del suolo

senza ristoro.

Richiamando la sentenza di questa Corte n. 20 del 1967, il giudice

a quo osserva che la legge non dispone indennizzi "quando segua modi

e limiti che attengono al regime di appartenenza o a quello di

godimento dei beni in generale o di intere categorie, ovvero quando

regoli la situazione che i beni abbiano rispetto a beni o interessi

della p.a.", purché "la legge sia destinata alla generalità dei

soggetti i cui beni si trovino nelle accennate situazioni" e

"l'imposizione scaturisca da disposizioni che diano un certo

carattere a determinate categorie di beni, identificabili a priori

per contrassegni intrinseci". Nel caso in esame, l'individuazione del

bene come soggetto ad un regime sostanzialmente espropriativo non

discenderebbe da sue caratteristiche obbiettive, ma dalla

qualificazione operata, in sede amministrativa per fini

classificatori, di un manufatto su di esso insistente, che, in

astratto, può essere posseduto anche da privati.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 25- bis del 1985.

2. - Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento,

chiedendo che sia dichiarata l'infondatezza della questione.

Richiamando la sentenza di questa Corte n. 6 del 1966, la

Provincia osserva che per i beni demaniali l'applicazione del

relativo regime giuridico consegue all'identificazione, operata in

sede amministrativa, della corrispondenza fra il tipo in astratto

previsto dalla legge e le caratteristiche obbiettive del bene; il suo

acquisto alla pubblica proprietà è la conseguenza dell'assunzione

delle caratteristiche tipiche delle categorie di beni che la legge

qualifica come demaniali.

"In particolare, in materia di acque pubbliche, è ben noto che

un'acqua, benché originariamente privata, possa essere riconosciuta

demaniale, una volta che se ne accerti, per fatto naturale anche in

virtù dell'opera umana, la capacità di soddisfare il pubblico

interesse con modi indicati dal testo unico del 1933 sulle acque

pubbliche.

In tali ipotesi essa, benché oggetto di privato dominio, viene

dichiarata con le opere necessarie (ove presenti) demaniale, senza

che con ciò sorga alcun diritto ad indennizzo da parte

dell'originario proprietario".

La disposizione denunciata, osserva la Provincia, disciplina il

regime di appartenenza di una categoria generale di beni identificati

dalla legge ed identificabili a priori in base a caratteristiche

obiettive da essa fissate. L'autorità amministrativa provvede ad

identificare in concreto il bene demaniale, una volta riconosciute

sussistenti le caratteristiche previste in astratto dalla legge. In

siffatta ipotesi, dunque, l'omessa previsione dell'indennizzo non

sarebbe illegittima.

Alla pubblica udienza del 19 aprile 1988 la Provincia di Trento ha

insistito sulle proprie tesi e ribadito le prese conclusioni. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche sottopone al

vaglio di questa Corte l'art. 4 della legge della Provincia di Trento

8 luglio 1976, n. 18, in riferimento all'art. 42, terzo comma, della

Costituzione.

Poiché il giudice a quo dichiara di sollevare d'ufficio la

"stessa" questione che era stata proposta nel giudizio di primo grado

dalla parte privata ricorrente, l'esatta individuazione della norma

impugnata non può prescindere dalla prospettazione di allora, del

resto espressamente richiamata nelle premesse dell'ordinanza in

esame. Se ne ricava che l'art. 4 della legge della Provincia di

Trento n. 18 del 1976 è da intendersi censurato nella parte in cui

non prevede l'obbligo di corrispondere un indennizzo al privato.

2. - La questione, così come proposta, è inammissibile.

Tale conclusione non discende soltanto dall'assenza di una

qualsiasi espressa motivazione sulla rilevanza, assenza peraltro

incontestabile, tutto riducendosi, sotto questo profilo, alle

apodittiche asserzioni che la norma denunciata è "risolutiva della

controversia" e che al giudizio di non manifesta infondatezza si

perviene "previo giudizio di rilevanza", senza fornire precisazione

alcuna.

Né può dirsi che tale giudizio sia implicitamente desumibile dal

contesto dell'intera ordinanza. Già il fatto che l'ambito di

applicazione dell'art. 4 della legge 8 luglio 1976, n. 18, sia tanto

vario quanto vasto ("Per i corsi d'acqua appartenenti al demanio

provinciale la proprietà pubblica ha per oggetto l'alveo, inteso

come terreno occupato dalle acque durante le piene ordinarie, nonché

tutti i manufatti costituenti opere idrauliche. Per quanto concerne

questi ultimi, la proprietà demaniale coincide con l'area

effettivamente occupata, ivi compresi i terrapieni necessari alla

loro stabilità e sicurezza") conferisce alla questione dedotta una

portata così generica da non renderla agevolmente adattabile, in

assenza di motivazione adeguata, ad un'ipotesi estremamente

circoscritta come quella di specie, sottesa all'indennizzabilità di

un corpo arginale costruito da un privato su suolo di propria

asserita appartenenza.

Ma a far risultare irrimediabilmente astratta la doglianza avente

per oggetto la mancata previsione di un indennizzo da parte dell'art.

4 della legge della Provincia di Trento n. 18 del 1976, nel senso che

l'incidere di tale doglianza nel procedimento a quo viene a

prospettarsi meramente ipotetico ed eventuale (v. ordinanze n. 281

del 1986, n. 146 del 1985, n. 182 del 1984 e sentenza n. 300 del

1983), è proprio l'immotivata accettazione del presupposto sul quale

si basa la pretesa del privato interessato alla corresponsione

dell'indennizzo: cioè, la ritenuta proprietà privata del corpo

arginale in discussione. Tale presupposto, reiteratamente negato

dalla controparte pubblica prima della prospettazione di ogni altro

argomento difensivo, ha carattere di così assoluta pregiudizialità

da non consentire al giudice del merito di esimersi dal prendere

anzitutto espressa posizione sulla sussistenza o non sussistenza di

esso (v. sentenza n. 506 del 1988).

3. - Del resto, è la stessa ordinanza di rimessione a riconoscere

che, in forza dell'art. 4 della legge della Provincia di Trento 8

luglio 1976, n. 18, tutti i manufatti costituenti opera idraulica

dovrebbero passare nella proprietà pubblica provinciale "qualunque

fosse la precedente appartenenza" e, quindi, tanto se pubblica quanto

se privata.

Il sacrificio della proprietà privata all'interesse pubblico

generale, derivante dalla legge in esame senza neppure il compenso di

un indennizzo, non sarebbe, perciò, ravvisabile in ogni caso di

acquisizione al demanio provinciale, ma soltanto a fronte di una

precedente "appartenenza" privata del manufatto, debitamente da

verificare. Negli altri casi, ovvero nei casi di precedente

"appartenenza" al demanio statale (non importa se già formalmente

dichiarata o no prima del passaggio alla Provincia), l'acquisizione

dovrebbe intendersi avvenuta a titolo originario, senza che si possa

dire integrata alcuna fattispecie espropriativa e, quindi, senza che

si possa ravvisare un'ipotesi di non conformità all'art. 42, terzo

comma, della Costituzione per la mancata previsione di un indennizzo.

Benché in giurisprudenza ed in dottrina esista più di

un'incertezza a proposito della delimitazione del demanio idrico,

essendo tutt'altro che pacifico se ed in quale misura la natura

pubblica dei corsi d'acqua si estenda anche ad alveo, sponde ed

argini, il giudice a quo non si sofferma minimamente su tale

problematica nei riguardi dell'argine oggetto del caso di specie.

Viene così accantonata, senza darne ragione alcuna, la possibilità

che non esistano gli estremi per l'indennizzo in quanto la

demanialità dell'argine derivi non già dalla legge della Provincia

di Trento, bensì dall'intrinseca qualità o destinazione dell'opera.

L'importanza determinante, che un'alternativa del genere - non

motivatamente risolta dal giudice a quo - riveste ai fini

dell'eventuale configurabilità di un diritto all'indennizzo,

dimostra come la presente questione di legittimità costituzionale,

in quanto priva di incidenza attuale nel giudizio ordinario, sia

stata sollevata prematuramente (v. sentenza n. 300 del 1983).