Sentenza n. 67/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legislativo

11 marzo 1948, n. 409, ratificato con legge 22 aprile 1953, n. 342,

promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre 1958 dal Tribunale di

Bologna nel procedimento civile Vertente tra il Comune di Ravenna e il

Ministero delle Finanze, iscritta al n. 53 del Registro ordinanze 1959

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 64 del 14

marzo 1959.

Udita nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1959 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. G. Marco Dallari per il Comune di Ravenna e il

sostituto avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi la Greca per

l'Amministrazione finanziaria dello Stato.

Ritenuto in fatto :

Nel 1943 era stato costruito un rifugio antiaereo provvisorio su

un'area comunale nel centro della città di Ravenna. A seguito del

decreto legislativo 11 marzo 1948, n. 409, ratificato con legge 22

aprile 1953, n. 342, il Prefetto di quella Provincia nel 1953 offriva

al Comune l'indennità di espropriazione in lire 12.060, oltre agli

interessi maturati. L'indennità era stata commisurata sul valore

venale dell'immobile al momento della sua occupazione, ai sensi

dell'art. 2 del detto decreto legislativo, il quale, nel primo comma,

dispone che l'indennità di espropriazione del suolo è determinata in

base al valore venale dell'immobile al momento dell'avvenuta

occupazione e prescrive, con il secondo comma, che sulla somma dovuta

come indennità devono corrispondersi, dalla data dell'avvenuta

occupazione, gli interessi nella misura legale.

Trascorsi trenta giorni dall'offerta senza che il Comune

interessato dichiarasse di accettarla, la somma veniva depositata come

per legge, ed il Prefetto, in data 14 giugno 1957, decretava

l'espropriazione.

Il Comune conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Bologna il

Ministero delle finanze e sollevava, fra l'altro, l'eccezione di

incostituzionalità del decreto legislativo del 1948, il quale,

disponendo, con il richiamato art. 2, che l'indennità di

espropriazione sia riferita al valore dell'immobile al momento della

sua occupazione (nella specie: 1943) e non a quello del trasferimento

coattivo (nella specie: 1957), consentirebbe la corresponsione di

un'indennità, che, a causa della intervenuta svalutazione monetaria,

sarebbe irrisoria e meramente simbolica, e ciò in evidente contrasto

con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

Il Tribunale, con ordinanza del 16 dicembre 1958, ritenuta

l'influenza della questione ai fini della decisione della causa e la

sua non manifesta infondatezza, rimetteva gli atti alla Corte

costituzionale, osservando come la sollevata eccezione comporti l'esame

di due punti: e cioè quale sia la corretta interpretazione di

"indennizzo" a norma dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, con

particolare riferimento alla data cui esso deve essere riferito; e se

il diritto dell'espropriato all'indennità, prima della sua

liquidazione, costituisca - a norma della Costituzione - un credito di

valore o di valuta.

L'ordinanza, notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio

dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere legislative in

data 8 e 9 gennaio e 3 febbraio 1959, fu pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica il 14 marzo successivo.

In questa sede si è costituito il Comune di Ravenna, il quale,

nelle deduzioni depositate in cancelleria il 2 febbraio 1959, espone

che, in applicazione dell'art. 2 del decreto legislativo n. 409 del

1948, secondo cui l'indennità deve riferirsi non alla data

dell'espropriazione bensì a quella della occupazione provvisoria, esso

Comune è stato privato di un terreno edificatorio situato al centro

della città con un indennizzo totale di lire 12.000, pari a L. 30 al

metro quadrato, commisurato al valore che detto immobile aveva alla

data dell'occupazione, avvenuta nel 1943, e corrispondente, come

afferma il Comune stesso, a meno di un millesimo del suo effettivo

valore nel 1957, epoca della espropriazione definitiva. La difesa

comunale sostiene che tale enorme sproporzione, per cui la misura

dell'indennità si riduce ad un ammontare simbolico, dipende

dall'applicazione del citato articolo 2, che, rompendo un rapporto di

necessaria contestualità e disarticolando, tra due epoche monetarie

profondamente diverse, la data di determinazione dell'indennità da

quella del trasferimento coattivo della proprietà, ha reso possibile

la irrisorietà dell'indennizzo. In tal modo - conclude il Comune -

l'articolo 2 del citato decreto si rivela in contrasto con l'art. 42,

terzo comma, della Costituzione, secondo l'interpretazione che la Corte

costituzionale avrebbe dato del concetto di indennizzo con la sentenza

n. 61 del 1957.

L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi in rappresentanza

dell'Amministrazione finanziaria dello Stato, nelle deduzioni

depositate il 22 gennaio 1959 e nella memoria del 28 ottobre

successivo, si richiama anch'essa all'interpretazione che la Corte

costituzionale avrebbe dato del concetto di indennizzo di cui all'art.

42, terzo comma, della Costituzione con la citata sentenza n. 61 del

1957. L'Avvocatura sostiene che, essendo stata ritenuta non necessaria

la corrispondenza dell'indennizzo con il valore venale del bene

espropriato, dovrebbe dedursene che l'indennità, di cui si tratta nel

presente giudizio, non può considerarsi alla stregua di quella

liquidazione meramente simbolica che è stata ritenuta incompatibile

con il precetto costituzionale.

L'Avvocatura dello Stato rileva che lo scopo del decreto

legislativo n. 409 del 1948 è stato quello di sanare, attraverso la

dichiarazione retroattiva di pubblica utilità, quelle situazioni di

fatto che, a causa degli eventi bellici, determinarono a suo tempo

misure di occupazione per la costruzione di opere destinate alla difesa

antiaerea. Esso avrebbe adottato, cioè, una soluzione analoga a quella

prevista dalla legge per il risanamento della città di Napoli, nel

senso di considerare le occupazioni effettuate in passato come

occupazioni definitive ai fini della espropriazione. Ed è per questo

che il decreto in parola prescrive che l'indennizzo va commisurato al

valore dell'immobile al momento della sua occupazione e prevede il

pagamento degli interessi dalla data dell'occupazione stessa.

In altre parole, attraverso la sanatoria operata dal decreto del

1948, n. 409, il proprietario del bene espropriato verrebbe a trovarsi

nella stessa situazione di chi avesse subito l'espropriazione

dell'immobile al momento in cui questo venne effettivamente occupato,

Senza aver potuto riscuotere il relativo indennizzo sia pure per colpa

della pubblica Amministrazione. E poiché il credito dell'espropriato

è un credito di valuta, l'eventuale ritardo nella liquidazione

dell'indennità di esproprio, in applicazione del principio

nominalistico sancito dall'art. 1277 del Codice civile, può

legittimare soltanto il pagamento degli interessi di mora, ma non

consente una rivalutazione dell'indennità per effetto della

sopravvenuta svalutazione monetaria.

A sostegno di tale tesi, l'Avvocatura dello Stato osserva che le

opere permanenti di protezione antiaerea rientrano nella categoria

delle "opere destinate alla difesa nazionale", prevista nel primo comma

dell'articolo 822 del Codice civile: con la conseguenza che dette

opere, data la loro natura, entrano a far parte del demanio dello Stato

fin dal momento della loro costruzione, sicché il trasferimento nel

demanio statale - e quindi la data alla quale l'indennizzo deve

riferirsi - coincide con quella dell'occupazione delle aree stesse.

Tale argomentazione troverebbe una conferma sia nel disposto

dell'articolo 2 del decreto legislativo n. 409 del 1948, che fa

riferimento alle norme in materia di espropriazione per pubblica

utilità Soltanto per quanto concerne la liquidazione dell'indennità,

sia nel successivo articolo 5, che, con una statuizione puramente

dichiarativa, considera di pertinenza del demanio dello Stato le opere

permanenti di protezione antiaerea.

Vero è, prosegue l'Avvocatura, che in difetto di una norma

legislativa l'occupazione si sarebbe potuta ritenere abusiva o divenuta

tale per decorso del biennio e, in questa seconda ipotesi, si sarebbe

dovuto procedere a nuova espropriazione, con conseguente liquidazione

dell'indennità alla stregua del nuovo potere d'acquisto della moneta,

ma nessun precetto della Costituzione impedisce che, in via

legislativa, siano sanate situazioni irregolari, specie se conseguenti

ad eventi eccezionali, come quelli bellici.

In conclusione, secondo l'Avvocatura dello Stato, il criterio di

determinazione dell'indennità di espropriazione adottato dal decreto

legislativo del 1948 potrà, se mai, ritenersi rigoroso, ma non in

contrasto con i precetti costituzionali, e pertanto la questione di

legittimità, oggetto del presente giudizio, deve ritenersi infondata.

All'udienza i difensori delle parti hanno illustrato le già

dedotte conclusioni, insistendovi. Considerato in diritto :

È da rilevare preliminarmente che nell'attuale controversia non si

discute se sia o no legittimo il sistema adottato dal decreto

legislativo 11 marzo 1948, n. 409, per definire le Situazioni

provvisorie che si erano determinate nel periodo bellico con

l'occupazione delle aree occorrenti per la costruzione di rifugi

antiaerei: l'attuale controversia ha per oggetto esclusivamente la

legittimità costituzionale della norma contenuta nell'art. 2, primo e

secondo comma, di quel decreto legislativo, riflettente l'indennità di

espropriazione. E, pertanto, l'esame, che la Corte si accinge a fare,

delle deduzioni difensive in ordine al sistema adottato dal decreto

legislativo ha lo scopo non di accertare la legittimità dell'intero

sistema di detto decreto, bensì quello di indagare se, nel quadro del

sistema in cui è inserita, la particolare norma denunziata sia o non

sia in contrasto con la Costituzione.

In aderenza alla realtà dei fatti, le supreme magistrature,

ordinaria e amministrativa, hanno dichiarato che il decreto del 1948 ha

sostituito ope legis ad un preesistente stato di occupazione di fatto

un rapporto di occupazione e di espropriazione per pubblica utilità

soggetto alla disciplina della legge 25 giugno 1865, n. 2359, con

riferimento al momento dell'occupazione dell'area. In questa sede non

è necessario esaminare se la originaria situazione fu quella di una

occupazione di fatto giustificata soltanto dall'urgenza e dalla

necessità del tempo di guerra o se fu quella di una requisizione in

uso. L'una o l'altra situazione sono state, per così dire, travolte

dalla nuova disciplina, che ex tunc il decreto legislativo è venuto a

stabilire: ecco perché, ai fini che interessano in questa sede

(legittimità della norma relativa all'indennità di espropriazione)

non si presenta rilevante una indagine in ordine alla qualificazione

del rapporto originario, in quanto, comunque esso si consideri -

occupazione di fatto o requisizione - il criterio stabilito dal decreto

legislativo resta sempre quello di sottoporre, fin dall'inizio, il

rapporto stesso al regime dell'espropriazione per pubblica utilità.

Contro la logica del sistema, che avrebbe dovuto portare a

stabilire che la determinazione dell'indennità si effettua in

relazione al momento in cui si verifica il trapasso della proprietà,

fu disposto, con la norma contenuta nel primo e nel secondo comma

dell'art. 2, che l'indennità di espropriazione del suolo occupato

nella costruzione dei ricoveri antiaerei fosse determinata dall'ufficio

del Genio civile in base al valore venale al momento dell'avvenuta

occupazione con l'aggiunta degli interessi legali sulla somma dovuta

come indennità, interessi decorrenti dalla data dell'occupazione.

Per dimostrare che la citata norma non sarebbe in contrasto con il

sistema' della nostra legislazione sulla espropriazione per causa di

pubblica utilità, l'Avvocatura dello Stato ha sostenuto che il decreto

legislativo avrebbe adottato il criterio, non nuovo nella legislazione,

di considerare le occupazioni dei suoli fatte nel periodo bellico come

aventi carattere definitivo ai fini della espropriazione. Il

proprietario del bene espropriato verrebbe a trovarsi nella stessa

situazione di chi avesse subito l'espropriazione dell'immobile al

momento dell'occupazione e avesse conseguito con ritardo la

liquidazione dell'indennità, di modo che il ritardo, anche se dovuto a

colpa della pubblica Amministrazione, legittimerebbe soltanto il

pagamento degli interessi di mora, senza dar luogo, trattandosi di un

debito di valuta, alla rivalutazione dell'indennità nel caso di

sopravvenuta svalutazione monetaria. Questa tesi riceverebbe conferma

anche dal fatto che le opere permanenti di protezione antiaerea,

appartenendo al pubblico demanio, sarebbero divenute oggetto di

proprietà pubblica dello Stato fin dal momento della occupazione; e

tale situazione emergerebbe anche dal disposto dell'art. 2 dello stesso

decreto legislativo che, secondo l'Avvocatura dello Stato, farebbe

riferimento alle norme in materia di espropriazione per pubblica

utilità soltanto per quanto concerne la liquidazione della indennità,

e dal disposto del successivo art. 5 che dichiarerebbe, con effetto ex

tunc, di pertinenza del demanio statale le opere permanenti di

protezione antiaerea.

Sembra alla Corte che l'Avvocatura dello Stato, così ragionando,

abbia voluto sostenere che le opere di protezione antiaerea sarebbero

entrate a far parte del demanio statale, con i suoli su cui erano

costruite, fin dall'epoca dell'occupazione. Ora, a parte se questa

tesi sia esatta rispetto ai principi del diritto (ed a prescindere

dalla indagine, non necessaria ai fini della presente controversia,

circa la legittimità costituzionale di una norma che avesse

espressamente statuito in tal senso), può dirsi sicuramente che, ove

la legge avesse, in ipotesi, dichiarato cessata la proprietà privata

dei suoli al momento in cui era sorta la demanialità delle opere, la

conseguenza non sarebbe stata quella che si dovesse procedere ad un

trapasso del bene mediante l'espropriazione, bensì quella che si

dovesse dichiarare che ope legis il suolo era divenuto di proprietà

statale fin da quando l'opera era entrata a far parte del pubblico

demanio. Ma un siffatto sistema - che, si ripete, è qui considerato

solo in via di ipotesi ed unicamente per compiutezza di esame delle

deduzioni difensive - avrebbe inevitabilmente ed irrimediabilmente

posto in risalto la illiceità del comportamento dell'Amministrazione

la quale avrebbe proceduto ad incorporare nel pubblico demanio,

mediante una occupazione di fatto, beni privati senza che prima ne

fosse stato operato un legittimo trasferimento. Non si vede, dunque,

come, se fosse stata esatta codesta costruzione giuridica,

l'Amministrazione avrebbe potuto sottrarsi all'obbligo del risarcimento

dei danni: con l'ovvia conseguenza che il relativo debito sarebbe stato

di valore e non di valuta.

Ma la tesi in esame non è esatta perché, all'infuori della

disposizione sopra riferita del primo comma dell'art. 2, che ha una

portata unicamente finanziaria, tutte le disposizioni del decreto

legislativo ribadiscono il sistema' della legge del 1865, non lasciando

possibilità di equivoci su questo punto: che il trapasso di proprietà

avviene con il decreto prefettizio di espropriazione, e non prima.

Nemmeno appare utile, ai fini che la difesa statale si propone,

l'altra affermazione dell'Avvocatura dello stato nel senso che il

sistema adottato dal decreto legislativo per la determinazione

dell'indennità troverebbe riscontro in quelle leggi le quali

stabiliscono che la data sulla cui base devono essere attuati i criteri

di commisurazione dell'indennità sia quella dell'occupazione e non

quella del trapasso della proprietà. Anzitutto bisogna scartare

l'ipotesi che alla base della disciplina data dal decreto legislativo

si trovi in qualsiasi modo qualche presupposto relativo ad una colpa

dell'Amministrazione, alla quale risalirebbe il ritardo nella

liquidazione della indennità. Tale presupposto è da escludere; ma se

sussistesse, ci si troverebbe di fronte ad un caso di responsabilità

per colpa: il che escluderebbe recisamente la possibilità che si parli

di un debito di valuta. Ad ogni modo, anche se, all'infuori di ogni

elemento di colpa, il fondamento del decreto legislativo fosse quello

di far risalire ogni effetto della procedura di espropriazione alla

data dell'occupazione, ciò non gioverebbe alla tesi

dell'Amministrazione finanziaria dello Stato. Ed è questo il momento

per dire che non giova alla stessa tesi l'invocazione del principio che

il debito dell'espropriante è debito di valuta.

Occorre tener presente che nel caso attuale non si tratta di

giudicare se, sopraggiunta la svalutazione monetaria dopo che era sorto

il debito dell'espropriante in base ad una legge preesistente,

l'espropriato abbia o no diritto alla rivalutazione. Qui la

svalutazione monetaria è già quasi completamente avvenuta quando nel

1948 interviene il decreto legislativo. Al momento in cui questo entra

in vigore, non esiste ancora un debito per una espropriazione; esistono

soltanto delle situazioni di fatto che la nuova legge deve sistemare.

Ora, ai fini dell'osservanza dell'articolo 42, terzo comma, della

Costituzione, non basta che il legislatore congegni ex post una

disciplina giuridica la quale porti alla liquidazione di una indennità

puramente simbolica. In altri termini, non appare legittima una norma

che, volta alla sanatoria di una situazione preesistente, venga a

creare, con effetto retroattivo, un'altra situazione valevole ad

esimere l'Amministrazione da un obbligo sancito dalla Costituzione. Se

si ammettesse ciò, si determinerebbe questa grave conseguenza:

che la legge, preordinando artificiosamente con disposizioni di

carattere retroattivo determinate situazioni, potrebbe eludere

qualunque precetto costituzionale.

Che il sistema di tenere per base i valori dell'epoca

dell'occupazione conduca alla liquidazione di indennità puramente

simbolica, è dimostrato dal caso attuale, in cui, come sostanzialmente

non e contestato, l'indennità liquidata è del tutto irrisoria

rispetto ai valori del tempo dell'espropriazione. E questo non è certo

un caso sporadico, dato che tra il periodo della guerra, durante il

quale furono effettuate le occupazioni dei suoli, ed il 1948, anno in

cui fu emanato il decreto legislativo in esame, avvenne la catastrofe

monetaria, della cui ben nota entità non occorre certo dare prova in

giudizio.

Con questo, la Corte non vuol dire che il decreto legislativo

avrebbe dovuto stabilire il criterio che le indennità fossero

liquidate sulla base del valore venale degli immobili al tempo

dell'espropriazione. La Corte, con la sentenza n. 61 del 1957, ha

chiarito che l'espressione "indennizzo" dell'art. 42, terzo comma, non

va interpretata nel senso letterale ed etimologico della parola ma

soltanto come il massimo di contributo e di riparazione che,

nell'ambito degli scopi di interesse generale, la pubblica

Amministrazione può garantire all'interesse privato secondo una

valutazione che spetta al legislatore nell'esercizio dei suoi poteri

discrezionali. Evidentemente, anche in questo caso sussistevano gravi

ragioni per temperare il criterio generale fondato sulla base del

valore venale; ma occorreva che la legge avesse preso in considerazione

la possibilità di introdurre, nei limiti consentiti dal precetto

costituzionale, tali temperamenti. Se ciò la legge avesse fatto, non

si sarebbe potuto in questa sede sindacare l'apprezzamento attraverso

il quale la legge stessa fosse pervenuta ad un determinato risultato

normativo. Ma nella specie è fuori dubbio che il legislatore non fece

alcuna valutazione né alcun apprezzamento, essendosi limitato a

dettare un congegno in base al quale l'indennità da liquidare sarebbe

stata sicuramente nient'altro che un'apparenza.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma

denunziata non esclude, dunque, che una nuova legge possa anche,

eventualmente, adottare gli accennati temperamenti.