Sentenza n. 67/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 15 e 19 della

legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento

dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per

pubblica utilità, modifiche ed integrazioni alle l. 17 agosto 1942,

n. 1150, l. 18 aprile 1962, n. 167, l. 29 settembre 1964, n. 847, ed

autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore

dell'edilizia, agevolata e convenzionata), come modificati dall'art.

14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità

dei suoli), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 20 aprile 1989 dalla Corte d'Appello di

Salerno nel procedimento civile vertente tra Ferrara Alfonso ed altri

e la s.r.l. Cooperativa Salvo D'Acquisto ed altro, iscritta al n. 309

del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1989;

2) ordinanza emessa il 28 febbraio 1989 dalla Corte di

Cassazione nel procedimento civile vertente tra Mezzetti Natale e il

Comune di Castel San Pietro Terme, iscritta al n. 394 del registro

ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione di Mezzetti Natale nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Francesco Paolucci e l'Avvocato dello Stato Paolo

D'Amico per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 28 febbraio 1989, la Corte di

Cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 24, primo comma,

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 19, primo comma, della legge 22 settembre 1971, n. 865,

come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10,

nella parte in cui non consente che il proprietario, già

espropriato, di un bene immobile e gli altri interessati possano

agire in giudizio per la determinazione della indennità di

espropriazione anche in mancanza della relazione di stima della

commissione di cui all'art. 16 o dell'U.T.E., quando sia trascorso il

tempo ragionevolmente necessario per il compimento delle relative

attività.

La questione si è posta nel corso del procedimento promosso per

la determinazione dell'indennità definitiva da parte del

proprietario di un'area occupata in via d'urgenza nel 1982 ed

espropriata nel 1983. L'interessato non aveva accettato l'indennità

provvisoria determinata dal comune espropriante e aveva convenuto lo

stesso davanti alla Corte d'appello, ai sensi dell'art. 19 della

legge n. 865 del 1971, chiedendo che fosse stabilita la giusta

indennità di espropriazione. La Corte d'appello dichiarò

inammissibile la domanda, mancando la stima della indennità

definitiva ad opera della commissione provinciale, competente a norma

dell'art. 16 della legge già menzionata. Avverso tale decisione il

proprietario aveva proposto ricorso per cassazione.

Il giudice a quo osserva che in effetti il ricorrente agisce per

ottenere la determinazione dell'indennità definitiva, cui ha diritto

a seguito del provvedimento di espropriazione, non impugnato, né

posto in contestazione. La tutela di tale diritto si attua, in virtù

della legge n. 865 del 1971, mediante un giudizio affidato alla

cognizione speciale in unico grado della Corte d'appello, giudizio

che si instaura con l'opposizione alla stima dell'indennità

definitiva.

Tale stima - osserva ancora la Corte di Cassazione - si pone come

presupposto dell'azione giudiziaria e la sua mancanza determina

l'improponibilità della domanda.

Per contro, la determinazione dell'indennità non costituisce

presupposto per la pronuncia del decreto di espropriazione. La

conseguenza è che può accadere, e normalmente accade, che il

provvedimento di espropriazione sia emanato senza (o comunque prima)

che sia stata determinata l'indennità definitiva.

D'altra parte, per la determinazione, comunicazione e

pubblicazione dell'indennità definitiva la legge non stabilisce

altri termini, se non quello di trenta giorni dalla richiesta alla

commissione o all'U.T.E., ma anche tale termine non è posto in

collegamento con il decreto di esproprio e si presenta, in ogni caso,

come meramente ordinatorio, non derivando dalla sua inosservanza

alcun effetto sul procedimento. L'espropriato dunque, già spogliato

della proprietà, può trovarsi indefinitamente e ingiustificatamente

paralizzato nel suo diritto a conseguire l'indennità dovutagli di

cui, finché manchi la stima non può chiedere nemmeno la

determinazione giudiziale.

Tale situazione - conclude l'ordinanza di rimessione - si pone in

contrasto con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, il quale

proclama che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri

diritti e interessi legittimi.

2. - Si è costituita davanti alla Corte la parte ricorrente nel

giudizio a quo, sostenendo che la norma impugnata si pone in

contrasto non solo con l'art. 24, ma anche con l'art. 42 della

Costituzione.

Con l'esproprio il diritto del proprietario si converte nel

diritto all'indennità: il titolo al pagamento nasce quindi al

momento dell'emanazione del provvedimento ablativo ed è sin da

allora che si deve consentire al privato di poter agire.

La parte privata conclude quindi per la declaratoria di

illegittimità della norma impugnata.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale

ha affermato l'inammissibilità della questione.

La Corte di Cassazione non avrebbe dovuto infatti limitarsi ad

osservare che l'azione davanti alla corte d'appello non può essere

proposta se non dopo la determinazione dell'indennità definitiva, ma

avrebbe dovuto altresì esaminare se nessun altro rimedio giuridico

sia offerto dall'ordinamento per ovviare all'inerzia

dell'espropriante.

In ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura, deve dichiararsi

l'infondatezza della questione, perché il proprietario ha i mezzi

per evitare il protrarsi della situazione di inerzia.

Egli può anzitutto far ricorso al giudice perché assegni

all'ente espropriante un termine, ai sensi dell'art. 1183 cod. civ.,

entro il quale dar corso alle attività previste dall'art. 15 della

legge.

Inoltre, il proprietario potrebbe diffidare l'ente espropriante al

compimento dell'attività dovuta e, nel caso di protratta inerzia,

impugnarne il silenzio rifiuto ai sensi dell'art. 27 n. 4 del t.u. n.

1054 del 1924, potendosi pervenire, se del caso, alla nomina di un

commissario ad acta.

Comunque - osserva ancora l'Avvocatura - la questione è

inammissibile perché si chiede alla Corte di integrare e modificare

la norma impugnata, inserendo in essa la previsione di una ipotesi di

decadenza per il mancato compimento dell'attività dovuta, ovvero la

determinazione di un congruo termine perentorio, con invasione della

sfera riservata al potere legislativo.

4. - Con ordinanza in data 20 aprile 1989, la Corte d'appello di

Salerno ha sollevato, in riferimento agli artt. 24, primo comma, e

42, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale: a) dell'art. 15 della legge 22 ottobre 1971, n. 865,

come sostituito dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10,

nella parte in cui non prevede la prefissione di termini perentori

per il compimento delle attività previste in detta norma; b)

dell'art. 19 della stessa legge, come modificato dall'art. 14 della

legge 28 gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui, accanto alla

opposizione alla stima effettuata dall'U.T.E., non prevede, per il

caso di omissione da parte dell'espropriante delle attività di cui

all'art. 15, il ricorso diretto del proprietario e degli altri

interessati alla Corte d'appello competente per territorio, ai fini

della determinazione giudiziaria della indennità definitiva di

espropriazione.

Il giudice a quo - adito dai proprietari di un'area i quali, dopo

aver rifiutato l'indennità provvisoria ed avere subito

l'espropriazione del bene, proponevano opposizione avverso

l'indennità indicata nel decreto di espropriazione - osserva che è

stata eccepita l'improponibilità della domanda per mancata

determinazione dell'indennità definitiva. Tale comportamento

omissivo della pubblica amministrazione - prosegue l'ordinanza di

rimessione - è certamente lesivo del diritto soggettivo

dell'espropriato a conseguire l'indennità dovutagli (art. 42, terzo

comma, della Costituzione; art. 834 cod. civ.; art. 24, legge 25

giugno 1865, n. 2359; artt. 11, 13, 15, legge n. 865 del 1971; legge

n. 247 del 1974; legge n. 10 del 1977) e ad opporsi a quella

determinata in misura eventualmente incongrua.

Mentre nella ipotesi di avvenuta determinazione della indennità

definitiva (art. 15, legge n. 865 del 1971) è previsto uno specifico

mezzo di difesa del diritto insufficientemente indennizzato, mediante

la opposizione alla stima innanzi alla corte d'appello (art. 19 legge

citata), la stessa legge, viceversa, non prevede alcun mezzo di

tutela innanzi al giudice ordinario contro l'omessa determinazione da

parte della pubblica amministrazione espropriante.

Il titolare del diritto soggettivo si viene a trovare, così,

inerme, in attesa per un tempo indefinito e sprovvisto di altri mezzi

di tutela, non essendo esperibili né il ricorso all'art. 1183 cod.

civ., per il divieto posto al giudice ordinario di ordinare un

"facere" alla pubblica amministrazione, né il ricorso al

procedimento per la formazione del silenzio - rifiuto.

Da quanto innanzi - conclude il giudice a quo - deriva che nella

situazione esposta non sussiste possibilità di agire in giudizio per

la rimozione dell'ostacolo all'esercizio del diritto soggettivo

indicato, né tutela giurisdizionale adeguata al diritto leso.

5. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale

ha concluso per l'inammissibilità e comunque l'infondatezza delle

questioni, con argomenti che in linea generale riecheggiano quelli

svolti nell'intervento già riferito. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze innanzi indicate denunciano l'illegittimità

costituzionale delle stesse disposizioni di legge, sulla base di

argomentazioni analoghe. I relativi procedimenti vanno quindi riuniti

per essere definiti con una unica decisione.

2. - La Corte di Cassazione e la Corte d'appello di Salerno

impugnano l'art. 19, primo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865

(come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10),

nella parte in cui non consente che in caso di espropriazione il

proprietario del bene e gli altri interessati possano agire in

giudizio per la determinazione dell'indennità loro dovuta, anche in

mancanza della relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della

legge stessa. Per entrambi i giudici la disciplina è sospetta di

contrasto con l'art. 24 della Costituzione; per la Corte d'appello di

Salerno sarebbe violato anche l'art. 42.

3. - Osserva preliminarmente la Corte che il diritto alla

determinazione dell'indennità di espropriazione può essere

tutelato, secondo quanto previsto dalla legge 22 ottobre 1971, n.

865, mediante un giudizio affidato alla cognizione speciale in unico

grado della Corte d'appello.

L'art. 19 consente all'interessato di proporre opposizione alla

stima della indennità definitiva operata dalla apposita commissione

istituita in ogni provincia (art. 16), ovvero, finché le commissioni

stesse non siano insediate, dall'Ufficio tecnico erariale (art. 19,

secondo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10), entro trenta

giorni dall'inserzione dell'avviso del deposito della relazione nel

Foglio degli annunzi legali della provincia.

Secondo una consolidata giurisprudenza, richiamata dalle ordinanze

di rimessione, la stima delle indennità, con i procedimenti

indicati, si pone come presupposto dell'azione giudiziaria e la sua

mancanza determina l'improponibilità della domanda. Per contro, essa

non impedisce la pronuncia del decreto di espropriazione, il quale a

norma dell'art. 13 della legge n. 865 del 1971 - è emanato

dall'autorità competente entro quindici giorni dalla richiesta

dell'espropriante, che provi di avere adempiuto a quanto previsto

dall'art. 12 (pagamento dell'indennità provvisoria accettata

dall'espropriando ovvero deposito presso la Cassa depositi e prestiti

dell'indennità non accettata).

Può dunque avvenire, e risulta avvenuto nelle vicende che hanno

dato origine ai giudizi a quibus, che il provvedimento di

espropriazione sia emanato prima della determinazione dell'indennità

definitiva, che tale determinazione manchi anche a lungo e che

l'espropriato, già privato della proprietà del bene e non

indennizzato, non possa neppure agire per ottenere la determinazione

giudiziale di quanto dovutogli.

Tale situazione risulta priva di rimedi efficaci. È ben vero che

questa Corte, esaminando la fattispecie disciplinata dall'art. 12 del

decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (convertito

in legge 24 agosto 1921, n. 1290), ritenne che l'espropriato, per

ottenere il deposito dell'indennità di espropriazione, potesse far

ricorso alla procedura prevista dall'art. 1183 cod. civ. che consente

la fissazione, ad opera del giudice, del termine entro il quale la

pubblica amministrazione deve effettuare tale deposito (sent. n. 138

del 1977). Ma in quel caso si lamentava che l'espropriazione potesse

precedere il deposito dell'indennità senza che fosse fissato un

termine entro il quale esso doveva avvenire. Nel caso di specie,

invece, si lamenta che sia inibita "sine die" all'espropriato

l'esperibilità dell'azione giudiziaria per ottenere la

determinazione della giusta indennità, in attesa del deposito della

relazione di stima dei beni espropriati, non essendo fissato un

termine entro il quale la stima deve essere effettuata.

Trattasi, pertanto, di fattispecie obiettivamente diverse, in

relazione alla prima delle quali la violazione dell'art, 24 della

Costituzione non era stata neppure dedotta.

È appunto tale norma costituzionale, invece, che risulta violata

dall'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come mod.

dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10.

4. - Questa Corte ha costantemente affermato che la tutela

giurisdizionale garantita dalla Costituzione non deve necessariamente

porsi in relazione di immediatezza con il sorgere del diritto. Essa

ha però precisato, fin dalla sentenza n. 47 del 1964, che la

determinazione concreta di modalità e di oneri non deve rendere

difficile o impossibile l'esercizio di tale diritto, ostacolandolo

fino al punto di pregiudicarlo o renderlo particolarmente gravoso.

Tali enunciazioni di principio sono alla base della decisione

(sent. n. 186 del 1972), con cui venne dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 146 della legge di registro (r.d. 30

dicembre 1923, n. 3269), perché consentiva all'amministrazione

finanziaria, discrezionalmente e senza limite di tempo, di

procrastinare la definitività dell'accertamento del tributo di

registro, impedendo così l'esplicazione della tutela

giurisdizionale.

Nel caso ora considerato ricorrono ragioni analoghe. La pubblica

amministrazione, omettendo l'adempimento relativo alla relazione di

stima, può ritardare in modo indefinito non solo la corresponsione

dell'indennità, ma lo stesso esercizio della potestà di agire in

giudizio da parte dell'interessato. A ciò si aggiunga che - come è

stato posto in luce nella relazione al disegno di legge governativo

n. 1947/S, annunciato in Aula il 14 novembre 1989, recante "Norme in

materia di espropriazione per pubblica utilità" - è sempre più

frequente la perdita anticipata della disponibilità del bene.

L'occupazione di urgenza, si legge infatti nella relazione, è andata

perdendo la sua connotazione originaria di istituto eccezionale, per

divenire sempre più lo strumento abituale mediante il quale

l'espropriante può, prima dell'espropriazione, immettersi nel

possesso del bene e, al tempo stesso, differire l'adempimento

dell'obbligo di corrispondere l'indennità dovuta fino alla scadenza

del termine legale dell'occupazione. Anche la natura rigorosamente

temporanea dell'occupazione, prosegue la relazione, è venuta

sensibilmente ad attenuarsi: il termine di durata è stato, infatti,

portato da due a cinque anni con la legge 22 ottobre 1971, n. 865, e

quindi più volte prorogato per le occupazioni in atto al momento

dell'entrata in vigore delle relative disposizioni.

Secondo la disciplina vigente, il proprietario del bene può

dunque perderne la disponibilità e in seguito anche la titolarità,

restando per un lungo e non definito tempo privo di ristoro e

paralizzato nella difesa. Situazione, questa, in sicuro contrasto con

l'art. 24 della Costituzione, per il quale la tutela giurisdizionale,

pur potendo diversamente modularsi da caso a caso, deve essere

effettiva e non può quindi non concretarsi in adeguata protezione.

Né può accedersi alla tesi prospettata dall'Avvocatura generale

dello Stato, secondo la quale il privato potrebbe avvalersi del

previo ricorso, al giudice ordinario, ex art. 1183 cod. civ. -

affinché fissi un termine alla pubblica amministrazione per dar

luogo alla stima ed agli altri adempimenti previsti dall'art. 15

della legge n. 865 del 1971 -, nonché al giudice amministrativo,

impugnando il silenzio-rifiuto sulla richiesta all'amministrazione di

adempiere.

A parte i problemi inerenti alla esperibilità astratta di tali

rimedi, evidente è, infatti, il loro carattere defatigante e non

conclusivo e la conseguente scarsa efficacia al fine di assicurare

all'espropriato, in tempi ragionevoli, la concreta e definitiva

determinazione dell'indennità di espropriazione.

Certo, come osserva l'Avvocatura generale dello Stato, non spetta

alla Corte surrogarsi al legislatore, stabilendo termini e modalità

del procedimento di acquisizione di beni per pubblica utilità. Ma

spetta alla Corte stabilire i limiti al di là dei quali le garanzie

apprestate dalla Costituzione devono ritenersi violate. Nel caso

considerato, per dare effettività al diritto garantito dall'art. 24

della Costituzione, non può negarsi all'interessato di agire per

ottenere l'indennizzo sancito nell'art. 42 della Costituzione, quanto

meno dal momento in cui egli perde la proprietà del bene.

Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.

19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come modificato

dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui,

pur dopo l'avvenuta espropriazione, non consente agli aventi diritto

di agire in giudizio per la determinazione dell'indennità, finché

manchi la relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della

legge.

5. - La Corte d'Appello di Salerno ha impugnato altresì l'art. 15

della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come sostituito dall'art. 14

della legge 28 gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui non prevede la

prefissione di termini perentori per il compimento delle attività

previste in detta norma (richiesta di determinazione della indennità

e successiva comunicazione, deposito e pubblicità della indennità

determinata).

La questione deve ritenersi assorbita a seguito dell'accoglimento

dell'impugnazione relativa all'art. 19 della stessa legge.