Sentenza n. 68/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 146

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nel testo modificato dall'art. 7 della

legge 28 ottobre 1970, n. 775; dell'art. 44 bis della legge 18 marzo

1968, n. 249, nel testo introdotto dall'art. 20 della legge 28 ottobre

1970, n. 775; degli artt. da 45 a 50 della legge 18 marzo 1968, n.

249; dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 giugno 1976 dalla Corte di cassazione

sezioni unite civili - sul ricorso proposto dall'Amministrazione della

P.I. contro i Sindacati provinciali della scuola di Milano CGIL e CISL,

iscritta al n. 679 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 346 del 29 dicembre 1976;

2) ordinanza emessa il 15 novembre 1976 dal pretore di Torino nel

procedimento civile vertente tra il Sindacato nazionale scuola CGIL ed

il Ministero della P.I. ed altri, iscritta al n. 759 del registro

ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 44 del 16 febbraio 1977;

3) ordinanza emessa il 28 ottobre 1976 dalla Corte di cassazione -

sezioni unite civili - sul ricorso proposto dall'Amministrazione

finanziaria dello Stato contro la SIDAF, iscritta al n. 65 del registro

ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 100 del 13 aprile 1977;

4) ordinanza emessa il 3 febbraio 1977 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra l'Amministrazione della P.I. e

l'Unione Sindacale provinciale di Milano ed altri, iscritta al n. 305

del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 237 del 31 agosto 1977;

5) ordinanza emessa il 31 marzo 1977 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra l'Amministrazione delle poste e

telecomunicazioni e FIP - CGIL ed altri, iscritta al n. 306 del

registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 237 del 31 agosto 1977;

6) ordinanza emessa il 15 luglio 1977 dal pretore di Agropoli nel

procedimento civile vertente tra il Sindacato nazionale Presidi e

Professori di ruolo ed il Preside della scuola media di Perdifumo,

iscritta al n. 478 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 340 del 14 dicembre 1977.

Visto l'atto di costituzione dei Sindacati provinciali della Scuola

di Milano CGIL e CISL;

udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1979 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

udito l'avv. Luciano Ventura per i Sindacati provinciali della

scuola di Milano CGIL e CISL.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 3 giugno 1976 la Corte di cassazione -

sezioni unite civili - sollevava questione di costituzionalità

dell'art. 146 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nel testo modificato

dall'art. 7 della legge 28 ottobre 1970, n. 775; dell'art. 44 bis della

legge 18 marzo 1968, n. 249, nel testo introdotto dall'art. 20 della

citata legge n. 775 del 1970; degli artt. da 45 a 50 della citata legge

n. 249 del 1968, per contrasto con gli artt. 3 e 24, primo e secondo

comma, della Costituzione.

In seguito a ricorso presentato dai sindacati provinciali scuola di

Milano aderenti alla CGIL ed alla CISL ai sensi dell'art. 28 della

legge 20 maggio 1970, n. 300, il pretore di Rho aveva ordinato al

Preside della scuola media statale di Casorezzo di astenersi da taluni

comportamenti antisindacali; il tribunale di Milano, con sentenza in

data 13 novembre 1975, affermava la competenza funzionale del pretore -

ai sensi della legge 11 agosto 1973, n. 533, già entrata in vigore -

a conoscere della proposta opposizione contro il provvedimento sommario

emesso. L'Amministrazione dello Stato (Ministero P.I.) proponeva allora

ricorso in Cassazione chiedendo si dichiarasse il difetto assoluto di

giurisdizione sull'azione proposta ed in subordine si regolasse la

competenza. La Corte di cassazione, rilevato che la giurisprudenza si

è ormai consolidata nel senso di negare l'applicabilità dello Statuto

dei lavoratori all'impiego statale sulla base di persuasivi argomenti

letterali, storici e logici, relativi questi ultimi all'autosufficienza

delle norme che tutelano l'attività sindacale all'interno

dell'Amministrazione dello Stato, ricordato inoltre che la sentenza n.

118 del 1976 della Corte costituzionale, se per un verso negava il

lamentato contrasto dell'art. 37 del c.d. Statuto dei lavoratori con il

principio di eguaglianza (essendo l'inapplicabilità della normativa in

esso contenuta all'impiego statale razionalmente giustificata data la

minuziosa e completa disciplina che regola quest'ultimo e la

sostanziale diversità di posizioni) per altro verso lasciava aperta la

possibilità di impugnare singole norme regolanti l'impiego statale in

quanto ingiustificatamente diverse da quelle che regolano i

corrispondenti istituti del lavoro privato, proponeva la indicata

questione di costituzionalità.

Le norme che garantiscono l'attività del sindacato all'interno

dell'Amministrazione statale, in quanto fondano diritti perfetti

dell'organizzazione sindacale e non riconoscono i corrispondenti

diritti di azione e difesa, violerebbero l'art. 24, commi primo e

secondo, della Costituzione; in quanto non estendono le garanzie

previste dall'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, alle ipotesi

di violazione delle norme che tutelano l'attività del sindacato

all'interno dell'apparato statale, si porrebbero in contrasto con il

principio di eguaglianza. Non costituirebbe infatti sufficiente

compenso della mancata estensione all'impiego statale degli strumenti

di tutela previsti nell'ambito del rapporto di lavoro privato la

circostanza che i sindacati partecipino ai Consigli di Amministrazione;

a prescindere dal rilievo che il principio di identificazione della

volontà della minoranza con la delibera collegiale - affermato con

riferimento ai collegi professionali - non può essere esteso ai

collegi formati da componenti eterogenee e contrapposte, non può non

essere decisiva la circostanza che nel caso di specie il provvedimento

è stato adottato da organo individuale periferico dell'Amministrazione

dello Stato senza partecipazione alcuna del sindacato medesimo.

Dovrebbe, ad ogni modo, spettare al giudice ordinario la

giurisdizione in materia che attiene indiscutibilmente a diritti

soggettivi e non è ricompresa nella giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo, la quale si estende, fra l'altro, ai rapporti

di impiego pubblico e non ai rapporti fra sindacati ed amministrazione.

2. - Si costituiva nel giudizio innanzi a questa Corte il sindacato

provinciale scuola di Milano aderente alla CGIL il quale ribadiva e

sviluppava gli argomenti contenuti nell'ordinanza introduttiva. In

successiva memoria approfondiva l'analisi delle censure di

costituzionalità all'esame della Corte. Premesso che la garanzia

della libertà sindacale si estende anche al pubblico impiego ed

all'impiego statale in primo luogo, come si desume dagli artt. 39 e 98

della Costituzione e secondo una prassi ormai consolidata in trent'anni

di vita repubblicana; che gli artt. da 45 a 50 della legge 18 marzo

1968, n. 249, e successive modificazioni riconoscono alle

organizzazioni sindacali (ed in ispecie a quelle maggiormente

rappresentative) la titolarità di veri e propri diritti soggettivi nei

confronti dello Stato e che non può d'altra parte il rapporto fra

associazione sindacale e Stato essere assimilato al rapporto di impiego

pubblico, concludeva che solo l'autorità giudiziaria ordinaria può

avere giurisdizione in materia. Questa tuttavia non può intervenire

efficacemente, essendo di ostacolo il principio di intangibilità

dell'atto amministrativo sancito dall'art. 4 della legge abolitiva del

contenzioso amministrativo. Solo una pronunzia della Corte potrebbe

rimuovere una situazione da ritenere abnorme, restituendo al giudice

ordinario la pienezza dei poteri necessari; ed in ogni caso estendendo

quei rimedi particolarmente efficaci previsti dall'art. 28 del c.d.

"Statuto dei lavoratori" che soli possono garantire un'effettiva tutela

dei diritti sindacali.

3. - Questione analoga sollevava la Corte di cassazione - sezioni

unite civili - con ordinanza emessa il 28 ottobre 1976 in sede di

regolamento preventivo di giurisdizione chiesto dall'Amministrazione

convenuta in procedimento promosso dal Sindacato ingegneri della

amministrazione ferroviaria (S.I.D.A.F.) e dalla Confederazione

nazionale di intesa fra ingegneri ed architetti (C.N.I.S.I.A.) contro

trasferimento ad altra sede di ingegnere, dirigente sindacale,

originato, secondo i ricorrenti, da ragioni appunto sindacali.

Le Sezioni unite precisavano questa volta che nessun argomento può

desumersi dall'art. 65 del t.u. della Corte dei conti il quale

riconosce il potere di ricorrere agli impiegati ed agenti della Corte

stessa ed a chiunque vi abbia interesse a ciò sia per la settorialità

della norma sia perché evidentemente si riferisce a terzi lesi dal

provvedimento che direttamente non li concerne e non certo ai

sindacati.

4. - Questione ancora analoga era sollevata dal tribunale di Milano

con ordinanza emessa il 3 febbraio 1977 nel corso di procedimento

iniziato dall'unione sindacale provinciale di Milano, dal sindacato

nazionale scuola elementare CISL di Milano, dalla UIL scuola segreteria

provinciale, dalla Segreteria Camera Confederale del Lavoro e dal

sindacato scuola CGIL, i quali chiedevano si ingiungesse al direttore

didattico di scuola elementare di Milano di por fine a comportamento

ritenuto antisindacale e si rimuovessero gli effetti del medesimo.

5. - Questione analoga sollevava infine il tribunale di Milano con

ordinanza emessa il 31 marzo 1977 in sede di opposizione a decreto del

pretore in procedimento promosso ai sensi dell'art. 28 dello "Statuto

dei lavoratori" dalle organizzazioni sindacali locali della FIP - CGIL,

della UIL - TES e dei lavoratori dipendenti della Azienda di Stato per

i servizi telefonici contro il comportamento dell'Amministrazione che

avrebbe controllato i lavoratori centralinisti mediante apparecchiature

di intercettazione delle chiamate ed avrebbe effettuato trattenute

corrispondenti ad un giorno di retribuzione anche per scioperi di

durata inferiore.

6. - Per motivi non dissimili il pretore di Torino sollevava - con

ordinanza emessa il 15 novembre 1976 - questione di costituzionalità

dell'art. 28 della legge n. 300 del 1970, in quanto i rimedi previsti

da tale disposizione non si estendono all'impiego statale.

7. - Il medesimo art. 28 era oggetto anche di questione sollevata

dal pretore di Agropoli con ordinanza emessa il 15 luglio 1977 in

procedimento promosso dalla sezione provinciale del Sindacato nazionale

Presidi e Professori di ruolo contro' il comportamento della Preside

della scuola media statale di Perdifumo che si assumeva aver intimato

ad insegnante in sciopero di partecipare agli scrutini. Il pretore

riteneva priva di giustificazione, per i medesimi motivi svolti nelle

precedenti ordinanze, la mancata tutela dei diritti sindacali

nell'ambito dell'impiego statale e riteneva dovesse essere censurato

propriamente l'art. 28 dello Statuto in quanto non garantisce l'azione

del sindacato in tale ambito. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze, pur denunziando disposizioni diverse,

eccepiscono tutte la violazione degli artt. 3 e 24 Cost. per la non

applicabilità dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300

("Statuto dei lavoratori") alle associazioni sindacali dei dipendenti

dello Stato; e pertanto possono essere riunite ed esaminate

congiuntamente.

Le questioni non sono fondate.

Le ordinanze di rimessione prendono le mosse dalla sentenza n. 118

del 1976 di questa Corte, sentenza che, pur dichiarando non fondate le

denunce di incostituzionalità rivolte contro l'art. 37 dello Statuto

in relazione agli artt. 3 e 24 Cost., non precludeva la possibilità

che dal puntuale raffronto della normativa statutaria e di quella

dettata per il rapporto d'impiego con lo Stato potesse - per

determinati istituti - emergere "una irrazionale ed ingiustificabile

diseguaglianza". Si tratta dunque di accertare, sulla traccia di questa

pronunzia, se si è in presenza, in ordine a singoli disposti dello

Statuto, di una diseguaglianza di disciplina ulteriore ed "autonoma"

(tale cioè da non trovare alcun ragionevole fondamento pur tenuto

conto delle differenze di normativa sussistenti tra impiego statale e

lavoro subordinato nell'impresa, differenze che consentivano di

dichiarare la non fondatezza della questione relativa all'art. 37). Va

poi ricordato che, sempre secondo la citata sentenza, situazioni

puntuali di non giustificata diversità di trattamento a danno dei

dipendenti statali o dei loro sindacati potrebbero prodursi anche

attraverso specifiche "lacune" (ossia per assoluta mancanza di tutela).

Per risolvere le questioni proposte dalle varie ordinanze si deve

dunque accertare se la situazione delle associazioni sindacali

nell'ambito dell'impiego statale sia identica o simile a quella delle

associazioni analoghe, considerate in ordine agli altri rapporti di

lavoro; e se le differenze di disciplina siano o meno razionalmente

giustificate. I due temi, come è chiaro, sono collegati in modo molto

stretto, ma non si risolvono l'uno nell'altro: perché potrebbero darsi

situazioni simili, per certi aspetti, ma suscettibili di essere

regolate in modo parzialmente diverso in ragione del contesto in cui le

situazioni stesse si inseriscono.

2. - Quanto al primo punto è innegabile che, già in dipendenza

delle norme contenute negli artt. 39 e 40 della Costituzione, si

afferma senz'altro una condizione di fondamentale eguaglianza: ciò

vale innanzitutto per i diritti che ne discendono in via diretta, prima

di ogni ulteriore specificazione normativa, nonché per le altre

situazioni di vantaggio derivanti da diverse disposizioni

costituzionali (ad es. diritto di riunione). Un significativo

riconoscimento dello status sindacale spettante alle associazioni dei

dipendenti pubblici si è poi avuto, come si specificherà in seguito,

con l'introduzione della contrattazione collettiva nell'ambito del

pubblico impiego: anche se (e costituisce differenza molto notevole)

gli esiti della contrattazione non sono qui immediatamente operativi,

dovendo essere assunti in un autonomo atto del potere esecutivo. Per

valutare poi se siano razionalmente giustificate le diversità

(rispetto agli altri sindacati) che sussistono in tema di tutela

giurisdizionale delle situazioni soggettive da riconoscere alle

associazioni sindacali dei dipendenti dello Stato, è necessario

considerare il più ampio contesto del rapporto di impiego statale e

delle peculiarità proprie del datore di lavoro in questo rapporto.

Quanto al primo aspetto è da dire che l'esclusione dell'impiego

statale dall'area in cui opera il congegno di raccordo normativo ex

art. 37 Statuto dei lavoratori si fonda in primo luogo sulle

consistenti ragioni di ordine testuale, sistematico e sostanziale poste

in rilievo nella sentenza n. 118 del 1976; ragioni che si prestano ad

essere ulteriormente specificate a proposito dell'art. 28 dello Statuto

stesso.

Il processo di convergenza tra la posizione giuridica dei

lavoratori privati rispetto a quella dei dipendenti dallo Stato e dagli

enti pubblici non economici ha senza dubbio raggiunto degli obbiettivi

di grande importanza. Così i lavoratori privati hanno conseguito una

garanzia assai elevata in tema di stabilità nel posto di lavoro (art.

7 legge 15 luglio 1966, n. 604; art. 18 Statuto e sent. n. 41/1979 di

questa Corte); mentre un fattore rilevantissimo di avvicinamento tra

l'impiego pubblico e quello privato è certo costituito dalla

contrattazione collettiva, divenuta anche formalmente una fase

necessaria del procedimento di determinazione del trattamento

economico, e non soltanto economico, dei pubblici dipendenti distinti

per grandi categorie (enti ospedalieri: art. 40 legge delega 12

febbraio 1968, n. 132, cui fa riscontro l'art. 33 del decreto

legislativo delegato 27 marzo 1969, n. 130 e successive modifiche ex

art. 47 legge 23 dicembre 1978, n. 833; enti parastatali: artt. 26 e

segg. legge 20 marzo 1975, n. 70, d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411 e

d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509; comuni e provincie: art. 6 d.l. 29

dicembre 1977, n. 946, nel testo modificato in sede di conversione

dalla legge 27 febbraio 1978, n. 43 e d.P.R. 1 giugno 1979, n. 191).

Per i dipendenti statali la contrattazione collettiva fu prevista

dall'art. 24 della legge 28 ottobre 1970, n. 775, norma che non trovò

peraltro applicazione e venne sostituita dall'art. 9 della legge 22

luglio 1975, n. 382. Le regioni hanno autonomamente adottato discipline

analoghe; e già nella VII legislatura repubblicana è stato presentato

alla Camera dei deputati un disegno di legge di iniziativa governativa

concernente l'assetto della disciplina del pubblico impiego e diretto a

introdurre istituti omogenei, anche in questo campo, tra tutti i

dipendenti dello Stato e degli enti pubblici.

Nonostante questi significativi successi (tra l'altro l'art. 54 del

cit. d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411, concernente gli enti parastatali,

richiama, in quanto estensibile, l'art. 28 dello Statuto) il processo

di avvicinamento ha ottenuto risultati ancora parziali. Ed infatti, se

sta cambiando la matrice dei contenuti nella disciplina del rapporto di

impiego statale, con l'estendersi di normative derivanti da

contrattazione tra potere esecutivo e sindacati, è pur vero che al

tramonto del carattere puramente unilaterale delle regole del rapporto

non corrisponde un rilevante accostamento delle discipline prenegoziate

ai modelli dominanti nell'impiego privato. Tra l'altro, il persistere

di una complessa articolazione per carriere, con la tendenza a

progressioni economiche praticamente automatiche dimostra la

difficoltà di giungere ad esiti di completa convergenza tra i due

"universi" messi a raffronto (né la situazione sembra destinata a

radicali mutamenti, ai fini dell'avvicinamento, pur quando si adotti il

criterio della "qualifica funzionale").

È stato senza dubbio meritorio, grazie anche a recenti contributi

dottrinali, "liberare" il rapporto di lavoro nell'impiego pubblico

dalla prevaricante sovrapposizione del rapporto c.d. organico o di

ufficio, distinguendo nettamente tra i due tipi di relazione per ciò

che riguarda la loro disciplina e accentuando le sostanziali analogie

tra lavoro alla dipendenza di privati e lavoro prestato agli enti

pubblici non economici ed in particolare allo Stato; ma il problema

più delicato sorge proprio una volta che si siano operate le

necessarie distinzioni. È cioè da chiedersi (non facendo differenza

la collaborazione del dipendente in sé, come prestazione retribuita di

un'attività manuale o intellettuale) fino a che punto ed in quale

ambito soggettivo produca invece diversità l'inserimento del lavoro in

una amministrazione, retta dal principio, costituzionalmente

prescritto, del "buon andamento". Tale principio, enunciato nell'art.

97 Cost., non riguarda esclusivamente l'organizzazione interna dei

pubblici uffici, ma si estende alla disciplina del pubblico impiego,

"in quanto possa influire sull'andamento dell'amministrazione" (sent.

n. 124 del 1968, n. 6 in motivazione). In altre parole, è innegabile

che la disciplina del lavoro è pur sempre strumentale, mediatamente o

immediatamente, rispetto alle finalità istituzionali assegnate agli

uffici in cui si articola la pubblica amministrazione.

Ad ogni modo, la disciplina pubblicistica di questi rapporti di

lavoro si presenta tuttora come un dato che soltanto il legislatore

può immutare. Ed anche se si intendesse privatizzare i rapporti di

lavoro con lo Stato non collegati all'esercizio di potestà pubbliche,

dovrebbero pur sempre essere conservati come rapporti di diritto

pubblico quelli dei dipendenti, cui tale esercizio è o potrebbe essere

affidato.

Né si può disconoscere che lo Stato - datore di lavoro si

differenzia profondamente dal datore di lavoro, protagonista in senso

negativo della fattispecie preveduta nell'art. 28 dello Statuto: il

funzionario che sia in posizione di superiorità rispetto ad altri

dipendenti statali (preside, provveditore agli studi, ministro della

pubblica istruzione, per semplificare) ha caratteristiche

strutturalmente diverse dall'imprenditore o dal dirigente d'impresa

fiduciario di questi, in quanto non partecipa sotto nessun aspetto ad

una situazione conflittuale di natura economica qualificata pur sempre,

in modo mediato o immediato, da una contesa sui margini del profitto: e

perciò non può accogliersi la proposizione che l'interesse

dell'impresa sia dal punto di vista storico l'equivalente nei rapporti

interprivati dell'interesse dell'amministrazione - datore di lavoro nei

rapporti di pubblico impiego.

Tra l'altro lo Statuto degli impiegati civili assicura un complesso

di garanzie assolutamente identico sia ai "superiori", attraverso i

quali dovrebbe esprimersi la volontà dello Stato - datore di lavoro,

sia ai dipendenti ad essi sottoposti. E del resto l'esperienza di altri

paesi fa ritenere che il sistema delle relazioni industriali non può

essere puramente e semplicemente sovrapposto alle relazioni tra lo

Stato - datore di lavoro, i suoi dipendenti ed i sindacati del settore.

Nel nostro ordinamento si è poi accentuata la differenziazione

della tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive afferenti ai

rapporti di lavoro per il sopravvenire a favore dei lavoratori lato

sensu privati (art. 409, n. 5 in particolare, c.p.c.) della legge 11

agosto 1973, n. 533, mentre per i dipendenti dello Stato e degli enti

pubblici non economici è rimasta ferma la disciplina sancita dagli

artt. 29, n. 1, 39 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e dagli artt. 7,19 e

21 legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (giurisdizione esclusiva dei

tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato).

È evidente che questa differenziazione di tutela potrebbe creare

serie difficoltà (non riducibili a meri inconvenienti) se si

applicasse senz'altro l'art. 28 Statuto ai sindacati del pubblico

impiego, in tutte le ipotesi nelle quali il comportamento antisindacale

del datore di lavoro si realizza attraverso una lesione di diritti

inerenti a rapporto di impiego di singoli dipendenti o gruppi di essi.

3. - Le persistenti peculiarità nella disciplina dell'impiego

statale (e cioè del contesto in cui si inseriscono i sindacati) sono

state poste in evidenza non tanto per giustificare le disparità di

trattamento esistenti, quanto per escludere che il principio di

eguaglianza, sancito nell'art. 3 Cost. primo comma, esiga l'estensione

pura e semplice della disciplina dell'art. 28 Statuto lavoratori alle

associazioni sindacali dei dipendenti dello Stato; estensione che, in

definitiva, le varie ordinanze richiedono a questa Corte di realizzare

mediante sentenza interpretativa di accoglimento. In altri termini

spetta al legislatore operare ulteriori scelte, adottando una delle

soluzioni possibili al fine di razionalizzare e riequilibrare il

sistema: a prescindere dalla istituzione con legge costituzionale di

uno speciale giudice unico per tutte le controversie di lavoro (privato

e pubblico, statale inciuso), il legislatore potrebbe optare sia per

una estensione della giurisdizione del giudice ordinario sia per una

riaffermazione della giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo, allargandola alle controversie in cui siano parte i

sindacati (con ulteriori "avvicinamenti" ai poteri del giudice civile

ex Statuto lavoratori e alla riforma del processo del lavoro del 1973).

La soluzione indicata da ultimo era, non a caso, quella accolta,

nella VII legislatura, dal citato disegno di legge numero 2079,

presentato dal Governo alla Camera dei deputati (art. 33 del progetto).

4. - Com'è noto, la sentenza n. 118 del 1976 prospettava, nella

sua ultima parte, l'ipotesi di una denunzia di incostituzionalità,

motivata con la violazione degli artt. 3 e 24 Cost. per

l'impossibilità da parte dei sindacati dei dipendenti dello Stato di

tutelare "il loro interesse al rispetto della libertà sindacale

innanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di

legittimità". Da tale ipotesi, le sezioni unite civili della

Cassazione hanno tratto lo spunto per porre nelle loro ordinanze il

seguente dilemma: o tutela di diritti sindacali ex art. 28 Statuto

(previa pronunzia di illegittimità costituzionale in quanto...) o

inesistenza di tutela e riduzione delle situazioni soggettive dei

sindacati a meri interessi di fatto, nel presupposto che manchino gli

elementi di base per individuare interessi legittimi.

Ma le libertà sindacali sono tutelabili, nel settore del pubblico

impiego, come avevano ritenuto le Sezioni unite fin dal 1974, in

qualità di situazioni di diritto soggettivo proprie ed esclusive del

sindacato, attraverso i procedimenti ordinari promossi innanzi al

giudice civile; idest al di fuori del quadro dell'art. 28. Se poi, in

relazione a particolari disposizioni emergessero situazioni di

interesse legittimo, esse dovrebbero trovare tutela diretta avanti ai

giudici amministrativi. D'altra parte, nella giurisprudenza dei

tribunali amministrativi regionali non si nega in linea di tendenza (e

non di rado si riconosce in concreto) la legittimazione delle

associazioni sindacali e degli ordini professionali a ricorrere e ad

intervenire a tutela degli specifici interessi che fanno loro capo,

distinti da quelli dei singoli lavoratori o professionisti.

Non esiste dunque la asserita lacuna di tutela giurisdizionale; si

è piuttosto dinnanzi a forme di tutela meno rapide e penetranti di

quelle previste nell'art. 28 Statuto, ma non perciò incostituzionali.

5. - Va da sé che gli argomenti sviluppati sopra partendo dalla

domanda di "estensione" dell'art. 28 valgono "a fortiori" per

l'infondatezza delle questioni proposte in relazione agli artt. 146 del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nel testo modificato dall'art. 7 della

legge 28 ottobre 1970, n. 775; art. 44 bis della legge 18 marzo 1968,

n. 249, nel testo introdotto dall'art. 20 della citata legge n. 775 del

1970; artt. da 45 a 50 della citata legge n. 249 del 1968, in quanto

non prevedono per le associazioni sindacali dei dipendenti statali la

tutela giurisdizionale del loro interesse al rispetto della libertà e

dell'attività sindacale nonché del diritto di sciopero (tutela

prevista invece per le altre associazioni sindacali in forza dell'art.

28 Statuto).