Sentenza n. 727/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12 (Norme per l'assegnazione, la

gestione, la revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di

edilizia residenziale pubblica ai sensi dell'art. 2, secondo comma,

della legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali

emanati dal C.I.P.E. con deliberazione del 19 novembre 1981),

promosso con ordinanza emessa il 14 febbraio 1986 dal Pretore di

Parma nel procedimento civile vertente tra Rainieri Enzo e il Comune

di Parma ed altro, iscritta al n. 486 del registro ordinanze 1986 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima

serie speciale, dell'anno 1986.

Visti gli atti di costituzione del Comune di Parma e della Regione

Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Alberto Predieri per il Comune di Parma e l'avv.

Adriano Giuffré per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Nel giugno del 1984 Enzo Rainieri proponeva davanti al

Pretore di Parma opposizione al provvedimento con cui il 13 aprile

1984 la Giunta municipale, a norma dell'art. 17 del d.P.R. n. 1035

del 1972, aveva revocato l'assegnazione dell'alloggio popolare in

quanto abbandonato per un periodo superiore a tre mesi senza

autorizzazione.

Nel giudizio si costituiva il Comune di Parma e quindi, chiamato

in causa ai sensi dell'art. 107 c.p.c., l'Istituto Autonomo per le

case popolari.

Il Comune preliminarmente eccepiva il difetto di giurisdizione

dell'a.g.o. in quanto l'art. 11 del d.P.R. n. 1035 del 1972

consentiva di proporre opposizione al Pretore solo avverso la

pronuncia di decadenza per mancata occupazione e non anche contro i

provvedimenti di revoca e di annullamento dell'assegnazione

dell'alloggio; nel merito, deduceva che il provvedimento era comunque

legittimo alla luce della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo

1984, n. 12. Eccepiva quindi l'illegittimità costituzionale

dell'art. 23 della legge regionale in quanto considerava come

decadenza un'ipotesi già prevista dall'art. 17 lett. b) del d.P.R.

n. 1035 del 1972 come causa di revoca, disponendo che contro il

provvedimento si applicasse "la procedura (l'opposizione dinanzi al

pretore) prevista dagli ultimi tre commi dell'art. 11" del d.P.R.

menzionato.

Lo I.A.C.P. di Parma, dal canto suo, eccepiva

l'incostituzionalità dell'intera legge regionale 14 marzo 1984, n.

12, in quanto la Regione, dettando norme per l'assegnazione e la

revoca di alloggi di edilizia residenziale pubblica, aveva legiferato

in una materia non compresa fra quelle per le quali ha competenza

legislativa.

Il Pretore di Parma, ritenendo non manifestamente infondate le

questioni di costituzionalità tanto dell'art. 23 che dell'intera

legge regionale 14 marzo 1984, n. 12 sollevava l'incidente rimettendo

gli atti a questa Corte.

1.1. - Rileva in primo luogo il giudice a quo che il d.P.R. n.

1035 del 1972, dopo aver previsto che, disposta l'assegnazione, se ne

possa pronunciare in determinati casi la decadenza (art. 11), la

revoca (art. 17) o l'annullamento (artt. 15 e 16), ed avere stabilito

all'art. 11, comma dodicesimo, che il decreto del Presidente dello

I.A.C.P. costituisce titolo esecutivo, prevede ai successivi commi la

possibilità di ricorrere al pretore contro il decreto. Gli artt. 16

e 17, dettati per i provvedimenti di annullamento e revoca, si

limitano a richiamare il comma dodicesimo dell'art. 11 e non anche i

successivi che regolano il ricorso al pretore.

Sull'impugnativa esperibile contro i provvedimenti di revoca ed

annullamento dell'assegnazione di alloggio è da tempo insorto

contrasto di giurisprudenza.

Mentre infatti le Sezioni Unite della Corte di cassazione

ritengono che le norme sul ricorso al pretore sono espressioni di un

princìpio generale, i giudici amministrativi sostengono che le

disposizioni dell'art. 11, dettate per l'ipotesi di decadenza, hanno

carattere eccezionale e pertanto non sono applicabili alle diverse, e

più complesse, ipotesi di annullamento e revoca per le quali, attesa

la natura di concessione-contratto del rapporto che si instaura con

la assegnazione ed il successivo contratto di locazione, dovrebbe

trovare applicazione l'art. 5 della legge n. 1035 del 1971 istitutiva

dei T.A.R.

Ora, osserva l'autorità remittente, l'art. 23 della legge della

Regione Emilia-Romagna n. 12 del 1984, considerando come decadenza

una ipotesi (quella dell'assegnatario che non abiti stabilmente

nell'alloggio) prevista dal d.P.R. n. 1035 del 1972 come causa di

revoca e disponendo che contro il provvedimento si applichi "la

procedura prevista negli ultimi tre commi dell'art. 11" del d.P.R. n.

1035 del 1972, istituisce un ricorso al pretore non previsto dalla

legge dello Stato, ponendosi in contrasto con l'art. 108 Cost., che

riserva appunto alla legge dello Stato la disciplina della tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.

La questione appare rilevante, ad avviso del giudice a quo, in

quanto, attesa la controversa interpretazione degli artt. 11, 16 e 17

del d.P.R. n. 1035 del 1972, investe la giurisdizione del pretore

adito.

1.2. - Il Pretore di Parma ritiene, poi, non manifestamente

infondata la questione di legittimità costituzionale dell'intera

legge regionale 13 marzo 1984, n. 12, in quanto, dettando norme per

l'assegnazione e la revoca di alloggi di edilizia residenziale

pubblica, la Regione avrebbe violato l'art. 117 Cost., legiferando in

una materia per la quale non ha competenza legislativa.

L'edilizia residenziale pubblica, infatti, osserva il giudice a

quo, non è ovviamente compresa come tale nell'elenco dell'art. 117

Cost.; essa è una materia composita che comprende, come

puntualizzato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 221 del

1975, "una materia essenzialmente urbanistica, un'altra riconducibile

a quella dei lavori pubblici ed una terza che attiene alla

prestazione e gestione del servizio della casa, come la disciplina

delle assegnazioni degli alloggi. Mentre le prime due materie sono

comprese nell'elenco dell'art. 117 Cost., la terza - "determinazione

dei criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei

canoni" - è di competenza statale a mente dell'art. 88, n. 13, del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

La legge 5 agosto 1978, n. 457, all'art. 2, ha attribuito tale

competenza al C.I.P.E. che, con la delibera 19 novembre 1981, ha

stabilito tali criteri, definendoli però "princìpi direttivi" cui

le Regioni devono uniformarsi nell'esercizio della loro attività

legislativa in materia di assegnazione e locazioni di alloggi; in

questo modo, però, ad avviso dell'autorità remittente, il C.I.P.E.

finiva per operare alle Regioni una delega di materia non compresa

nell'art. 117 Cost.

La questione è rilevante, ad avviso del Pretore di Parma, in

quanto l'opponente ha eccepito il vizio di incompetenza dell'atto

impugnato, "non emanato dal Sindaco, ma dalla Giunta municipale,

secondo l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977 che attribuiva questa

facoltà genericamente al Comune".

2. - Si è costituito in giudizio il Comune di Parma, in persona

del Sindaco pro-tempore, chiedendo sia dichiarato costituzionalmente

illegittimo l'art. 23 della legge regionale nella parte in cui

estende a tutte le ipotesi di revoca le disposizioni dettate, dagli

ultimi tre commi dell'art. 11 d.P.R. n. 1035 del 1972, unicamente per

le ipotesi di decadenza dall'assegnazione.

Ad avviso del Comune di Parma alle Regioni non spetta alcuna

potestà legislativa in materia giurisdizionale in quanto l'art. 108

Cost. riserva alla legge dello Stato la disciplina dell'ordinamento

giudiziario e di ogni magistratura, e quindi la determinazione, per

l'intero territorio nazionale e nei confronti di tutti, dei mezzi di

tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (artt.

24, primo comma, e 113 Cost.).

Rileva il Comune di Parma che la materia della revoca e

dell'annullamento delle assegnazioni spetta al giudice

amministrativo, in quanto il privato assegnatario è titolare

unicamente di un interesse legittimo; con l'assegnazione gli I.A.C.P.

non si spogliano del potere di controllare la sussistenza dei

presupposti del provvedimento e, quindi, della sua permanente

legittimità.

3. - È intervenuta in giudizio la Regione Emilia-Romagna

concludendo per la manifesta infondatezza delle questioni di

legittimità costituzionale tanto del solo art. 23 della l. Regione

Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, che dell'intera legge.

In ordine alla prima questione osserva infatti che l'art. 23 della

legge regionale è formulato in conformità di un costante indirizzo

giurisprudenziale secondo cui le disposizioni contenute negli ultimi

tre commi dell'art. 11 d.P.R. n. 1035 del 1972 - che espressamente

attribuiscono al Pretore la competenza a conoscere dei ricorsi

dell'assegnatario avverso il provvedimento di decadenza - sono

espressione di un principio di portata generale, sicché il regime

della tutela nei confronti dei decreti di annullamento e di revoca è

sostanzialmente identico a quello stabilito in tema di decadenza. La

norma censurata della legge regionale non avrebbe quindi introdotto

alcuna innovazione nella disciplina vigente.

Quanto alla seconda questione, rileva la regione che l'art. 88, n.

13, del d.P.R. n. 616 del 1977 riserva allo Stato la determinazione

dei criteri per le assegnazioni di alloggi e la fissazione dei

canoni, il che costituisce il terzo dei tre aspetti o fasi in cui si

snoda la composita materia dell'e.r.p.: l'aspetto urbanistico e

quello concernente la programmazione e la esecuzione delle

costruzioni rientrano sicuramente tra le competenze regionali. Tale

disposizione però, come pure quella contenuta nell'art. 93 del

medesimo d.P.R., va letta alla luce della "specificazione e chiara

individuazione delle attribuzioni regionali" nell'intera materia

compiuta dalla legge n. 457 del 1978, che ha dato assetto definitivo

al sistema e, segnatamente, al riparto delle funzioni tra Stato e

Regioni.

Spetta alla Regione, quindi, dare specificazione ed attuazione ai

criteri di assegnazione fissati dallo Stato ai sensi dell'art. 88 n.

13 d.P.R. 616/1977; in tale ambito si è mossa la Regione

Emilia-Romagna che ha promulgato la legge censurata "ai sensi

dell'art. 2, secondo comma, legge 5 agosto 1978, n. 457, in

attuazione dei criteri generali emanati dal C.I.P.E., cui è stato

attribuito il compito di indicare gli indirizzi programmatici".

Così operando, la Regione si è limitata a disciplinare "la

concreta realizzazione dei criteri stabiliti in sede di

programmazione nazionale, a ciò essendo legittimata sia in virtù

del rapporto di attinenza e connessione dei profili dell'e.r.p. con

le attribuzioni regionali in materia urbanistica, sia in virtù delle

espresse attribuzioni" riconosciute dalla legge statale.

Nell'imminenza dell'udienza, fissata per il 9 marzo 1988, il

Comune di Parma ha depositato memoria nella quale insiste perché sia

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 23 legge

Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12.

Richiamata la giurisprudenza, anche recente, della Corte circa

l'assenza di competenza regionale in materia giurisdizionale, il

Comune rileva che, anche qualora si ritenesse, aderendo ad una delle

interpretazioni fatte proprie dalla giurisprudenza, che la normativa

regionale coincide con le corrispondenti norme statali, la

illegittimità costituzionale della disposizione impugnata

discenderebbe comunque dalla considerazione che alle Regioni è

preclusa "ogni possibilità di riproduzione nelle proprie leggi di

norme legislative statali, in quanto comporterebbe un'indebita

novazione della fonte" (così la sent. n. 203 del 1987; la sent. n.

128 del 1963 e la sent. n. 615 del 1987). Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Parma dubita della legittimità costituzionale

della legge della Regione Emilia-Romagna

14 marzo 1984, n. 12 (Norme per l'assegnazione, la gestione, la

revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della

legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali

emanati dal C.I.P.E. con deliberazione del 19 novembre 1981) nel suo

complesso e dell'art. 23 della legge medesima, in riferimento agli

artt. 108 e 117 Cost.

Nel giudizio di opposizione promosso, con ricorso depositato il 18

giugno 1984, innanzi ad esso Pretore, ai sensi dell'art. 11, comma

tredicesimo, del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, avverso

provvedimento di revoca di assegnazione di alloggio popolare adottato

il 13 aprile 1983 dalla Giunta municipale ex art. 17, lett. b), del

suindicato d.P.R. per avere l'assegnatario abbandonato l'alloggio,

l'opposto Comune di Parma aveva infatti eccepito il difetto di

giurisdizione del Pretore, derivante dall'omesso richiamo, nell'art.

17 del d.P.R. n. 1035 del 1972 (concernente le cause di revoca

dell'assegnazione), dell'art. 11, comma tredicesimo, dello stesso

d.P.R. (concernente il rimedio dell'opposizione avverso i

provvedimenti di decadenza dall'assegnazione).

Il giudice a quo ha rilevato che, nella specie, è applicabile la

legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, la quale,

nel dettare norme per l'assegnazione di alloggi di edilizia

residenziale pubblica, dispone, all'art. 23, comma quarto, che è

proponibile l'opposizione avanti al Pretore, ai sensi dell'art. 11,

comma tredicesimo e segg., del d.P.R. n. 1035 del 1972, avverso i

provvedimenti di decadenza dall'assegnazione, e ricomprende tra

questi (al comma primo, lett. b, dello stesso articolo) la mancata

stabile abitazione nell'alloggio, la quale configura invece, ex art.

17, lett. b), del d.P.R. n. 1035 del 1972, ipotesi di revoca.

Ha conseguentemente sollevato le seguenti questioni di

legittimità costituzionale:

a) dell'art. 23 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 12

del 1984, in quanto, qualificando come ipotesi di decadenza

dall'assegnazione di alloggio popolare fattispecie configurate dal

d.P.R. n. 1035 del 1972 come ipotesi di revoca, e disponendo che

avverso i provvedimenti adottati nelle suindicate ipotesi sia

esperibile l'opposizione al Pretore di cui all'art. 11, comma

tredicesimo, del d.P.R. n. 1035 del 1972, sarebbe in contrasto con

gli artt. 108 e 117 Cost., che riservano allo Stato la disciplina

della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi;

b) dell'intera suindicata legge regionale n. 12 del 1984 per

contrasto con l'art. 117 Cost., in quanto la Regione avrebbe

legiferato in una materia - assegnazione e revoca di alloggi di

edilizia residenziale pubblica - per la quale non ha competenza

legislativa.

2. - Osserva la Corte che la questione sub b), nonostante la sua

ampia formulazione, finisce con l'investire - secondo la precisazione

contenuta nella parte motiva dell'ordinanza di rimessione ed in

relazione al limite oggettivo della sua rilevanza - esclusivamente

l'art. 23, comma primo, lett. b), della legge della Regione

Emilia-Romagna n. 12 del 1984, in quanto "ha disciplinato come

decadenza comportamenti (dell'assegnatario) già regolati

diversamente dalla legge dello Stato".

La questione, in tal modo individuata, non è fondata.

Occorre infatti considerare che, nella materia dell'edilizia

residenziale pubblica, l'art. 88, n. 13, del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, attribuisce allo Stato soltanto "la determinazione dei

criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei

canoni", mentre l'art. 93 dello stesso d.P.R. dispone un ampio

trasferimento alle regioni delle funzioni di programmazione e di

gestione (comma primo, concernente la programmazione, la

localizzazione, la realizzazione e la gestione degli interventi, le

funzioni connesse alle procedure di finanziamento), nonché di

organizzazione del servizio della casa (comma secondo, relativo alla

riorganizzazione degli I.A.C.P.).

La successiva legge n. 457 del 1978, all'art. 2, comma secondo, ha

ulteriormente specificato l'ambito della competenza statale,

attribuendo al C.I.P.E. la determinazione dei "criteri generali" per

le assegnazioni e la fissazione dei canoni, nel mentre ha ancora

arricchito la sfera della competenza regionale in materia con l'art.

4, in base al quale spetta, fra l'altro, alle regioni: individuare il

fabbisogno abitativo nel territorio regionale (lett. a); formare

programmi quadriennali e progetti biennali di intervento per

l'utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili (lett. b);

ripartire e coordinare gli interventi per ambiti territoriali (lett.

c); formare e gestire l'anagrafe degli assegnatari (lett. f);

disporre la concessione dei contributi pubblici (lett. l); esercitare

il controllo sui soggetti incaricati della realizzazione dei

programmi (lett. m).

Ne deriva che, al di fuori della formulazione dei "criteri

generali" da osservare nelle assegnazioni, è attribuita alle regioni

la più ampia potestà legislativa nella materia, e quindi la

disciplina attinente alle assegnazioni e alle successive vicende dei

relativi rapporti.

E tale potestà, del resto, risulta largamente esercitata dalle

regioni (cfr. legge reg. Friuli-Venezia Giulia 1° settembre 1982, n.

75; legge prov. Trento 6 giugno 1983, n. 16; legge reg. Toscana 14

dicembre 1983, n. 78; legge reg. Puglia 20 dicembre 1984, n. 54).

Pertanto, non può ritenersi esorbitante dalla competenza della

Regione Emilia-Romagna l'aver disciplinato, all'art. 23, lett. b),

della legge impugnata, tra le ipotesi di decadenza, il difetto di

stabile abitazione, da parte dell'assegnatario, nell'alloggio

trattandosi, appunto, di disciplina specifica di una vicenda (la

decadenza) dell'assegnazione.

Senza dire che, così disponendo, la legge regionale non si è

neppure discostata - come invece ritiene il giudice a quo - dalla

normativa statale, dal momento che il C.I.P.E., con deliberazione 19

novembre 1981, adottata ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della

legge n. 457/1978, ha previsto, al punto 14, lett. b), che "si

verifica la decadenza dall'assegnazione nel caso in cui

l'assegnatario non abiti stabilmente nell'alloggio occupato".

3. - È per converso fondata la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 23, comma quarto, della legge impugnata.

Tale norma prevede che "contro il provvedimento del sindaco" (che

dispone la decadenza dall'assegnazione nelle ipotesi definite dal

precedente comma primo) "si applica la procedura prevista dagli

ultimi tre commi dell'art. 11 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035",

e cioè l'opposizione al Pretore.

In tal modo la legge regionale ha peraltro preteso di dettare

norme in tema di tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti di

decadenza dall'assegnazione, così illegittimamente interferendo

nella materia giurisdizionale, che l'art. 108 Cost. riserva alla

legge dello Stato (cfr. sentt. di questa Corte nn. 81/1976; 72/1977;

43/1982; 203/1987; 615/1987).

Né la violazione dell'art. 108 Cost. è esclusa dall'avere la

legge regionale richiamato la normativa processuale statale, in

quanto anche la mera riproduzione delle norme statali comporta, in

base alla giurisprudenza di questa Corte, una indebita novazione

della fonte (sentt. nn. 128/1963; 203/1987; 615/1987).