Sentenza n. 745/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 7, primo e

terzo comma, 16, 18, primo e terzo comma, 20 e 23 del D.l. 18 giugno

1986, n. 282, convertito con modificazioni in legge 7 agosto 1986, n.

462, recante "Misure urgenti in materia di prevenzione e repressione

delle sofisticazioni alimentari", promossi con ricorsi delle Province

di Trento e Bolzano notificati il 10 settembre 1986, depositati in

cancelleria il 18 settembre successivo ed iscritti ai nn. 26 e 27 del

registro ricorsi 1986.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Giuseppe Borzellino;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e

l'avv. dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 18 settembre 1986 (Ric.n. 26/1986),

il Presidente della Provincia Autonoma di Trento ha promosso

questione di legittimità costituzionale degli artt.7, primo e terzo

comma; 16; 18, primo e terzo comma; 20 del decreto legge 18 giugno

1986, n. 282, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 1986,

n. 462 (Misure urgenti in materia di prevenzione e repressione delle

sofisticazioni alimentari), per violazione dell'art. 8, n. 1 e n. 21,

dell'art. 9, n. 10, dell'art. 16, dell'art. 78 dello Statuto speciale

Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione.

Il ricorso, premesso che il menzionato decreto legge

(riproduttivo, con modificazioni e integrazioni, del precedente d.l.

11 aprile 1986, n. 104, non convertito) è stato adottato dal Governo

a seguito delle cosiddette vicende del "vino al metanolo" occorse

agli inizi del 1986, osserva che esso contiene una ampia disciplina

accomunata dal dichiarato intento di prevenire e reprimere le

sofisticazioni alimentari, al fine di tutelare la salute pubblica.

Se ne deducono peraltro i seguenti motivi di illegittimità:

dell'art. 7, primo e terzo comma, per violazione degli artt.8,

n. 21; 16 dello Statuto speciale T.A.A. e relative norme di

attuazione.

Le imprese operanti nel territorio della ricorrente sono state

ricomprese in una anagrafe su base regionale, mentre invece esse

potrebbero essere inserite solo in una anagrafe su base provinciale

(istituita e disciplinata dalla stessa Provincia).

Il terzo comma dell'articolo demanda, poi, ad un decreto del

Ministero dell'Agricoltura la disciplina delle caratteristiche e

delle modalità di funzionamento dell'anagrafe: ad una

regolamentazione ministeriale, cioè, una disciplina che è invece

riservata alla legge provinciale;

degli artt.16 e 18, primo e terzo comma, per violazione degli

artt.8, n. 1; 9, n. 10; 16; 78 dello Statuto speciale T.A.A. e

relative norme di attuazione.

Lo Statuto speciale attribuisce alla ricorrente potestà

legislativa ed amministrativa di grado primario in materia di

"ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi

addetto", e di grado concorrente in materia di "igiene e sanità".

Per le suddette funzioni è riconosciuta alla Provincia anche

autonomia finanziaria.

In base alle surrichiamate disposizioni di grado costituzionale, i

servizi igienici e sanitari cui si riferisce il primo comma dell'art.

16 del decreto to hanno, nella Provincia di Trento, una

organizzazione ed una disciplina peculiari. In particolare, il

laboratorio di igiene e profilassi è un servizio alle dirette

dipendenze della stessa Provincia (anziché delle u.s.l.), e come

tale è stato disciplinato - in quanto ufficio proprio (art. 8 n. 1

St.) - dalla legge provinciale. Analogamente può dirsi per il

servizio veterinario.

Trattandosi di uffici e strutture per il cui ordinamento la

Provincia è titolare di competenze primarie, sembra palese - si

assume - la incostituzionalità della disciplina statale, poiché

solo alla Provincia spetta di stabilire se potenziare o meno le

dotazioni strumentali dei laboratori di cui all'art. 16, primo comma,

del decreto-legge impugnato; così come solo ad essa (e non allo

Stato) spetta di stabilire i criteri in relazione ai quali

l'eventuale potenziamento va disposto e commisurato, come pure di

indicare (contrariamente a quanto stabilito dai commi successivi

dell'art. 16) i criteri e i metodi di analisi, di coordinare le

relative attività e di esercitare sui laboratori stessi la vigilanza

tecnica in relazione ai compiti di sanità pubblica, risultando lese,

così, anche le competenze in materia di igiene e sanità. E così

pure non può spettare allo Stato, come vorrebbe il quarto comma

dell'art. 16, di fissare i requisiti di "strutturazione, dotazione

strumentale e qualificazione del personale" dei laboratori suddetti.

Le stesse considerazioni valgono per l'art. 18 della normativa: è

di esclusiva competenza della Provincia provvedere alla ricognizione

della consistenza degli organici degli uffici provinciali ivi

previsti, all'eventuale adeguamento dell'organico, all'aggiornamento

professionale del relativo personale.

Un ulteriore vizio riguarda poi, specificamente, il terzo comma

dell'art. 18, che lederebbe anche l'autonomia finanziaria della

ricorrente.

Infatti, poiché i fondi indicati al comma sesto dell'art. 16, ed

al comma secondo dello stesso art. 18, attengono a strutture e

funzioni proprie delle Province autonome di Trento e Bolzano, ne

discende, innanzitutto, che essi dovranno essere ripartiti, ed

assegnati pro quota alla Provincia ricorrente, sulla base delle

esigenze accertate in relazione alla Provincia stessa e non già alla

Regione (come invece stabilisce la disposizione impugnata).

In secondo luogo, trattandosi di un finanziamento relativo

all'esercizio da parte della Provincia di funzioni istituzionalmente

sue proprie, essi affluiscono nel bilancio provinciale perché la

Provincia possa poi disporne autonomamente: onde la disciplina in

questione è palesemente incostituzionale, altresì, per il fatto di

prevedere un vincolo di destinazione del fondo assegnato dal CIPE,

con coeva violazione dell'art. 78 dello Statuto;

illegittimità dell'art. 20 per violazione degli artt.9 n. 10,

16 e 78 dello Statuto speciale T.A.A. e relative norme d'attuazione.

La norma statale condiziona l'erogazione dei fondi vincolati per

le azioni programmate e per i progetti-obiettivo alla approvazione da

parte delle Province autonome della legge di piano sanitario:

trascorsi, infatti, centoventi giorni dalla approvazione del piano

sanitario nazionale, se il piano sanitario provinciale non sia stato

posto in essere, è disposta la sospensione nella erogazione fondi.

Ciò si risolve in una violazione della autonomia finanziaria della

Provincia (art. 78 St.), ed in un inammissibile impedimento

all'esercizio delle sue funzioni in materia sanitaria (artt. 9 n. 10

e 16 St.). Onde la richiesta di dichiarare incostituzionale, in parte

qua, la relativa disciplina.

2. - Con ricorso pure depositato il 18 settembre 1986 (Ric.n.

27/86) il Presidente della giunta provinciale di Bolzano ha proposto

consimile questione di legittimità costituzionale dei già citati

articoli ed altresì dell'art. 23 del decreto-legge 18 giugno 1986 n.

282, convertito con modificazioni nella legge 7 agosto 1986, n. 462.

Quest'ultimo articolo (integralmente riprodotto nell'art. 2 della

legge di conversione) fa salvi gli atti adottati, gli effetti

prodottisi ed i rapporici sorti in base al d.l. 11 aprile 1986, n.

104 non convertito. E poiché gli artt.16 e 18 del d.l. n. 282 del

1986 (entrambi oggetto del ricorso) riproducono sostanzialmente gli

artt.12 e 13 del d.l. n. 104 del 1986, vengono proposte nei confronti

dell'art. 23, così come indicato, le censure già formulate per le

disposizioni del decreto-legge n. 282.

3. - Nei giudizi in questione si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato: nell'atto depositato il 30 settembre 1986 si

deduce, in via preliminare, che le circostanze stesse, occasione alla

emanazione delle disposizioni impugnate, evidenziano trattarsi di

beni e interessi pubblici che non è possibile tutelare se non su un

piano generale e nazionale, anche perché una tale tutela è la sola

che può dare concreto contenuto ai poteri e alle attribuzioni delle

singole Regioni e Province autonome, in quanto, senza tale

disciplina, "ogni Regione o Provincia resterebbe indifesa contro le

conseguenze e gli effetti di eventuali mancate o distorte azioni

degli altri enti di rilevanza costituzionale".

Si rileva che preoccupazione primaria del legislatore è stata

quella di dare una disciplina unitaria alla materia al fine di

ottenere una eguaglianza dei cittadini di fronte alle norme di

diritto positivo.

Proprio in relazione a tale esigenza di unitarietà, con gli artt.

7, 8, 10, 16, 18 e 20 sono state conferite ai Ministeri

dell'agricoltura e della sanità poteri idonei ad ottenere risultati

omogenei ed univoci.

Tutto ciò appare pienamente conforme alla giurisprudenza della

Corte costituzionale secondo cui, pur dove opera la guarentigia dello

Statuto speciale, le esigenze unitarie legittimano l'esercizio

dell'indirizzo e del coordinamento statale, in presenza di un

interesse che si configura nettamente come insuscettibile di

frazionamento o localizzazione territoriale.

Si rileva, poi, quanto al primo motivo di ricorso, che le

disposizioni impugnate si inseriscono in un contesto normativo

recante misure d'urgenza, idonee a conferire maggiore e più

penetrante incisività all'azione dei pubblici poteri nella lotta

contro le sofisticazioni alimentari.

Le stesse regolano, quindi, nell'ambito della materia, funzioni

che non perseguono finalità lesive delle potestà spettanti alle

Province di Trento e Bolzano.

Analogamente rispettosa delle competenze delle Province ricorrenti

appare la disposizione che demanda ad un apposito decreto del

Ministero dell'agricoltura e delle foreste la disciplina delle

caratteristiche e modalità di rilevamento, elaborazione e raccolta

dei dati costituenti l'anagrafe medesima.

L'eventuale fissazione di principi difformi determinerebbe

l'acquisizione a livello centrale di dati non significativi.

Quanto al secondo motivo di ricorso, si osserva che la

disposizione del primo comma dell'art. 16 non lede la potestà

istituzionale che compete alle Province in materia di ordinamento

degli uffici provinciali e del personale, in quanto non contiene

disposizioni specifiche sulla organizzazione degli uffici. La ratio

della norma statale va rinvenuta nella esigenza di fissare parametri

di riferimento uniformi e valevoli per tutto il territorio nazionale,

per soddisfare la primaria esigenza di tutela della salute, bene

garantito a livello costituzionale.

La norma statale non viola neppure l'art. 9, n. 10 dello Statuto,

in quanto pone solo gli anzidetti parametri che il legislatore

provinciale dovrà prendere in considerazione, ai fini della tutela

della salute pubblica, nel momento della espressione della propria

specifica potestà legislativa.

Analogo argomento vale per le disposizioni di cui ai commi terzo e

quarto dell'art. 16 e di cui al successivo art. 18, in quanto le

stesse hanno solo la funzione di fornire riferimenti omogenei che

rispondono al principio contenuto nella legge 23 dicembre 1978 n. 833

della "esigenza unitaria di assicurare standards minimi di

prestazioni tecniche uniformi".

Per quanto concerne, in particolare, il comma terzo dell'art. 18,

si osserva che "appare in ogni caso del tutto legittimo che

l'assoggettamento della ripartizione delle erogazioni sia affidato al

CIPE, in quanto i fondi in questione rientrano nella disciplina

sanitaria il cui finanziamento, secondo il principio affermato dalla

Corte costituzionale, deve considerarsi escluso dalla contrattazione

per quota variabile di cui all'art. 78 dello Statuto".

Quanto al terzo motivo di ricorso concernente l'art. 20 del d.l.

n. 282/1986 si rileva che, ai sensi dell'art. 2 della legge 23

ottobre 1985 n. 595, gli obiettivi generali del piano sanitario

nazionale sono prioritari e le azioni programmate hanno delle risorse

vincolate, per cui la mancata approvazione dei piani delle Regioni o

delle Province impedisce la loro individuazione e quindi la

erogazione dei relativi finanziamenti.

Sul quarto motivo, prospettato solo dalla Provincia di Bolzano,

relativamente all'art. 23 del d.l. impugnato, poiché vengono

prospettate delle censure analoghe a quelle avanzate per le altre

disposizioni, le considerazioni sopra svolte appaiono, ad avviso

dell'Avvocatura, sufficienti a dimostrarne l'infondatezza.

Conclusivamente si chiede che i ricorsi siano respinti.

Nell'imminenza della discussione orale, la difesa delle ricorrenti

ha prodotto memoria con cui si ribadiscono le tesi già svolte,

insistendosi per l'accoglimento dei ricorsi. Considerato in diritto

1. - I ricorsi concernono questioni identiche: i relativi giudizi

vanno riuniti per formare oggetto di un'unica pronuncia.

2.1. - Con decreto-legge 18 giugno 1986, n. 282, recante misure

urgenti in materia di prevenzione e repressione delle sofisticazioni

alimentari, convertito con modificazioni nella legge n. 462 del 7

agosto successivo, vennero emanate - a seguito di frodi perpetrate

nel settore vinicolo con illecito impiego del metanolo - norme di

tutela della salute pubblica. Con queste, fra l'altro:

a) si istituì l'anagrafe vitivinicola destinata alla raccolta

dati dell'attività delle relative imprese di produzione e

commercializzazione, autorizzandosi il Ministero interessato a

disciplinarne il funzionamento (art. 7, primo e terzo comma);

b) si disposero riferimenti omogenei per il potenziamento dei

laboratori d'esame (servizi d'igiene preventiva) nelle Regioni e, per

quanto di competenza, nelle Province autonome di Trento e Bolzano,

stabilendosi, nel contempo, ripartizione dei necessari fondi a

destinazione vincolata (artt. 16 e 18, primo e terzo comma);

c) restò comminata la sospensione, nei confronti delle Regioni

e delle Province autonome, della erogazione dei fondi vincolati, a

partire dal centoventesimo giorno successivo all'approvazione del

piano sanitario nazionale qualora dagli enti predetti non si

provvedesse - entro tale lasso - alla relativa propria legge di piano

(art. 20).

2.2. - Le Province autonome di Trento e Bolzano impugnano le

riferite disposizioni ravvisando:

sub a) violazione degli artt. 8 n. 21 e 16 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige, là dove è prevista la potestà

legislativa primaria e correlatamente amministrativa delle Province,

in materia di agricoltura;

sub b) violazione degli artt.8, n. 1; 9, n. 10; 16 e 78 dello

Statuto (per la Provincia di Bolzano anche dell'art. 2), per

violazione della competenza legislativa primaria in materia di

ordinamento degli uffici provinciali e del personale degli stessi, da

cui deriverebbe impedimento all'esercizio anche delle funzioni in

materia sanitaria, con correlata incidenza, altresì, nell'area

d'autonomia finanziaria provinciale;

sub c) in ogni caso, l'autonomia finanziaria resterebbe

vulnerata, nel caso di omessa approvazione del piano provinciale,

dalla comminatoria di sospensione delle erogazioni.

3.1. - Le questioni non sono fondate.

La normativa in esame - occorre premettere - venne emanata ai fini

di predisporre strumenti omogenei e globali di tutela della saluta

pubblica, messa in grave pericolo - con cospicuo allarme sociale - da

frodi vinicole perpetrate su tutto il territorio nazionale, con

attentato alla incolumità della popolazione.

In concreto, si approntò - questo l'oggetto precipuo del contesto

di legge - "un programma sistematico di interventi miranti alla più

efficace lotta contro le frodi e le sofisticazioni degli alimenti e

delle bevande" (art. 6).

E questa è, dunque, la consistenza ontologica che si evince dal

complesso di norme, essenziale ognora per riconoscere - come altre

volte notato - la competenza a provvedere, nel riparto di funzioni

fra lo Stato e, come in fattispecie, le Province autonome.

3.2. - Si appalesa così, per come si dirà subito, non

costituzionalmente illegittimo l'aver istituito un'anagrafe della

produzione e commercializzazione vitivinicola su base regionale:

anagrafe, è bene considerare infatti, che non rimane fine a sé

stessa - come enucleando le doglianze delle ricorrenti potrebbe

apparire - bensì è premessa indispensabile per la raccolta e

l'elaborazione "informatizzata" dei dati evidenziati, da raccordarsi

al catasto viticolo, realizzato dallo Stato in conformità con la

normativa comunitaria (art. 7, comma secondo, non impugnato).

È bastevole a questo punto porre in luce, su di un piano di

conseguenziali chiarimenti, che elaborazioni di tal fatta,

automatizzate cioè, sortiscono il loro effetto reale, per la

riuscita tecnica dei rilevamenti e le successive implicazioni

pratiche di utilizzo, sol se programmate con la predisposizione di

criteri razionali di uniformità e di identità di base.

In concreto, l'automazione secondo principi informatizzati

ricomprende, nelle sue sequenze, la registrazione dei dati, mediante

modelli univoci (standardizzati): garanzia questa correntemente

riconosciuta, sul piano tecnico, per la valida esecuzione delle

conseguenti operazioni logico-aritmetiche (cfr. convenzione del

Consiglio d'Europa 28 gennaio 1981, art. 2).

Sicché deve concludersi come, per i fini che vi si riconnettono,

il trattamento dei dati vada operato nello spettro di una sostanziale

omogeneità intesa alla costituzione, volta a volta, della relativa

cosiddetta banca-dati: da ciò, il riferimento della norma ad

un'unica base indicativa regionale; da ciò, ancora, l'adozione di

una composita architettura a connotazione nazionale, propria al

sistema, senza che ne risultino vulnerate le competenze provinciali.

3.3. - Talché pure non illegittime - per le derivazioni che vi si

riconnettono - si prospettano le norme relative agli uffici di

laboratorio: esse non ledono la potestà istituzionale provinciale,

limitandosi - nell'ottica finalizzata della legge, qui ampiamente

considerata - a fissare i parametri di collegamento infrastrutturale,

idonei a soddisfare, sul piano strumentale, agli scopi tecnici del

rilevamento, insuscettibile - s'è detto - di frazionamenti e

frammentazioni di analisi, eventualmente operate su scala di

riferimenti difformi.

Né risultano capillari o penetranti interferenze nei settori di

spettanza delle ricorrenti, dal momento che l'assetto e

l'organizzazione relativa restano comunque rimessi alla competenza

provinciale, al cui rispetto esplicitamente si riferisce l'art. 18,

primo comma, della normativa impugnata.

3.4. - Quanto alla assunta violazione dell'art. 78 dello Statuto

in ordine ai fondi vincolati, la "base" regionale, di cui le

ricorrenti Province si dolgono, costituisce - come già notato - il

supporto tecnico, riconosciuto congruo, per un ottimale trattamento

dei dati.

Va ricordato comunque, al proposito, che l'articolo predetto

concerne soltanto la determinazione della quota del gettito erariale

riservato alle Province autonome, limitatamente ai tributi ivi

indicati (sent. n. 195 del 1986). Le modalità e i criteri relativi

possono essere, di conseguenza, invocati dalle Province solo in

rapporto - il che in fattispecie non rileva - all'arco di tempo e al

flusso globale delle spese, cui va riferito l'accordo tra il Governo

e il Presidente della giunta provinciale interessata.

3.5. - Inconferente è l'assunta lesione all'autonomia provinciale

operata con l'art. 20 del decreto-legge (così come modificato dal

provvedimento di conversione): il fondamentale valore della salute,

costituzionalmente garantito, determina ex se l'esigenza di inerenti

predisposizioni di salvaguardia, a fronte di inerzie, quali che ne

siano le ragioni, incidenti sulla necessaria agibilità. Tant'è che

la Corte, per l'enunciato valore racchiuso nell'art. 32 Cost., ha

ravvisato doversi assentire, pur in presenza di autonomie speciali,

anche a razionali misure sostitutive (sent. n. 294 del 1986).

4. - La Provincia autonoma di Bolzano muove censura nei confronti

dell'art. 23 del decreto-legge n. 282 (così come sostituito

dall'art. 2 della legge di conversione), recante salvezza per gli

effetti prodotti sulla base di un precedente decreto-legge non

convertito (n. 104/1986).

Le norme contenute nella disciplina decaduta corrispondono a

quelle di cui all'odierno esame, cosicché l'impugnativa deve

ritenersi assorbita.