Sentenza n. 767/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14, primo comma,

della legge della Provincia di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 ("Legge

di riforma dell'edilizia abitativa"), nel testo risultante dalle

modifiche apportate con gli artt. 8 della legge provinciale 6 maggio

1976, n. 10 ("Snellimento procedure riforma edilizia abitativa") e 8

della legge provinciale 22 maggio 1978, n. 23 ("Modifiche alla legge

provinciale 20 agosto 1972, n. 15, e successive modifiche, sulla

riforma dell'edilizia abitativa ed all'ordinamento urbanistico

provinciale"), promossi con n. 2 ordinanze emesse il 24 gennaio 1985

dalla Corte di Cassazione sui ricorsi proposti dalla Provincia di

Bolzano contro Beneficio Dartha, dalla Provincia di Bolzano contro

Alber Josef ed altro e dal Comune di Silandro contro Alber Josef,

iscritte ai nn. 424 e 425 del registro ordinanze 1985 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 202- bis dell'anno 1985;

Visti gli atti di costituzione della Provincia di Bolzano e di

Alber Josef;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Udito l'avv. Mario Barbato per la Provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di Cassazione - davanti la quale erano state

impugnate due sentenze della Corte d'appello di Trento, emesse in

giudizi di opposizione avverso la determinazione di indennità di

espropriazione, disposta ai sensi della l. prov. Bolzano 20 agosto

1972, n. 15 - con due ordinanze in data 24 gennaio 1985 (nn. 424 e

425 r.o. del 1985), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 14, comma primo, della l. prov. Bolzano n.

15 del 1987 cit. (nel testo modificato dagli artt. 8 della l. prov.

Bolzano 6 maggio 1976, n. 10 e della l. prov. Bolzano 22 maggio 1978,

n. 23), nella parte in cui prevede la competenza della Corte

d'appello di Trento a conoscere dei giudizi di opposizione alla stima

avverso la determinazione dell'indennità di espropriazione stabilita

ai sensi di detta legge e determina i soggetti ai quali deve essere

notificato l'atto di citazione.

Secondo le ordinanze di rimessione, con tale disposizione la

Provincia ha legiferato "in materia di ordinamento processuale e

giudiziario", violando l'art. 108 della Costituzione, che ha

stabilito al riguardo una riserva di legge che la Corte

costituzionale ha ritenuto riferibile alla sola legge statale.

Inoltre, la riserva allo Stato della disciplina processuale

costituirebbe uno di quei princìpi dell'ordinamento dello Stato che

si pongono come limiti alla potestà legislativa delle regioni, anche

a statuto speciale e la sua violazione porrebbe la norma impugnata in

contrasto anche con gli artt. 116 e 117 Cost. e con gli artt. 4, 8 e

9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (T.U. delle leggi costituzionali

concernenti lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige).

La legge impugnata avrebbe legiferato in materia riservata allo

Stato sia nel determinare l'organo giudiziario competente a conoscere

dell'opposizione alla stima, sia nell'individuare i soggetti ai quali

spetta la legittimazione passiva nel relativo giudizio.

Si sottolinea al riguardo che la determinazione dell'organo

giudiziario, competente per territorio, è avvenuta in conformità di

quanto previsto da alcune norme di legge statale in materia

espropriativa, in deroga alla disciplina generale (l. 22 ottobre

1971, n. 865).

Per quanto concerne, invece, la notificazione del giudizio di

opposizione, i destinatari di essa sono stati individuati in soggetti

diversi da quelli determinati dalla legislazione statale.

La normativa concernente il giudice competente e i soggetti

legittimati alla notificazione sta a fondamento della decisione

sull'ammissibilità del ricorso in Cassazione della provincia di

Bolzano. Donde la rilevanza delle dedotte questioni di legittimità

costituzionale.

2. - Davanti questa Corte si è costituita la Provincia autonoma

di Bolzano chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Secondo quanto esposto nelle note depositate, la disposizione

impuganta, nella parte in cui individua la Corte d'appello competente

a conoscere delle cause di opposizione alla stima, sarebbe meramente

riproduttiva della legislazione statale in materia di espopriazioni

dirette a reperire aree per l'edilizia residenziale pubblica.

Pertanto, non avendo essa innovato rispetto a tale legislazione, la

declaratoria d'illegittimità costituzionale sarebbe irrilevante,

risolvendosi in una mera affermazione di principio. Quanto alla

determinazione, contenuta nella norma impugnata, dei soggetti

destinatari della notifica nel giudizio di opposizione - con

l'inclusione della Provincia di Bolzano - essa non atterrebbe alla

materia processuale, poiché l'individuazione di tali soggetti si

riflette su posizioni sostanziali. Al riguardo si sottolinea

l'interesse della Provincia ad essere parte nei giudizi di

opposizione alla stima, in quanto (art. 32 l. prov. Bolzano n. 15 del

1972) essa eroga prestiti e contributi a fondo perduto per

l'acquisizione delle aree per l'edilizia agevolata, per l'intero

ammontare delle indennità, cosicché è proprio essa (e non

l'espropriante) maggiormente interessata all'opposizione.

In tale particolare posizione della Provincia di Bolzano - che la

differenzia dagli altri organi che normalmente dispongono le

espropriazioni - risiederebbe la ratio della norma impugnata che, non

attenendo alla materia processuale, sarebbe legittima.

Con ulteriore memoria, la Provincia ribadisce la quasi totale

coincidenza della normativa regionale con quella statale, anche nella

finalità. Tale coincidenza concerne pure il giudice competente in

materia di opposizione alla stima e la notifica del relativo

giudizio. Donde l'irrilevanza delle dedotte questioni di

costituzionalità. Si sottolinea che la legge regionale del

Trentino-Alto Adige n. 7 del 1956, che disciplina le espropriazioni

in generale, all'articolo 34 prevede la necessità della notifica al

presidente della Giunta ed all'espropriante. Di qui ulteriore motivo

di irrilevanza della questione.

Si è costituita pure una delle parti private, ma fuori termine. Considerato in diritto

3. - I giudizi possono riunirsi per l'identità delle questioni

che ne sono oggetto e decidersi con unica sentenza.

4. - La questione di costituzionalità sottoposta alla Corte

consiste nello stabilire se l'art. 14, primo comma, della l. prov.

Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 (nel testo modificato dagli artt. 8

della l. prov. Bolzano 6 maggio 1976, n. 10 e della l. prov. Bolzano

22 maggio 1978, n. 23) - nella parte in cui stabilisce la competenza

per territorio della Corte d'appello a conoscere dei giudizi di

opposizione alla stima avverso la determinazione dell'indennità di

espropriazione, ai sensi di detta legge, e determina i soggetti ai

quali deve essere notificato l'atto di citazione - contrasti con gli

artt. 108, 116 e 117 Cost. e con gli artt. 4, 8 e 9 del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 (T.U. delle leggi costituzionali concernenti lo

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

L'art. 14, primo comma, della l. prov. Bolzano n. 15 del 1972 su

richiamata, dispone che l'opposizione alla stima può essere proposta

davanti alla Corte d'appello competente per territorio, con atto di

citazione notificato all'espropriante; l'art. 8 della successiva l.

prov. del 1976, n. 10, ha modificato tale disposizione, statuendo che

l'opposizione deve essere proposta davanti alla Corte d'appello, ma

sostituendo l'espropriante, che era il soggetto destinatario della

notifica della citazione, con la provincia. Di poi, l'art. 8 della l.

prov. n. 23 del 1978 ha ulteriormente modificato la disposizione,

prevedendo che l'atto di citazione deve essere notificato

"all'espropriante ed alla provincia".

5. - Il giudice rimettente considera che la normativa anzidetta

della provincia di Bolzano si riferisce a materia riservata alla

competenza degli organi legislativi dello Stato e ciò sotto un

duplice profilo:

a) in quanto identifica l'organo giudiziario competente nella

Corte d'appello;

b) in quanto individua i soggetti destinatari della

notificazione dell'opposizione alla stima, cui spetta la

legittimazione passiva nel relativo giudizio.

6. - In ordine al profilo sub a), non appare fondato il rilievo,

formulato dalle stesse ordinanze, che fanno leva sulla distinzione

tra norme a contenuto precettivo e norme a contenuto sostanzialmente

ricognitivo della disciplina statale circa la competenza giudiziaria

in materia di espropriazione. Le norme, che si riferiscono alla

competenza della Corte di appello, sarebbero da ricomprendere nella

seconda categoria e, come tali, non immutando nella sostanza della

disciplina statale, si sottrarrebbero alla censura di illegittimità.

Osserva la Corte che la coincidenza del contenuto della normativa

non può valere come elemento di discriminazione ai fini del giudizio

di costituzionalità, dato che l'intervento del legislatore

provinciale concreta, in ogni caso, la novatio della fonte di

produzione del precetto, con la forza e i limiti che ne conseguono.

La giurisprudenza della Corte è caratterizzata da un orientamento

consolidato, secondo il quale il riferimento alla "legge", abilitata

a porre le norme sull'"ordinamento giudiziario e su ogni

magistratura" (art. 108, primo comma Cost.), concerne soltanto la

legge statale. Questa è la fonte, cui spetta disciplinare in modo

uniforme, per l'intero territorio nazionale e nei confronti di tutti

i mezzi e le forme di tutela giurisdizionale (sent. 14 aprile 1976,

n. 81). Siffatta investitura potrebbe essere modificata soltanto da

norma di rango costituzionale (cfr. sent. 30 dicembre 1987, n. 615;

25 giugno 1956, n. 4).

Non può dubitarsi che la individuazione nella Corte di appello

del giudice territorialmente competente, nel giudizio di opposizione

alla stima dell'indennità espropriativa, è posta da norma di

carattere processuale, contenuta in una legge provinciale (art. 14,

primo comma, della l. n. 15 del 1972, e successive modificazioni,

della provincia di Bolzano), che, com'è noto, disciplinando

organicamente la materia dell'edilizia abitativa, ha avuto cura di

regolare anche la fase dell'opposizione, conformandosi, quanto al

giudice competente (Corte d'appello), al criterio posto dalla l.

statale n. 865 del 1971: si determina, così, una disciplina

sostanzialmente conforme a quella statale, destinata ad operare

nell'ambito provinciale.

Tale omogeneità di disciplina non fa, peraltro, venir meno la

derivazione della normativa da una fonte diversa dalla legge statale

e, dunque, non legittimata a provvedere, con la conseguente

violazione dell'art. 108 Cost., nonché delle norme dello Statuto

speciale della Regione Trentino-Alto Adige sulle attribuzioni

legislative della Provincia di Bolzano.

7. - Circa il profilo della legittimità costituzionale della

disciplina concernente i soggetti destinatari della notificazione del

giudizio di opposizione, il giudice remittente ha osservato che la

normativa provinciale diverge da quella statale.

Alla norma originaria (art. 14, primo comma, 1. n. 15 del 1972),

che prevedeva la notificazione dell'atto di citazione

all'espropriante (conformemente all'art. 19 della 1. statale n. 865

del 1971), l'art. 8 della 1. prov. Bolzano n. 10 del 1976 sostituì

il precetto, secondo il quale l'atto di citazione doveva essere

notificato (soltanto) alla provincia.Infine, l'art. 8 della 1. prov.

n. 23 del 1978 ha disposto che la citazione debba notificarsi ad

entrambi i soggetti: l'espropriante e la provincia.

Tale finale formulazione conserva alla norma diversità di

contenuto rispetto alla disciplina statale, posta dall'art. 19 cit.,

che individua come destinatario della notificazione soltanto

l'espropriante.

Allo scopo di valutare la legittimità di tale normativa, è da

premettere che il giudizio di opposizione alla stima ha per oggetto

la determinazione dell'indennità di espropriazione; i soggetti del

relativo rapporto processuale sono l'espropriato e l'espropriante

(quest'ultimo è colui che ha chiesto ed ottenuto l'esproprio). A

tale rapporto è estranea l'autorità amministrativa che ha emanato

l'atto di espropriazione (il prefetto, secondo l'art. 48 della 1. 25

giugno 1865, n. 2359 n. 15 del 1972 e successive modificazioni).

È opinione comune che la notificazione dell'opposizione al

prefetto, prescritta dall'art. 51, secondo comma, 1 n. 2359 del 1865

cit. ha "scopo amministrativo" e non legittima l'organo statale ad

esser parte in giudizio, stante la sua posizione di terzietà

rispetto ai soggetti del rapporto esporpriativo e del relativo

giudizio di opposizione alla stima dell'indennità. La notificazione

al prefetto ha finalità di "semplice intelligenza", diretta a far

conoscere all'autorità amministrativa che la determinazione

dell'ammontare dell'indennità è oggetto di contestazione.

L'art. 19, primo comma, della legge statalen. 865 del 1971

prescrive che l'opposizione alla stima si effettua "con atto

citazione notificato all'espropriante" e non anche al prefetto e, in

tal guisa, sancisce l'orientamento indiscusso dell'estraneità al

processo di questo ufficio.

Anche rispetto a questa norma, la giurisprudenza è univoca nel

ritenere che nel giudizio di opposizione alla stima legittimi

contraddittori sono l'espropriato e l'espropriante, mentre vi resta

estranea l'autorità che ha emesso il provvedimento ablativo (cfr. da

ultimo Cass. 5 novembre 1987, n. 8156).

La 1. prov. di Bolzano n. 23 del 1978, nella formulazione

risultante dall'art. 8, dispone che la notificazione venga fatta

all'espropriato ed alla provincia, ripristinando, così, la

duplicità del destinatario (anche pubblico), prevista dalla 1.

statale n. 2359 del 1865. Tale duplicità dei soggetti destinatari

delle notificazioni caratterizza altresì la 1. reg. Trentino-Alto

Adige 17 maggio 1956, n. 7, richiamata, da ultimo, dalla provincia,

che regola in via generale la materia dell'espropriazione per causa

di pubblica utilità riguardanti le opere non a carico dello Stato da

eseguirsi nella regione. Questa legge segue, nelle linee fondamentali

e nelle norme tuttora operanti, la disciplina dell'opposizione alla

stima posta dalla 1. statale n. 2359 del 1865.

L'art. 34, terzo comma, dispone infatti che l'atto di opposizione

deve essere intimato al Presidente della Giunta regionale (o

provinciale) e all'espropriante.

La Provincia di Bolzano si fonda sulla disciplina posta

dall'articolo ora ricordato della legge regionale, per rafforzare

l'affermazione della irrilevanza della questione di

costituzionalità, essendo la Provincia, nella persona del suo

presidente, soggetto della notifica anche in base alla legge

regionale.

Osserva la Corte che il complesso normativo ora delineato (a

livello nazionale e locale) non modifica la posizione

dell'espropriato e dell'autorità pubblica (nella specie, provincia),

qual'è configurata nel giudizio di opposizione, secondo la legge

fondamentale n. 2359 del 1865.

I soggetti di questo sono sempre e soltanto l'espropriato e

l'espropriante; l'autorità amministrativa vi rimane estranea. La

notifica nei confronti di questa adempie ad una finalità

informativa, diretta com'è dare notizia dell'opposizione ad un

soggetto che non partecipa al processo. Questo, anche quando non sia

del tutto insensibile alla sorte della procedura espropriativa, per

avere, ad esmpio, emanato l'atto ablatorio o per un suo eventuale

intervento finanziario o contributivo (cfr. art. 32 1. prov. di

Bolzano n. 15 del 1972, situazione che peraltro non ricorre nelle

fattispecie, che concernono costruzione di asilo e di scuola

elementare, in un caso; di campo sportivo, nell'altro), non è

portatore di alcun interesse nel giudizio concernente la stima. Al

giudizio rimane, quindi, estranea la provincia, anche nella veste,

eventuale, di ente erogatore di finanziamenti o di contributi: questa

attività si esplica in una fase distinta e separata e, quindi,

estranea al procedimento espropriativo e alla determinazione della

relativa indennità.

8. - Per la sua finalità non processuale, l'art. 14, primo comma,

l. prov. n. 15 del 1972, come modificata dalle ll. provv. n. 10 del

1976 e n. 23 del 1978, non appare pertanto affetta da illegittimità

costituzionale, nella parte relativa alla notificazione dell'atto di

opposizione al presidente della Giunta provinciale. Il comma stesso

è, invece, sicuramente viziato e va dichiarato illegittimo nella

parte in cui dispone la notificazione all'espropriante, in quanto

regola il contraddittorio nei confronti di un soggetto necessario del

rapporto processuale, in materia estranea, quindi, alla potestà

normativa della provincia di Bolzano, devoluta alla legislazione

statale e da questa disciplinata, per quanto concerne le fattispecie,

di cui alle ordinanze di rimessione, dell'art. 19 della l. statale n.

865 del 1971 e successive modificazioni.

Sussiste quindi la violazione, dedotta nelle ordinanze di

remissione, degli artt. 108, 116 e 117 Cost. e degli artt. 4, 8, 9

del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, che approva il t.u. delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige.

La declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 14,

primo comma, della l. prov. n. 15 del 1972 nel testo modificato dagli

artt. 8 l. prov. n. 10 del 1976 e n. 23 del 1978, nella parte in cui

dispone che si provveda alla notificazione dell'opposizione alla

stima dell'esproriante comporta, ai sensi dell'art. 27 l. 11 marzo

1953, n. 87, la illegittimità derivata del terzo comma dell'art. 34,

della l. reg. Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7, che prevede

del pari l'obbligo della notificazione dell'atto di opposizione

all'espropriante e all'espropriato, qualora l'opposizione sia

proposta dall'espropriante.