Sentenza n. 77/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma,

della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro mafia), nel

testo modificato dall'art. 22, primo comma, del decreto-legge 8

giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura

penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa),

convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356,

promosso con ordinanza emessa il 12 luglio 1994 dalla Corte di

appello di Napoli nel procedimento di prevenzione a carico di

D'Alessandro Michele, iscritta al n. 727 del registro ordinanze 1994

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di costituzione di D'Alessandro Michele nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Federico De Vita per D'Alessandro Michele e

l'avvocato dello Stato Nicola Bruni per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento di prevenzione in grado di

appello, instaurato su ricorso dell'interessato avverso un

provvedimento di modifica del luogo di soggiorno obbligato, adottato

a norma dell'art. 2, secondo comma, della legge 31 maggio 1965, n.

575, come modificato dall'art. 22, primo comma, del decreto-legge 8

giugno 1992, n. 306 convertito, con modificazioni, dalla legge 7

agosto 1992, n. 356 - in relazione a precedente decreto di

sottoposizione del medesimo interessato alla misura della

sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno,

misura questa in corso di esecuzione alla data dell'ordinanza di

rinvio - la Corte d'appello di Napoli sollevava, con ordinanza del 15

giugno 1993, in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma,

della citata legge n. 575 del 1965: detta norma stabiliva che "Sulla

richiesta di cui al secondo comma, (e cioè sulla richiesta di

modifica del luogo di soggiorno, da quello della residenza ad altro

idoneo, in presenza di eccezionali esigenze di tutela sociale ovvero

di tutela dell'incolumità dell'interessato) e su quella di cui al

secondo comma, dell'art. 7 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, e

successive modificazioni, il tribunale provvede entro dieci giorni,

fermo restando quanto disposto dall'art. 6 della predetta legge n.

1423".

2. - Nel sollevare la questione, la Corte d'appello di Napoli

premetteva che il provvedimento sottoposto al suo controllo era stato

adottato dal tribunale con procedura de plano in camera di consiglio,

e che con l'appello proposto l'interessato lamentava, tra l'altro,

l'adozione del citato provvedimento senza contraddittorio e senza

garanzie difensive.

3. - Ciò premesso, il rimettente si soffermava a lungo sulla

ammissibilità dell'impugnazione del provvedimento modificativo del

luogo di soggiorno mediante appello - anziché, come eccepito dal

pubblico ministero, mediante ricorso per Cassazione ai sensi

dell'art. 111 della Costituzione - e dunque sulla propria competenza.

Argomentando sia in base al profilo della necessità di adeguate

valutazioni nell'ambito della rideterminazione del luogo di soggiorno

alla stregua del criterio normativo della presenza di "eccezionali

esigenze" di tutela sociale o, per converso, di tutela individuale,

sia in base al rilievo della connotazione maggiormente afflittiva,

per il prevenuto, della modifica in parola, il giudice a quo

perveniva, in sintesi, all'affermazione della appellabilità del

provvedimento, come da regola generale in tema di misure di

prevenzione ex art. 4 della legge n. 1423 del 1956, la cui disciplina

implica il doppio grado di giurisdizione di merito.

Un'appellabilità, peraltro, limitata all' an della statuizione

modificativa del luogo di soggiorno obbligato, e non anche alla

scelta della concreta località, demandata dalla legge (" ..località

specificamente indicata dal questore ..") alla determinazione

dell'autorità di polizia, sulla base del generico e insindacabile

criterio delle " ..idonee caratteristiche territoriali e di sicurezza

..".

4. - Osservava quindi il giudice a quo che l'adozione del

provvedimento con la procedura c.d. de plano da parte del tribunale,

solo sulla base dell'impulso concorde del questore e del procuratore

nazionale antimafia, senza avvisi all'interessato o ai suoi difensori

né intervento del pubblico ministero, risultava conforme al disposto

del terzo comma, dell'art. 2 della legge n. 575 del 1965; ma

l'estrema brevità del termine (dieci giorni) accordato per la

decisione, e l'omesso richiamo all'art. 4, quinto comma, della legge

n. 1423 del 1956 (ovverosia alla norma che prevede il ricorso alle

forme del contraddittorio previste per l'applicazione delle misure di

sicurezza nel codice di rito penale) escludevano, ad avviso della

Corte rimettente, l'applicabilità delle ordinarie regole del

contraddittorio, in considerazione della particolarità e

dell'urgenza di questa categoria di provvedimenti e dei relativi

procedimenti.

5. - D'altra parte, il rimettente non riteneva di pervenire, in

questa prospettiva, ad una interpretazione diversa della norma, tale

da implicare la necessità del contraddittorio, perché: a) il

silenzio serbato sul punto dal legislatore era indicativo, posto che

ad altri fini la legge n. 1423 del 1956 era richiamata nel corpo

della stessa norma impugnata; b) il termine di dieci giorni rendeva

in concreto inattuabile il contraddittorio, specie con riguardo al

prevenuto; c) il termine stesso era comunque incompatibile con la

disciplina codicistica in materia di misure di sicurezza (che

rappresenta il modulo processuale in materia, in virtù del rinvio ai

sensi dell'art. 4 della legge n. 1423 del 1956), dato che l'art. 666,

terzo comma, del vigente codice di procedura penale stabilisce, tra

l'altro, che l'avviso della data fissata per l'udienza in camera di

consiglio debba essere notificato alla parte e al difensore almeno

dieci giorni prima della stessa.

Né potevano incidere sulla soluzione del problema le statuizioni

della Corte costituzionale in ordine alla piena

giurisdizionalizzazione del procedimento di prevenzione, con la

correlativa applicazione dei principi del contraddittorio, poiché le

sentenze della Corte - di cui il giudice a quo ricordava la n. 53 del

1968 e la n. 76 del 1970 - non si rivolgono al futuro, assumendo

portata caducatoria solo delle norme anteriori dichiarate

illegittime.

6. - Tutto ciò premesso, la Corte d'appello di Napoli sottoponeva

a scrutinio di costituzionalità il citato art. 2, terzo comma, della

legge n. 575 del 1965, come sopra interpretato, deducendone il

contrasto: a) con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, per

lesione del diritto di difesa, avendo il legislatore modellato questo

specifico procedimento senza partecipazione dell'interessato, né

intervento del difensore, così sottraendo un intero grado di

giudizio all'interessato stesso; b) con l'art. 3 della Costituzione,

giacché il censurato procedimento senza contraddittorio risultava

applicabile solo nell'ipotesi in cui la richiesta di modifica del

luogo di soggiorno venisse avanzata successivamente alla applicazione

della misura di prevenzione personale, laddove, quando le

"eccezionali esigenze" cui aveva riguardo la norma fossero emerse

contestualmente alla originaria proposta che dà l'avvio

all'ordinario procedimento per l'applicazione della misura di

prevenzione della sorveglianza speciale, risultava, per ciò stesso,

applicabile il comune rito di cui alla legge n. 1423 del 1956, con

tutte le conseguenti garanzie di contraddittorio e difesa.

7. - Nel giudizio così instaurato (r.o. n. 610 del 1993),

spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che

rilevava la sopravvenienza di nuova normativa (art. 1, secondo comma,

della legge n. 256 del 1993, abrogativa dei commi 2 e 3 dell'art. 2

impugnato), e concludeva per il riesame della rilevanza da parte del

giudice rimettente.

8. - Con ordinanza n. 130 del 1994, questa Corte disponeva la

restituzione degli atti al giudice a quo per un nuovo esame della

rilevanza della questione alla luce del mutato quadro normativo

costituito dalla legge 24 luglio 1993, n. 256; una nuova disciplina,

questa, avente l'obiettivo di ricondurre in via generale

l'applicazione del soggiorno obbligato al luogo di residenza o dimora

abituale del prevenuto, con l'espressa abrogazione della norma

impugnata nonché del secondo comma, dell'art. 2 della legge n. 575

del 1965 (e cioè delle norme regolatrici sia del provvedimento che

del procedimento in discorso), e che stabiliva altresì, per le

situazioni di applicazione della misura dell'obbligo di soggiorno in

luogo diverso da quello di residenza o dimora abituale, in atto

all'entrata in vigore della legge stessa, la modificazione ex lege di

detta individuazione.

9. - Con ordinanza del 12 luglio 1994 (r.o. n. 727 del 1994), la

Corte d'appello di Napoli ha rimesso nuovamente a questa Corte il

giudizio sulla legittimità costituzionale della norma già

impugnata, secondo gli stessi profili e in relazione ai medesimi

parametri dedotti nella prima ordinanza di rimessione, cui la

successiva fa sostanzialmente rinvio.

10. - Nel riproporre la questione, la Corte d'appello osserva che

il mutamento del quadro normativo ad essa riferito non ne comporta

l'irrilevanza. La Corte rimettente sottolinea in particolare che

l'interessato, nel proporre il gravame avverso il provvedimento in

tema di luogo di soggiorno, non si era limitato a censurare il

contenuto dispositivo del provvedimento e cioè la concreta

fissazione del luogo di soggiorno in ambito diverso da quello di

residenza, ma aveva altresì e preliminarmente dedotto il vizio del

procedimento, per omessa instaurazione del contraddittorio;

dall'eventuale accoglimento della questione di legittimità

costituzionale sarebbe dunque derivata - e deriverebbe - la

dichiarazione di nullità assoluta ed insanabile del provvedimento

(artt. 178 e 179 c.p.p.) e del procedimento ad esso finalizzato.

Non può dunque ritenersi - nonostante la modifica legislativa -

che sussista un interesse esclusivamente "morale" dell'appellante,

tanto più in quanto nel frattempo (e precisamente dopo l'ordinanza

di restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale)

l'interessato ha riportato condanna, per il reato di inottemperanza

al provvedimento preventivo appellato, alla pena di tre anni e

quattro mesi di reclusione.

La pendenza del giudizio penale determina - prosegue il giudice a

quo - la concretezza dell'interesse del prevenuto ad ottenere una

declaratoria di invalidità del provvedimento di modifica del

soggiorno obbligato, e dunque rafforza la rilevanza della questione

sollevata, "non esclusa dall'analoga rilevanza in sede penale", sede

in cui, ad avviso del rimettente, il giudice penale avrebbe dovuto

sospendere il processo in attesa della definizione di quello di

prevenzione, ritenuto pregiudiziale rispetto a quello penale.

11. - È intervenuto nel giudizio così riproposto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che nell'atto di intervento ha fatto richiamo

all'atto depositato nel precedente giudizio, deducendo pertanto

l'incidenza dello ius superveniens già sopra richiamato.

Si è altresì costituita la parte privata del giudizio a quo, il

cui patrocinio ha presentato deduzioni a sostegno dell'accoglimento

della questione, in base ai principi di piena giurisdizionalizzazione

del processo di prevenzione e di diritto al pieno esercizio della

difesa e al contraddittorio nell'ambito di detto processo, quali

affermati dalla giurisprudenza costituzionale nella materia; principi

che risultano violati dalla norma impugnata, che consente un

aggravamento della posizione dell'interessato senza che gli sia data

notizia dell'iniziativa e senza metterlo in condizione di difendersi,

personalmente ovvero con l'assistenza tecnica del difensore.

12. - Alla pubblica udienza, l'Avvocatura erariale ha

ulteriormente insistito per una declaratoria di inammissibilità per

irrilevanza della questione; mentre la parte privata ne ha

sollecitato l'accoglimento. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2, terzo comma, della legge 31 maggio 1965, n. 575

(Disposizioni contro la mafia), nel testo modificato dall'art. 22,

primo comma, del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con

modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356. Ad avviso del

giudice a quo la norma impugnata, in quanto si limita a stabilire che

sulla richiesta di modifica del luogo di soggiorno obbligato

formulata ai sensi del secondo comma, dello stesso art. 2, da una

delle autorità e in presenza dei presupposti ivi indicati (e cioè

dal procuratore nazionale antimafia, o dal procuratore della

Repubblica, o dal questore, quando ricorrono "eccezionali esigenze di

tutela sociale o di tutela dell'incolumità della persona

interessata"), il tribunale adito debba provvedere "entro dieci

giorni", senza disporre alcunché in merito al procedimento e in

particolare alle garanzie difensive da osservare, si porrebbe in

contrasto: a) con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione,

perché, consentendo l'adozione di un provvedimento avente connotati

di maggiore afflittività con procedura c.d. de plano, senza

partecipazione dell'interessato o di un suo difensore, risulta lesiva

del diritto inviolabile alla difesa, e sottrae all'interessato un

grado del giudizio; b) con l'art. 3 della Costituzione, perché

l'accennata procedura risulta applicabile solo nel caso in cui la

richiesta di variazione del luogo di soggiorno obbligato sia

formulata in corso di esecuzione della misura di prevenzione cui

accede, determinandosi un'ingiustificata disparità di trattamento di

tale situazione nel raffronto con l'ipotesi in cui la richiesta di

"eccezionale" individuazione del luogo di soggiorno - in deroga al

criterio ordinario della residenza o dimora abituale del proposto -

sia contestuale all'avvio dell'ordinario procedimento per

l'applicazione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza,

poiché in quest'ultimo caso risultano applicabili le ordinarie

regole del contraddittorio, secondo la disciplina della legge n. 1423

del 1956.

2. - Deve essere disattesa l'eccezione di inammissibilità per

difetto di rilevanza della questione, sollevata dall'Avvocatura

generale dello Stato sia sotto il profilo della incidenza dello ius

superveniens, costituito dalla legge 24 luglio 1993, n. 256, che ha

abrogato la norma impugnata ed eliminato ogni deroga al criterio

della residenza o dimora abituale nella determinazione del luogo di

soggiorno obbligato, sia sotto il profilo - sviluppato nella

discussione in pubblica udienza - della proponibilità della

questione medesima solo da parte del giudice penale; assunto, questo,

formulato in relazione al reato di allontanamento abusivo dal luogo

di soggiorno obbligato per il quale l'interessato del giudizio a quo

ha riportato condanna, come riferito nell'ordinanza di rinvio.

La Corte d'appello rimettente ha riproposto la questione, dopo la

restituzione degli atti disposta da questa Corte (ord. n. 130 del

1994) con riguardo a precedente identica questione sollevata dallo

stesso giudice, ritenendo di dover fare tuttora applicazione della

norma processuale impugnata, nonostante la sua abrogazione, onde

poter deliberare sull'appello proposto, ed ha altresì specificamente

argomentato in ordine alla persistenza di un interesse non solamente

"morale" del prevenuto alla pronuncia medesima, sul piano della

declaratoria giudiziale di radicale invalidità del provvedimento

adottato dal tribunale.

Tali argomentazioni sono sorrette da motivazioni non implausibili

e risultano perciò sufficienti a dare ingresso alla questione di

legittimità costituzionale, non offrendo ragioni di evidente censura

dell'iter logico sviluppato dal giudice a quo, secondo l'indirizzo

ripetutamente espresso da questa Corte in tema di controllo

sull'ammissibilità dell'incidente di costituzionalità (da ultimo,

ex plurimis, sentt. nn. 173 e 149 del 1994; 416 e 345 del 1993).

3. - I dubbi di costituzionalità sono formulati dal giudice

rimettente sul presupposto che la disposizione denunciata escluda il

ricorso al contraddittorio, e preveda dunque l'adozione del

provvedimento del tribunale con procedura camerale (de plano), sulla

base della sola richiesta di una delle autorità a ciò legittimate,

senza avviso all'interessato né al difensore di questi. L'enunciata

interpretazione fa leva in primo luogo sulla esiguità del termine di

dieci giorni previsto per la decisione, non compatibile con la

disciplina in tema di applicazione di misure di sicurezza, che in

materia costituisce il paradigma processuale (art. 4, ultimo comma,

della legge n. 1423 del 1956); essa si basa, altresì, sul dato del

mancato richiamo della disciplina-base nel contesto della norma che

pure, ad altri fini, menziona la citata legge n. 1423 del 1956;

infine, l'interpretazione della Corte rimettente valorizza le ragioni

della disciplina, introdotta dal legislatore in vista di obiettivi di

salvaguardia di "eccezionali esigenze" di prevenzione sociale o di

tutela individuale e pertanto indifferente, in questa prospettiva,

alle esigenze di garanzia del diritto di difesa del sottoposto alla

misura.

4. - La questione non è fondata, nei sensi di seguito esposti.

Come si è rilevato, il giudice rimettente nel porre la questione

muove da un'interpretazione della disposizione denunciata che conduce

all'affermazione della sua illegittimità costituzionale, senza

avvertire che la disposizione stessa offre la possibilità di una

interpretazione adeguatrice, idonea a renderla aderente ai parametri

costituzionali altrimenti vulnerati.

Nella specie, quest'ultima interpretazione è stata di recente

fatta propria dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (Cass.

sez. V, 25 ottobre 1993, n. 3311), successiva alla prima ordinanza di

rinvio e della quale il giudice a quo non tiene conto ancorché

anteriore alla seconda ordinanza di rinvio che ha dato luogo al

presente giudizio.

Muovendo dalla oramai acquisita configurazione giurisdizionale del

procedimento di prevenzione, che impone in via di principio

l'osservanza delle regole coessenziali al giudizio in senso proprio,

anche in difetto di un esplicito richiamo normativo all'interno di

ogni singolo intervento legislativo nel settore (come è reso palese,

ad esempio, dalla sicura osservanza delle regole del contraddittorio

in sede di procedimento di revoca o modifica della misura ex art. 7

della legge n. 1423 del 1956, pur nel silenzio di quest'ultima

norma), detto indirizzo giurisprudenziale rende priva di consistenza

l'argomentazione del rimettente, che si incentra sul dato del mancato

richiamo della disciplina comune nel corpo della disposizione

impugnata; la quale ultima, anzi, accomuna, significativamente, i

provvedimenti di modifica adottati sulla richiesta di cui al secondo

comma, dello stesso art. 2 e su "quella di cui al secondo comma,

dell'art. 7 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423", per entrambe le

ipotesi statuendo lo stesso termine finale di decisione: se le regole

del contraddittorio valgono nel secondo caso, a maggior ragione -

attesa l'incidenza della misura sulla libertà individuale del

destinatario - debbono valere nel primo.

La soluzione così ipotizzata dalla richiamata giurisprudenza

della Cassazione mira proprio ad escludere l'irragionevole

diversificazione di disciplina tra la situazione di una richiesta

contestuale alla proposta di impulso dell'intero procedimento e

quella - verificatasi nel giudizio a quo - di una richiesta

successiva, formulata in corso di applicazione di misura già

irrogata; una conseguenza, come si vede, non inevitabile e semmai da

risolversi ermeneuticamente in un ulteriore argomento a sostegno

dell'interpretazione adeguatrice.

Non è infine di ostacolo al collocamento della norma nel sistema

ordinario del processo di prevenzione, il fatto che il breve termine

di dieci giorni per la decisione sia incompatibile con la disciplina

cui occorre fare riferimento, e segnatamente con il rispetto del

termine dilatorio di "almeno dieci giorni" stabilito dall'art. 666,

terzo comma, del codice di procedura penale, per la notifica

all'interessato e per la comunicazione al suo difensore dell'invito a

comparire dinanzi al collegio in camera di consiglio.

Anche qui tale indubbia disarmonia può risolversi, secondo quanto

afferma la più volte richiamata giurisprudenza, nel senso della

cedevolezza del rispetto del termine stabilito ai fini della

decisione, termine del resto insuscettibile di essere rispettato

anche nell'ipotesi, assunta a tertium comparationis, della richiesta

coeva all'avvio del procedimento e comunque avente carattere di

termine ordinatorio, al pari degli altri previsti nell'art. 4 della

legge n. 1423 del 1956.

5. - L'interpretazione sopra delineata risulta, nel suo complesso,

idonea ad evitare il lamentato contrasto con i principi

costituzionali invocati, per cui è muovendo da essa che, nei sensi

esposti, la questione sollevata deve essere dichiarata non fondata.