Sentenza n. 773/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26 del codice

di procedura penale promosso con ordinanza emessa il 2 aprile 1982

dalla Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale per la Regione

Sicilia - nel giudizio di responsabilità promosso dal Procuratore

Generale nei confronti di Ferrazzano Angelo ed altri, iscritta al n.

874 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 53 dell'anno 1984;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 1988, il Giudice

relatore Ugo Spagnoli.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 2 aprile 1982 nel giudizio di

responsabilità amministrativa promosso dal Procuratore Generale nei

confronti di Ferrazzano Angelo ed altri, la Corte dei Conti - Sezione

giurisdizionale per la Regione Sicilia - ha sollevato d'ufficio, in

riferimento agli artt. 103, secondo comma, 25, primo comma, e 3,

primo comma, Cost., una questione di legittimità costituzionale

dell'art. 26 c.p.p.

Detto giudizio era stato promosso dopo il passaggio in giudicato

della sentenza penale di condanna del Ferrazzano, tenente di

vascello, per i reati di truffa aggravata e continuata e falso

ideologico, con la quale si era tra l'altro provveduto alla

liquidazione dei danni subi'ti dal Ministero della Difesa,

costituitosi parte civile. Nell'atto introduttivo, il Procuratore

Generale aveva giustificato l'instaurazione del nuovo giudizio per il

medesimo fatto ed in relazione al medesimo danno, richiamandosi alla

prevalente giurisprudenza della Corte dei Conti, secondo cui l'azione

davanti al giudice contabile non sarebbe preclusa in quanto distinta

da quella esercitata in sede penale e tendente all'accertamento non

della comune responsabilità civile bensì della responsabilità

fondata sul rapporto di pubblico impiego o servizio. Dal giudicato

penale non derivava inoltre, secondo il Procuratore Generale, una

preclusione in ordine all'accertamento dei fatti materiali (ex art.

28 c.p.p.) in quanto, pur nell'identità dei fatti addebitati, vi era

una sia pur lieve differenza tra la somma liquidata in sede penale

(L.7.297.810) e quella dedotta come danno erariale nel giudizio

contabile (L. 7.397.100). L'esercizio dell'azione nei confronti del

soggetto condannato in sede penale si rendeva poi nella specie

necessario, ad avviso del Procuratore Generale, sia per far valere il

vincolo solidale tra costui e gli altri soggetti rimasti estranei al

giudizio penale, sia per far seguire - per gli effetti dell'art. 686

c.p.c. - una sentenza di condanna ai sequestri conservativi

autorizzati e convalidati nei confronti del primo in pendenza del

giudizio penale.

2. - Il giudice a quo muove dal presupposto secondo cui dalla

disposizione di cui all'art. 489, secondo comma, c.p.p. - che prevede

che la sentenza penale, in caso di costituzione di parte civile,

decida sulla liquidazione dei danni "quando è possibile, salvo che

sia stabilita la competenza di un altro giudice" - discenderebbe che

in caso di danni arrecati all'erario da soggetti legati allo Stato o

ad altro ente pubblico da rapporto d'impiego o servizio, il giudice

penale dovrebbe limitarsi alla condanna generica, essendo la

liquidazione riservata alla Corte dei Conti dagli artt. 83 R.D. 18

novembre 1923, n. 2440, 52 R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e 19, d.P.R.

10 gennaio 1957, n. 3. Ove peraltro, in violazione di tali

disposizioni, sul punto si sia formato il giudicato penale, il

collegio remittente - discostandosi da altri orientamenti della Corte

del Conti, che negano al giudicato efficacia preclusiva dell'azione

di responsabilità (tesi prevalente) o affermano che essa opererebbe

solo su eccezione di parte - ritiene che la preclusione operi e si

fondi sull'art. 26 c.p.p., a termine del quale "Nel caso di condanna

dell'imputato, l'azione civile già esercitata nel procedimento

penale non può essere più proposta in sede civile o amministrativa,

neanche limitatamente alla liquidazione dei danni". Ciò però, ad

avviso della Sezione, confligge, innanzitutto, con l'art. 103,

secondo comma, Cost.

Anche ammesso, infatti, che tale disposizione, attributiva della

giurisdizione alla Corte dei Conti "nelle materie di contabilità

pubblica", abbia portata generale solo tendenziale e non sia

immediatamente precettiva - sì che il legislatore potrebbe

apportarvi deroghe e dovrebbe in ogni caso emanare apposite norme

affinché essa operi (sentt. nn. 110 del 1970 e 102 del 1977 di

questa Corte) - nel caso in esame la riserva di giurisdizione risulta

dalle specifiche disposizioni dianzi richiamate.

Dagli artt. 103 Cost. e 489 c.p.p. deriva inoltre, secondo il

collegio remittente, che - fatta salva la facoltà della Pubblica

Amministrazione di costituirsi parte civile - la Corte dei Conti è

giudice naturale precostituito per legge in materia di liquidazione

dei danni ad essa arrecati dai propri dipendenti. L'impugnato art. 26

confliggerebbe perciò con l'art. 25, primo comma, Cost., in quanto

legittimerebbe "a posteriori" la violazione da parte del giudice

penale del disposto del citato art. 489.

Dopo aver ricordato che il giudicato civile sulla misura del danno

erariale, stante l'assenza nel codice di procedura civile di

disposizioni analoghe a quella impugnata, non preclude in nessun caso

il successivo giudizio innanzi la Corte dei Conti - secondo la

costante giurisprudenza di tale organo - il giudice a quo pone in

rilievo le caratteristiche differenziali del giudizio di

responsabilità amministrativa rispetto a quello di responsabilità

civile instaurato in sede penale a seguito della costituzione di

parte civile: estensione dell'azione ai soggetti che, pur se non

penalmente responsabili, hanno contribuito a determinare il danno

erariale; possibilità di graduare per ciascuno la misura del

risarcimento attraverso l'esercizio del c.d. potere riduttivo

dell'addebito; obbligatorietà e irretrattabilità dell'azione del

Procuratore Generale, con esclusione del potere di rinuncia o

transazione spettante alla Pubblica Amministrazione costituitasi

parte civile. Di qui la dedotta violazione dell'art. 3 Cost., dato

che la posizione debitoria del responsabile può risultare diversa a

seconda che alla quantificazione del danno si provveda in sede penale

o in sede contabile.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, contesta innanzitutto l'esattezza del

presupposto interpretativo della questione sollevata. Le deroghe alla

competenza del giudice civile e della Corte dei Conti - unico giudice

amministrativo con competenza giurisdizionale in materia di

risarcimento dei danni da illecito - stabilite negli artt. 25, 26 e

27 c.p.p. si fondano invero, osserva l'Avvocatura, sulla regola

generale di cui al precedente art. 23, che attribuisce al giudice

penale la competenza a giudicare in materia del risarcimento del

danno derivante da reato. L'art. 489, secondo comma, c.p.p., in

quanto distingue la competenza sull' an da quella sul quantum del

risarcimento, sarebbe perciò - come ritenuto da autorevole dottrina

- norma speciale, riferibile alle sole disposizioni che espressamente

sottraggono al giudice penale la competenza in materia di

liquidazione dei danni per attribuirla ad un giudice diverso (es.

artt. 1246 cod.nav., 373 c.p.m.p.) e non anche all'art. 52 R.D. n.

1214 del 1934, che prevede la competenza della Corte dei Conti in

materia di responsabilità amministrativa ma non esclude quella del

giudice penale per il danno erariale derivante dal reato del pubblico

dipendente.

Anche ammesso, d'altra parte, che l'art. 489 sia da intendere nel

senso presupposto dal giudice a quo, l'impugnato art. 26 dovrebbe

ritenersi immune da censure, essendo esso una puntuale e specifica

applicazione del principio generale sugli effetti del giudicato (art.

2909 c.c.), che per ovvie esigenze di certezza delle situazioni

giuridiche impone che eventuali vizi in procedendo o in iudicando

restino assorbiti nella definitività delle decisioni (sent. n.136

del 1972). Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte dei Conti -

Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia - dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 26 c.p.p., in quanto preclude

l'azione di responsabilità amministrativa nei confronti del pubblico

dipendente, in presenza del giudicato penale che abbia provveduto

alla liquidazione del danno in favore della Pubblica Amministrazione

costituitasi parte civile. In particolare il giudice a quo sostiene

che tale disposizione, posta in relazione con l'art. 489, secondo

comma, c.p.p. - che a suo avviso vieta al giudice penale di disporre

in tal caso (non sull' an ma) sul quantum - contrasti:

- con l'art. 103, secondo comma, Cost., che riserverebbe alla

Corte dei Conti la giurisdizione in materia di responsabilità per

danno erariale, anche se derivante da reato del pubblico dipendente;

- con l'art. 25, primo comma, Cost., in quanto la Corte dei

Conti sarebbe giudice naturale precostituito per legge per la

liquidazione del danno erariale;

- con l'art. 3 Cost., per le conseguenze che da ciò

deriverebbero sulla posizione debitoria del dipendente, che potrebbe

così fruire di eventuali rinunce o transazioni dello Stato e non

giovarsi, invece, degli effetti della concorrente responsabilità

solidale di altri dipendenti estranei al reato e del potere riduttivo

attribuito alla Corte dei Conti.

2. - La questione non è fondata.

Il giudice a quo muove dal presupposto secondo cui la norma

impugnata sarebbe in contrasto con quella di cui all'art. 489,

secondo comma, c.p.p., a termini del quale, in caso di costituzione

di parte civile, il giudice penale decide sulla liquidazione dei

danni "salvo che sia stabilita la competenza di un altro giudice".

Tale riserva, cioè, varrebbe a radicare la competenza della Corte

dei Conti in materia di liquidazione del danno erariale e l'art. 26

c.p.p., precludendo l'azione di responsabilità amministrativa in

presenza del giudicato penale, legittimerebbe a posteriori la

violazione di tale competenza da parte del giudice penale.

L'interpretazione dell'art. 489 c.p.p. assunta dal giudice a quo

muove, però, da una concezione dell'ambito della giurisdizione

riservata alla Corte dei Conti dall'art. 103, secondo comma, Cost.

"nelle materie della contabilità pubblica" che va ben al di là

della portata da attribuire a tale disposto costituzionale.

Al riguardo, questa Corte ha precisato più volte - da ultimo

nella sentenza n. 641 del 1987 - che la giurisdizione della Corte dei

Conti in dette materie è "tendenzialmente generale" e che, peraltro,

la sua portata espansiva incontra il "limite funzionale" della

"interpositio" del legislatore.

A chiarire l'apparente antinomia tra queste due proposizioni giova

ricordare, innanzitutto, che l'ambito della materia della

contabilità pubblica considerato dal Costituente è quello

"tradizionalmente accolto dalla giurisprudenza e dalla legislazione"

(sent. cit.), cioè, in sostanza - per quanto attiene alla

responsabilità patrimoniale per danni cagionati ad enti pubblici da

pubblici funzionari, che qui particolarmente interessa - quello

risultante dalla disciplina dettata al riguardo dal testo unico n.

1214 del 1934 sulla Corte dei Conti (cfr. sent. n. 129 del 1981).

Disciplina che peraltro, all'epoca in cui la Costituzione fu emanata,

si inseriva, come si è ricordato nelle sentenze nn. 102 del 1977,

189 e 241 del 1984, in un contesto normativo nel quale - in coerenza

con la generale attribuzione della giurisdizione in materia di

diritti soggettivi al giudice ordinario - spettava a quest'ultimo di

decidere in ordine alla responsabilità amministrativa, ad es., degli

amministratori e dei dipendenti degli enti locali e delle istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficienza. Tale essendo l'ambito della

giurisdizione della Corte dei Conti considerato dal Costituente, ben

si spiega come questa Corte, con le citate sentenze del 1977 e del

1984, abbia escluso che in forza della disposizione costituzionale in

esame la responsabilità dei predetti amministratori e dipendenti

potesse ritenersi attratta nell'orbita della giurisdizione della

Corte dei Conti.

La necessità, a tal fine, di apposite "valutazioni e

deliberazioni" rientranti nella discrezionalità del legislatore

(sent. n. 102 del 1977), discende dal fatto che le questioni sul

riparto della giurisdizione involgono scelte in ordine a diversi

regimi della responsabilità e del giudizio, tali da "comportare

effetti diversi nei riguardi tanto dei responsabili che dei soggetti

danneggiati": sicché soltanto al potere legislativo "può spettare

di valutare se e quali siano le soluzioni più idonee alla

salvaguardia dei pubblici interessi insiti nella materia de qua"

(sent. n. 189 cit.).

L'esigenza di apposite previsioni legislative, d'altra parte,

discende sia dal fatto che - al di là degli aspetti formali (natura

pubblica dell'ente e dell'oggetto della gestione) - la materia della

contabilità pubblica, di per sé suscettibile di evoluzione, "non è

definibile oggettivamente" (sent. n. 641 cit.: cfr. anche la sent. n.

17 del 1965), sia dall'incidenza che sulle valutazioni del

legislatore possono avere altri fattori, quali il nesso esistente tra

regime dei controlli sugli enti e regime della responsabilità dei

funzionari ovvero la configurazione positiva degli organi chiamati a

valutare quest'ultima (cfr., per la Corte dei Conti, la sent. n. 230

del 1987).

Avuto riguardo a tutto ciò, ben si comprende che la "tendenziale

generalità" della giurisdizione della Corte dei Conti, al di là dei

casi già in essa espressamente o istituzionalmente ricompresi,

necessita normalmente di apposite previsioni legislative e non può

sortire un effetto invalidante di norme che - come nella specie -

facciano ricadere la materia nell'ambito della generale giurisdizione

del giudice ordinario; e che, inoltre, la sua potenzialità espansiva

può ritenersi operante ex se, nelle ipotesi di carenza di

disciplina, solo se sussista il requisito dell'"identità oggettiva

di materia" - da intendersi alla stregua di quanto già detto - e non

siano di ostacolo "i limiti segnati da altre norme e principi

costituzionali" (sent. n. 129 del 1981), la cui compiuta attuazione

può richiedere o suggerire una disciplina diversa.

3. - Alla stregua delle suesposte puntualizzazioni, risulta

evidente che la disposizione di cui all'art. 489, secondo comma,

c.p.p. non può essere intesa nel senso presupposto dal giudice a quo

e che non sussiste perciò l'"insanabile contrasto" con la norma

impugnata che questi assume.

Come ricorda l'Avvocatura dello Stato, la dottrina ritiene che

l'inciso "salvo che sia stabilita la competenza di un altro giudice"

si riferisca - come risulta del resto dalla formulazione letterale a

casi di attribuzione espressa ad un giudice diverso da quello penale

dell'esclusiva potestà di provvedere in ordine alla liquidazione dei

danni (es., artt. 373 c.p.m.p., 1246 cod. nav.); ciò che non può

certo dirsi per la generica previsione di cui all'art. 52 del T.U. n.

1214 del 1934 delle leggi sulla Corte dei Conti, che non contiene

alcuna espressa disposizione in materia di danno derivante da reato

né alcuna esplicita deroga alla generale competenza spettante in

materia al giudice penale in caso di costituzione di parte civile.

La riprova di ciò è data dalla palese irrazionalità che

conseguirebbe all'accoglimento della tesi in questione. Il giudice a

quo, infatti, non contesta che spetti all'Amministrazione, così come

a qualsiasi altro soggetto, la potestà - correlata all'esclusiva

titolarità del relativo interesse - di esercitare l'azione civile

nel processo penale, mediante la costituzione di parte civile.

L'ipotizzare che in tal caso l'Amministrazione debba limitarsi a

richiedere, ed il giudice penale a pronunciare, solo una condanna

generica ai danni non solo sarebbe in contraddizione con il generale

obbligo di tale giudice di provvedere alla liquidazione (e, ove ciò

non sia possibile, di concedere se del caso una provvisionale), ma

priverebbe l'Amministrazione di fondamentali facoltà processuali

spettanti alla parte civile - come il proporre mezzi di prova per

accertare l'entità dei danni (art. 104 c.p.p.) - ed il giudice del

potere di acquisire elementi rilevanti ai fini della determinazione

della pena (art. 133, primo comma, n. 2 c.p.). Ove si consideri, poi,

che il giudizio di responsabilità amministrativa, vertendo sul

medesimo fatto o comportamento oggetto del giudizio penale, deve

essere necessariamente sospeso in pendenza di questo (art. 3 c.p.p.)

e che il giudicato penale di condanna vincola il giudice

amministrativo-contabile ai sensi dell'art. 28 c.p.p., non si scorge

la ragione per la quale l'interesse pubblico al ristoro del danno

derivato all'erario dal reato, interesse che l'Amministrazione è

chiamata a tutelare, non debba ricevere pronta soddisfazione

attraverso l'esecuzione del giudicato reso in sede penale e debba

invece attendere la definizione del giudizio di responsabilità

amministrativa: ciò che porrebbe l'Amministrazione medesima in una

condizione ingiustificatamente deteriore rispetto a quella di ogni

altro soggetto.

Una volta, poi, che il giudicato penale sulla liquidazione del

danno si sia formato, a tenore della norma impugnata ne consegue,

naturalmente, la preclusione all'azione di responsabilità

amministrativa.

Al riguardo, la Sezione rimettente ha dato conto di talune

interpretazioni proposte da una parte della giurisprudenza della

stessa Corte dei Conti che, ove accolte, rimuoverebbero il

presupposto della questione sollevata: così l'interpretazione

secondo cui, alla stregua della sentenza n. 55 del 1971 di questa

Corte, l'azione di responsabilità non sarebbe preclusa al

Procuratore Generale della Corte dei Conti, in quanto il vincolo in

ordine all'accertamento dei fatti materiali discendente dall'art. 28

c.p.p. non opererebbe nei suoi confronti in ragione della sua mancata

partecipazione al giudizio penale; ovvero l'interpretazione secondo

cui la preclusione in esame non opererebbe, perché la sentenza

penale sarebbe, per il capo attinente alla liquidazione del danno

erariale, inesistente in quanto resa da giudice carente di

giurisdizione in materia.

L'ipotesi di una decisione interpretativa di rigetto che si

fondasse su simili assunti è però all'evidenza da escludere.

Quanto al primo, perché il limite soggettivo, posto con la citata

sentenza, all'efficacia di un giudicato penale formatosi nei

confronti della parte - Pubblica Amministrazione - titolare

dell'interesse al risarcimento non riguarda certo il Procuratore

Generale, che non solo non può considerarsi alla stregua di una

parte privata, ma che non è titolare di alcun diverso interesse né

può pretendere di far valere un interesse che col giudicato è già

stato soddisfatto.

Il secondo assunto, poi, è palesemente inesatto, dato che

l'ordinamento riserva alla Corte di Cassazione la potestà di

decidere sulle questioni di giurisdizione.

4. - La disposizione impugnata va dunque sì intesa, come il

giudice a quo presuppone, nel senso che il giudicato penale con cui

si sia liquidato il danno erariale precluda la proposizione

dell'azione di responsabilità amministrativa nei confronti del

condannato: ma ciò non dà fondamento ad alcuna delle censure

prospettate in riferimento agli artt. 25, primo comma, e 3 Cost..

La prima è, invero, meramente conseguenziale a quella finora

esaminata: sicché, una volta escluso che l'art. 103, secondo comma,

Cost. possa comportare l'invalidazione della norma impugnata e che

l'art. 489, secondo comma, c.p.p. valga a radicare la competenza

della Corte dei Conti, manca il supporto normativo per affermare che

tale organo sia "giudice naturale" della liquidazione del danno

erariale derivante dal reato del dipendente pubblico.

Quanto alla seconda censura, deve innanzitutto osservarsi che la

preclusione derivante dal giudicato risponde al principio che vieta

una molteplicità di decisioni nei riguardi della stessa persona e

per lo stesso oggetto, cioè che si dia luogo ad un bis in idem (cfr.

la già citata sentenza n. 55 del 1971). Né basterebbe replicare,

come talora fa la giurisprudenza contabile, che l'azione di

responsabilità amministrativa è cosa diversa da quella esercitata

ex art. 185 c.p., concernendo il fatto oggetto dell'accertamento

compiuto in sede penale, ma riguardato come violazione degli obblighi

di servizio. Ciò non toglie, invero, che il fatto, nella sua

fenomenica oggettività, è il medesimo, e che pertanto esso non può

né essere diversamente accertato nel giudizio amministrativo (art.

28 c.p.p.) né dar luogo ad una duplicità di pretese (e di

conseguenze) risarcitorie.

Quanto poi alla tesi - svolta nel giudizio a quo dal Procuratore

Generale e recepita nell'ordinanza di rimessione - secondo cui

l'instaurazione del giudizio di responsabilità amministrativa nei

confronti del condannato sarebbe necessaria al fine di far valere il

vincolo solidale tra costui e gli altri soggetti che, pur se non

penalmente responsabili, hanno contribuito a determinare il danno

erariale per violazioni degli obblighi di servizio connesse al

fatto-reato, v'è innanzitutto da rilevare che il presupposto da cui

tale tesi muove non è affatto pacifico. Recenti decisioni della

stessa Corte dei Conti ritengono, infatti, che la disposizione

secondo cui essa, "valutate le singole responsabilità, può porre a

carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del

valore perduto" (art. 52 R.D. n. 1214 del 1934) contempli un'ipotesi

di responsabilità ripartita anziché solidale - da commisurare cioè

al grado di colpa di ciascuno nella violazione dei doveri propri

delle rispettive attribuzioni - ed imponga all'amministrazione di

aggredire innanzitutto il patrimonio del condannato, in quanto

principale obbligato, e di escludere i corresponsabili

amministrativi, limitatamente alla parte avuta da ciascuno nella

determinazione dell'evento, solo ove la relativa procedura risulti

infruttuosa.

Ma anche a ritenere altrimenti, la richiamata esigenza non può

certo fondare censure di violazione del principio di eguaglianza:

anzi, il consentire che, in mancanza di un preesistente vincolo tra i

soggetti, il peso del risarcimento possa essere trasferito dal

maggior al minor colpevole rischia di non essere consono proprio con

tale principio, nonché con le prescrizioni di cui all'art. 97 Cost.

Ancor meno la regola costituzionale dell'eguaglianza può dirsi

violata in ragione del fatto che, procedendosi alla liquidazione del

danno in sede penale, si priva il condannato della possibilità di

fruire del c.d. potere riduttivo dell'addebito, di cui viceversa, ad

avviso dell'ordinanza di rimessione, egli potrebbe giovarsi in sede

contabile. Proprio se ciò fosse, quella regola risulterebbe violata,

in quanto ne sortirebbe che il funzionario responsabile di un reato

godrebbe di una posizione ingiustificatamente più favorevole

rispetto a quella comune alla generalità degli altri cittadini.