Sentenza n. 78/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, primo

comma, e 2, primo comma, della legge 8 agosto 1991, n. 252 (Modifiche

alla legge 9 aprile 1990, n.87, concernente interventi urgenti per la

zootecnia), promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento

notificato il 12 settembre 1991, depositato in cancelleria il 20

settembre successivo ed iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice

relatore Enzo Cheli:

Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento e

l'avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 20 settembre 1991 la Provincia autonoma

di Trento ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli

artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, della legge 8 agosto 1991, n.

252 (Modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87, concernente

interventi urgenti per la zootecnia), per violazione degli artt. 8,

n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme

di attuazione, nonché per violazione dell'autonomia finanziaria

garantita dal titolo VI dello stesso Statuto e dell'art. 136 della

Costituzione.

Espone la ricorrente che questa Corte, pronunciandosi con la

sentenza n. 116 del 1991 sui ricorsi delle Province di Trento e di

Bolzano e della Regione Emilia-Romagna avverso la legge 9 aprile

1990, n. 87, recante "Interventi urgenti per la zootecnia", aveva

ritenuto che tale legge, intervenendo in una materia di competenza

regionale e provinciale, non avesse limitato i propri contenuti, al

di là delle enunciazioni formali, ad un intervento di carattere

straordinario e temporaneo, riconducibile ad un comprovato interesse

nazionale, tale da poter giustificare una limitata compressione

dell'autonomia regionale e provinciale, ma si fosse posto, invece, un

obiettivo, non limitato nel tempo, di riassetto del settore

zootecnico e delle imprese in esso operanti, prevedendo interventi

inquadrabili nell'ordinaria azione di sostegno pubblico nei confronti

di attività economiche socialmente rilevanti. Su tali premesse,

questa Corte, con la ricordata

sentenza, - dopo aver riconosciuto la legittimità della previsione,

da parte del legislatore statale, di un comitato, quale organo ad hoc

per l'analisi del settore zootecnico e la predisposizione di un

conseguente programma di interventi aggiuntivi di interesse

nazionale, da realizzarsi tramite uno specifico fondo ed una

struttura operativa (società per azioni) di natura privatistica - ha

dichiarato illegittime, in quanto lesive delle prerogative delle

Regioni e delle Province autonome, le disposizioni che affidavano al

comitato ed alla struttura operativa compiti di intervento concreto e

puntuale a favore delle imprese (approvazione di progetti,

concessione di contributi, finanziamenti e fideiussioni) e che

finanziavano parte del previsto fondo mediante una riduzione di

stanziamenti, per 140 miliardi, già deliberati, nel medesimo

esercizio finanziario, a favore delle Regioni e delle Province

autonome, in relazione a loro competenze nella stessa materia.

Ora, la legge 8 agosto 1991, n. 252, di modifica alla legge 9

aprile 1990, n. 87, riproporrebbe - secondo la Provincia ricorrente

-, sotto veste solo formalmente mutata, le disposizioni già

dichiarate illegittime dalla citata sentenza n. 116, determinando una

nuova lesione delle competenze provinciali nonché una violazione del

"giudicato" di questa Corte e quindi dell'art. 136 della

Costituzione.

In particolare, gli artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, della

legge n. 252 (che sostituiscono rispettivamente gli artt. 1 e 5 della

legge n. 87) prevederebbero interventi nel settore zootecnico che,

pur definiti "intervento straordinario" da realizzarsi attraverso

"progetti integrati di rilevanza nazionale", non si discosterebbero

da quelli già previsti dalla legge n. 87, essendo rivolti ai

medesimi soggetti ed essendo programmati e finanziati dai medesimi

organismi (il comitato e la società per azioni, quale strumento

operativo) di cui già alla legge n. 87. Si tratterebbe, quindi,

ancora una volta, di interventi non limitati agli aspetti di

programmazione bensì rivolti alla puntuale gestione del settore ed

al finanziamento di singole imprese, al pari di quelli previsti dalla

legge n. 87 e giudicati illegittimi da questa Corte.

Il fatto, poi, che i mezzi finanziari disposti dall'attuale

normativa risultino ridotti, rispetto a quelli che erano stati

individuati dalla legge n. 87, della somma di 140 miliardi, la cui

sottrazione dagli stanziamenti già disposti a favore delle Regioni e

delle Province autonome era stata dichiarata illegittima dalla Corte,

non modificherebbe - sempre secondo la ricorrente - la natura e la

qualità degli interventi né il loro carattere lesivo delle

competenze provinciali.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata infondata.

A giudizio dell'Avvocatura la legge n. 252 del 1991 avrebbe

profondamente modificato la disciplina della precedente legge n. 87

del 1990 e la natura degli interventi ivi previsti. Ciò emergerebbe

particolarmente: dalla eliminazione, nel testo attuale, di ogni

riferimento di carattere generico alla ristrutturazione ed allo

sviluppo delle imprese del settore; dalla novellata qualificazione

degli interventi in relazione ai soli progetti integrati di rilevanza

nazionale, cioè a quei progetti che, anche in quanto capaci di

integrazione reciproca, assurgerebbero ad un rilievo ultralocale,

toccando un corrispondente livello di interesse; dall'individuazione,

quali possibili beneficiari, delle imprese a carattere societario in

grado di assicurare una "significativa presenza sui mercati" (che

dovrebbero intendersi non solo nazionali), anziché, come era nella

legge n. 87, delle imprese ritenute, in genere, "essenziali" ai fini

del riordinamento del settore.

Con ciò la nuova legge avrebbe radicalmente mutato i contenuti

della precedente legge n. 87, abbandonando l'obiettivo di un generico

riassetto del settore zootecnico, perseguito tramite interventi

puntuali e con carattere di stabilità, ed assumendo la diversa

finalità di un sostegno straordinario alle iniziative di rilevanza

nazionale, tramite interventi su progetti che si collocano al di

fuori dell'ambito locale. Il ridimensionamento finanziario e

temporale dell'intervento statale si accompagnerebbe, quindi, alla

concentrazione dell'intervento stesso su situazioni specificamente

correlate ad un interesse nazionale.

Per quanto riguarda gli strumenti operativi (il comitato e la

società per azioni), la cui costituzione era già stata riconosciuta

legittima dalla citata sentenza n. 116, essi si troverebbero ad

operare in un quadro radicalmente mutato e la loro azione non

comporterebbe, pertanto, interferenze con le funzioni proprie della

Provincia, inerenti alla ordinaria azione pubblica di sostegno alle

attività zootecniche nell'ambito locale.

3. - In prossimità dell'udienza, le parti hanno presentato

memoria per illustrare e approfondire le argomentazioni già enunciate negli atti introduttivi. Considerato in diritto

1. - Con la sentenza n. 116 del 1991 questa Corte, decidendo sui

ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e di Bolzano e

dalla Regione Emilia-Romagna, ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale degli artt. 3, secondo comma (in parte), 4, primo e

terzo comma, 5, secondo comma (in parte), 8, primo comma, lett. a (in

parte) della legge 9 aprile 1990, n. 87, recante "Interventi urgenti

per la zootecnia". Con tale sentenza sono state, in particolare,

censurate, in quanto lesive delle competenze regionali e provinciali,

le norme della legge n. 87 concernenti l'attribuzione ad un organo

dello Stato (comitato per la ristrutturazione del settore zootecnico)

di competenze di natura operativa e gestionale, da esercitare

direttamente o tramite una società per azioni, nonché il parziale

finanziamento degli interventi previsti dalla legge mediante

l'utilizzazione di risorse già destinate, per il 1990, alle Regioni

ed alle Province autonome per interventi nel settore agricolo.

A seguito di tale pronuncia veniva adottata la legge 8 agosto

1991, n. 252, recante "Modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87,

concernente interventi urgenti per la zootecnia", il cui scopo è

stato indicato (cfr. relazione al relativo disegno di legge, in Atti

Camera, X legislatura, n. 5685) nell'esigenza di provvedere a colmare

il vuoto normativo determinato dalla sentenza n. 116 mediante

l'adozione di "un intervento straordinario di più ridotta dimensione

nel quale da un lato sono puntualizzati i caratteri di

straordinarietà ed aggiuntività dell'azione dello Stato rispetto

alle competenze regionali e dall'altro vengono posti specifici

presupposti quali riferimento dell'intervento dello Stato".

Con il ricorso in esame la Provincia autonoma di Trento impugna

ora gli artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, di tale legge

deducendo la violazione: a) degli artt. 8, n. 21; 9, nn. 3 e 8; e 16

dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige e delle relative norme

di attuazione nonché dell'autonomia finanziaria garantita alla

Provincia dal titolo VI dello stesso Statuto; b) dell'art. 136 della

Costituzione, dal momento che le norme impugnate riproporrebbero

"sotto veste solo formalmente mutata le disposizioni già dichiarate

illegittime dalla sentenza n. 116 del 1991".

2. - La questione non è fondata.

Va innanzitutto escluso che le disposizioni della legge n. 252 del

1991, oggetto di impugnativa, possano considerarsi lesive del

"giudicato" costituzionale espresso dalla sentenza di questa Corte n.

116 del 1990. Nessuna delle norme impugnate ha inteso, infatti,

preservare o rinnovare l'efficacia delle disposizioni della legge n.

87 del 1990 dichiarate illegittime da tale pronuncia. Tant'è che la

stessa legge n. 252, con la disposizione formulata nell'art. 2,

secondo comma - disposizione del tutto superflua, ma pur sempre

indicativa di una precisa volontà parlamentare - ha ritenuto di

dover disporre l'"abrogazione" dell'art. 3, secondo comma, dell'art.

4, primo e terzo comma, e dell'art. 8 della legge n. 87, cioè delle

norme già dichiarate incostituzionali dalla sentenza n. 116.

Ma anche al di là di questo dato formale, resta in ogni caso

escluso che le disposizioni oggetto del ricorso abbiano inteso

ripristinare, direttamente o indirettamente, i contenuti normativi

espressi nelle disposizioni di cui alla legge n. 87 del 1990,

dichiarate illegittime con la sentenza n. 116 del 1990. Con tale

sentenza - come sopra veniva ricordato - furono riconosciuti

illegittimi, in quanto lesivi delle competenze regionali e

provinciali, due profili della legge concernenti rispettivamente: a)

l'attribuzione al comitato per la ristrutturazione del settore

zootecnico, istituito presso il Ministero dell'agricoltura, dei

poteri gestionali di cui all'art. 4, da esercitare direttamente o

tramite la società per azioni di cui all'art. 5: poteri di "natura

concreta e puntuale" e "non giustificati dalla presenza di un

comprovato interesse di carattere nazionale"; b) la sottrazione,

prevista dall'art. 8, primo comma, lett. a), dell'importo di 140

miliardi dal finanziamento previsto dall'art. 3 della legge n. 752

del 1986, già destinato per il 1990 a interventi nel settore

agricolo di competenza regionale e provinciale.

Né l'una né l'altra di tali previsioni si trova rispecchiata

nelle norme oggetto d'impugnativa della legge n. 252 del 1991, che,

all'art. 1, primo comma, provvede a riformulare le finalità generali

della legge n. 87 e gli strumenti di programmazione alla stessa

correlati ed all'art. 2, secondo comma, si limita a regolare la

costituzione della società per azioni di cui all'art. 5 della stessa

legge n. 87.

Risulta, pertanto, sprovvista di valore - alla luce degli

indirizzi costantemente seguiti da questa Corte in tema di

intangibilità degli effetti della pronuncia costituzionale (cfr.

sentt. nn. 545 del 1990; 491 del 1989; 922 del 1988; 223 del 1983; 88

del 1966; 73 del 1963) - la censura relativa alla violazione

dell'art. 136 della Costituzione.

3. - Del pari infondata si presenta la doglianza formulata in

relazione all'asserita lesione sia delle competenze provinciali di

cui agli artt. 8, n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16 dello Statuto speciale

che dell'autonomia finanziaria garantita alla Provincia dal titolo VI

dello stesso Statuto.

In proposito basti solo ricordare che questa Corte, con la

richiamata sentenza n. 116 del 1990, ha dichiarato non fondate le

questioni che - in relazione a profili del tutto identici a quelli

proposti nel ricorso in esame - erano state sollevate dalla Provincia

autonoma di Trento nei confronti della legge n. 87 del 1990,

riconoscendo, di conseguenza, con riferimento a tali profili, la

legittimità sia degli aspetti organizzativi (concernenti

l'istituzione di un comitato per la ristrutturazione del settore

zootecnico; di un fondo speciale per interventi aggiuntivi di

interesse nazionale; di una società per azioni destinata ad

affiancare, con gli strumenti del diritto privato, l'attività del

comitato), che degli aspetti funzionali di carattere programmatico

(relativi all'adozione di un programma di intervento e di indirizzi

generali rispettosi della sfera gestionale delle Regioni e delle

Province autonome) previsti, con disciplina speciale, dalla stessa

legge. E questo nonostante che la sentenza in questione avesse

ritenuto preliminarmente di dover escludere nei confronti della

disciplina posta dalla legge n. 87 tanto la natura di intervento di

carattere "straordinario e temporaneo", quanto il carattere di

normazione indirizzata alla "regolazione del mercato agricolo".

Ora, è agevole rilevare come, rispetto ai contenuti espressi

nella legge n. 87, le norme della legge n. 252, oggetto di

impugnativa, non abbiano introdotto, nei confronti delle competenze e

della autonomia finanziaria della Provincia ricorrente, limitazioni

diverse o maggiori di quelle presenti nelle disposizioni già fatte

salve dalla sentenza n. 116 del 1990. Al contrario, la nuova

disciplina, nel sostituire la normativa posta con gli artt. 1 e 5

della legge n. 87, si è impegnata a delimitare ulteriormente la

portata dell'intervento statale con riferimento sia all'oggetto che

alla durata dello stesso: collegando, da un lato (art. 1, primo e

secondo comma), il finanziamento statale soltanto a "progetti

integrati di rilevanza nazionale", predisposti da società "che

assicurino una significativa presenza sui mercati" (e non

genericamente ai "progetti di ristrutturazione e sviluppo" delle

imprese impegnate nel settore della zootecnia, così come previsto

dall'art. 4 della legge n. 87); riducendo, dall'altro (art. 1, primo

comma), l'operatività della legge (e la relativa autorizzazione di

spesa) dal quinquennio previsto nella legge n. 87 al solo anno 1991.

Tali limitazioni - oltre a circoscrivere la portata della nuova

disciplina al sostegno di iniziative di carattere ultralocale -

concorrono a giustificare, anche al di là dell'espressione lessicale

adottata, la qualifica di "straordinario" che l'art. 1 della legge n.

252 ha ritenuto di dovere riferire sia all'"intervento" nel suo

complesso che al "programma" destinato ad enunciare le linee

strategiche ed i criteri generali, programma predisposto

dall'apposito comitato e approvato dal CIPE su proposta del Ministro

dell'agricoltura.

Va, pertanto, escluso che le norme impugnate, in sé considerate,

siano tali da apportare lesione alla sfera di autonomia provinciale.

Questa conclusione può ritenersi avvalorata - secondo quanto sopra

rilevato - sia dalle argomentazioni già enunciate nella sentenza n.

116 del 1991 nei confronti della legge n. 87 del 1990, sia dal

carattere straordinario, temporaneo e oggettivamente limitato a

progetti di rilevanza nazionale, proprio della disciplina posta con

la legge n. 252 del 1991.

Né contro tale conclusione potrebbe valere il richiamo ai

contenuti specifici del programma di interventi per la zootecnia

approvato dal CIPE, sotto la vigenza della legge n. 252, in data 30

settembre 1991, contenuti che, ad avviso della Provincia ricorrente,

sarebbero, nella sostanza del tutto identici a quelli già enunciati

nella delibera adottata dal CIPE in data 12 marzo 1991, sotto la

vigenza della legge n. 87. Tale rilievo investe la fase

dell'attuazione amministrativa della legge, nel cui ambito

l'eventuale lesione apportata dall'intervento statale alla sfera di

autonomia provinciale potrà dare adito a rimedi diversi dal ricorso

diretto contro la legge, che forma il solo oggetto del presente

giudizio.