Sentenza n. 800/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento

notificati il 25 maggio 1987, depositati in Cancelleria il 3 giugno

successivo ed iscritti ai nn. 11 e 12 del registro ricorsi 1987, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro

dell'ambiente 27 febbraio 1987, n. 116 recante "modalità e criteri

per i finanziamenti in relazione all'eutrofizzazione delle acque

marine e lacustri di cui al comma 6 dell'art. 5 della legge 22

dicembre 1986, n. 910".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi l'avv.to Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano

e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 25 maggio 1987 e depositato il 3

giugno 1987 (reg. ric. n. 11 del 1987) la Provincia autonoma di

Trento ha promosso nei confronti del Presidente del Consiglio dei

Ministri giudizio per regolamento di competenza in relazione al

decreto del Ministro dell'ambiente 27 febbraio 1987 n. 116 (recante

"Modalità e criteri per i finanziamenti in relazione alla

eutrofizzazione delle acque marine e lacustri di cui al comma 6

dell'art. 5 della legge 22 dicembre 1986 n. 910") lamentando la

lesione dell'autonomia provinciale con riferimento a una nutrita

serie di attribuzioni, più avanti specificate.

La materia dell'inquinamento delle acque è stata disciplinata

dallo Stato con la legge 10 maggio 1976 n. 319. Tale legge,

nell'ultimo comma, dell'art. 4, nel testo modificato dall'art. 7

della legge 24 dicembre 1979 n. 650, fa salve le competenze delle

province autonome di Trento e Bolzano "ai sensi del testo unico delle

leggi sullo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige approvato con

decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972 n. 670, e

delle relative norme di attuazione".

Alla legge n. 319 del 1976 si collegano numerosi atti legislativi

statali fra i quali, per quel che riguarda i fenomeni di

eutrofizzazione delle acque, il d.l. 25 novembre 1985 n. 667,

convertito nella legge 24 gennaio 1986 n. 7. Esso ha definito e

delimitato l'intervento statale in materia nella forma contributiva

(comma primo e secondo dell'art. 10 nel testo della legge di

conversione), rinviando ad una successiva delibera del Comitato

interministeriale di cui all'art. 3 della legge n. 319 del 1976 la

determinazione delle regioni ammesse al contributo statale, dei

criteri, della misura massima e delle procedure per l'erogazione del

contributo stesso (comma quinto). Per tale contributo l'art. 5, sesto

comma, della legge finanziaria per il 1987 (legge 22 dicembre 1986 n.

910) ha autorizzato per l'anno 1987 l'ulteriore spesa di 23 miliardi.

2. - In seguito alla soppressione del Comitato ministeriale

previsto dalla legge n. 319 del 1976, le cui funzioni sono state

attribuite al Ministero dell'ambiente, istituito dalla legge n. 349

del 1986, quest'ultimo, col decreto impugnato, ha provveduto alle

determinazioni previste dall'art. 10, quinto comma, del d.l. n. 667

del 1985. Il decreto ministeriale esordisce al primo comma stabilendo

che "sono legittimate a proporre istanze di finanziamento le

amministrazioni regionali e le province autonome di Trento e

Bolzano".

L'assoggettamento delle due province autonome alla disciplina del

decreto è ritenuto dalla ricorrente lesivo delle proprie

attribuzioni per i seguenti motivi:

a) violazione dell'art. 8 nn. 5, 17 e 21; dell'art. 9 nn. 9 e

10, e dell'art. 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

(d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) e relative norme di attuazione (spec.

art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381), in quanto il decreto

impugnato, riconoscendo al Ministero dell'ambiente un potere di

indirizzo e coordinamento in merito alle proposte di finanziamento e

un potere di controllo e verifica periodica dello stato di

avanzamento della realizzazione degli interventi, verrebbe a

vulnerare le competenze provinciali per la difesa delle acque

dall'inquinamento, in base alle quali la Provincia ricorrente è

ripetutamente intervenuta con proprie leggi;

b) violazione delle competenze provinciali, di cui alle

precedenti disposizioni statutarie, anche in relazione all'art. 78

dello Statuto concernente l'autonomia finanziaria della Provincia:

non essendole stata attribuita la quota di sua competenza della spesa

complessiva stanziata dall'art. 5, sesto comma, della legge

finanziaria 1987, lasciandola libera di deciderne i modi di

utilizzazione per gli interventi di cui ai primi due comma dell'art.

10 del d.l. n. 667 del 1985, la Provincia è stata assoggettata, in

un settore rientrante nella propria sfera di attribuzioni, alle

scelte discrezionali del Ministero dell'ambiente, anche per quanto

riguarda l'entità del finanziamento.

3. - In subordine, la Provincia di Trento eccepisce

l'incostituzionalità dell'art. 10, del d.l. n. 667 del 1985 e

dell'art. 5, sesto comma, della legge n. 910 del 1986.

La ricorrente sostiene in linea principale che il decreto

ministeriale de quo ha leso le proprie attribuzioni alla stregua di

un'erronea interpretazione del citato decreto-legge, il quale non

menziona le Province autonome, in armonia con la riserva stabilita

dall'art. 4, ultimo comma, della legge n. 319 del 1976. Qualora si

potesse ritenere, invece, che il provvedimento impugnato abbia

correttamente applicato le citate disposizioni di legge, esse

sarebbero incostituzionali per violazione delle medesime norme

statutarie poste a base del conflitto.

Questa tesi subordinata viene prospettata affinché la Corte

consideri eventualmente la possibilità di sollevare d'ufficio

innanzi a se stessa la relativa questione incidentale di

costituzionalità.

4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

comunque infondato.

A sostegno dell'inammissibilità, si osserva che le lamentate

violazioni delle competenze provinciali investono direttamente le

fonti legislative sopra citate, che sono alla base del decreto

ministeriale impugnato, e non le modalità con cui esse sono state

applicate dal medesimo.

Quanto alla domanda di rigetto, l'Avvocatura rileva, in linea

generale, che l'intervento statale regolato dal decreto impugnato si

attiva soltanto sul presupposto di una formale richiesta dell'Ente

interessato (Regione o Provincia autonoma), sicché l'autonomia

dell'Ente in ordine alla gestione degli interessi pubblici rientranti

nella sua sfera di attribuzioni non è in alcun modo menomata o

incisa.

In particolare, in relazione al primo motivo di ricorso,

l'Avvocatura rileva, da un lato, che le funzioni di indirizzo e

coordinamento previste nel decreto impugnato sono conformi alle

competenze legislativamente attribuite al Ministero dell'ambiente,

dall'altro che lo Stato, dovendo adottare dei criteri selettivi per

la distribuzione dei fondi in forma di contributo, può valutare le

iniziative secondo propri parametri, senza perciò sindacare

l'attività di programmazione degli enti beneficiari nel settore del

risanamento delle acque. Infine appartiene alla natura stessa del

"contributo" il controllo da parte dell'ente erogatore sull'effettiva

utilizzazione dei fondi per le finalità previste.

Con riferimento al secondo motivo, l'Avvocatura ribadisce che le

doglianze avanzate non sono pertinenti al provvedimento impugnato, ma

si indirizzano contro il d.l. n. 667 del 1985, il quale, nel quinto

comma dell'art. 10, esclude sia trattamenti differenziati fra i

soggetti destinatari, sia che "il contributo possa essere erogato

come puro e semplice incremento degli stanziamenti di bilancio

regionali e provinciali per le spese in questione".

5. - Un ricorso analogo è stato notificato in pari data dalla

Provincia Autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 12 del 1987). La parziale

differenza delle norme statutarie di cui si lamenta la violazione

(non è chiamato in causa il n. 5 dell'art. 8 dello Statuto

Trentino-Alto Adige, e si fa riferimento invece ai nn. 6 e 13; per il

resto i parametri invocati corrispondono) non influisce sul contenuto

del ricorso, che si svolge in termini identici al precedente.

6. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica di discussione della

causa, le due Province hanno congiuntamente depositato una memoria di

replica alle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato.

In ordine all'eccezione di inammissibilità dei ricorsi, le

ricorrenti ribadiscono la loro tesi principale, secondo la quale sia

l'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985, sia la legge n. 319 del 1976 cui

esso si richiama, "non prevedono che le Province autonome di Trento e

di Bolzano siano sottoposte ai poteri di valutazione e di decisione

riconosciuti all'Amministrazione statale". Perciò il decreto del

Ministro dell'ambiente n. 116 del 1987, nella parte in cui estende le

proprie disposizioni alle due province autonome, è impugnabile per

illegittimità.

Nel merito si osserva che l'intervento dello Stato previsto dal

decreto impugnato, per quanto attivabile soltanto sul presupposto di

una formale richiesta della regione o provincia autonoma interessata,

è pur sempre "un intervento che rientra tra le competenze

legislative, esclusive e concorrenti, della provincia autonoma,

nonché delle corrispondenti competenze amministrative" fatte salve

dall'art. 4, ultimo comma, della legge n. 319 del 1976. In presenza

di questa norma, "appare evidente che un trattamento differenziato

nei confronti delle Province ricorrenti era da ritenersi nel caso di

specie necessario per una corretta applicazione delle disposizioni

legislative succitate, al fine di garantire il rispetto delle

attribuzioni costituzionalmente garantite dalle province autonome".

Infine si rileva che "la previsione, nel punto 14 del decreto

ministeriale, dell'esercizio di funzioni di indirizzo e coordinamento

da parte del Ministero dell'ambiente" non solo non è basata su

specifiche leggi vigenti, contrariamente a quanto afferma

l'Avvocatura, ma nemmeno trova fondamento nei principi regolatori di

tale potere, più volte indicati da questa Corte, secondo i quali

presupposto necessario per il suo legittimo esercizio è "la

sussistenza di interessi non suscettibili di frazionamento o

localizzazione territoriale: laddove, nella fattispecie in esame, si

tratta di interessi certamente locali, attinenti essenzialmente alla

tutela delle acque appartenenti al demanio provinciale". Considerato in diritto

1. - I conflitti di attribuzioni sollevati dai ricorsi proposti

dalle Province autonome di Trento e di Bolzano hanno il medesimo

oggetto; pertanto i relativi giudizi devono essere riuniti e decisi

con unica sentenza.

2. - L'eccezione di inammissibilità, formulata dall'Avvocatura

dello Stato, non merita accoglimento. I ricorsi in esame si

rivolgono, in linea principale, contro il decreto del Ministro

dell'ambiente 27 febbraio 1987 n. 116, applicativo dell'art. 5, sesto

comma della legge n. 910 (legge finanziaria) del 1986, censurandolo

di illegittimità per due motivi: a) perché, là dove estende il

proprio ambito normativo alle Province autonome di Trento e di

Bolzano, travalica la previsione della norma di legge su cui si

fonda, la quale, attraverso il richiamo dell'art. 10, comma primo e

secondo, del d.l. n. 667 del 1985, convertito nella legge n. 7 del

1986, si riferisce esclusivamente alle regioni, non anche alle

province autonome; b) indipendentemente dal primo motivo, perché

assoggetta le iniziative delle province autonome in materia di

disinquinamento delle acque a poteri di indirizzo e di controllo

dello Stato non previsti da alcuna norma di legge, né in particolare

da quella che sta a base del decreto impugnato, e comunque non

giustificati da interessi generali non frazionabili, trattandosi

invece, nella specie, di interessi locali, attinenti alla tutela

delle acque appartenenti al demanio provinciale.

Impostati in questi termini, i ricorsi e le conseguenti domande di

annullamento parziale del decreto sono ammissibili.

3. - Nel merito, peraltro, non sono fondati.

Le ricorrenti muovono da due premesse che non possono essere

condivise. La prima è data da una lettura non corretta dell'art. 4,

ultimo comma, della legge n. 319 del 1976, nel testo sostituito dalla

legge n. 650 del 1979, il quale dispone che "restano ferme le

competenze delle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi

del testo unico delle leggi sullo statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige". In base a questa norma il riferimento dell'art.

10 del d.l. n. 667 del 1985 soltanto alle regioni viene interpretato

nel senso che le province autonome "non sono sottoposte ai poteri di

valutazione e di decisione, in ordine alle attività di loro

competenza e al relativo finanziamento, riconosciuti dall'art. 10

all'amministrazione statale". Alle province autonome dovrebbe essere

riservato un "trattamento differenziato, necessario per una corretta

applicazione delle disposizioni legislative succitate".

Alla stregua di una simile interpretazione è arduo comprendere

perché ai detti poteri dell'amministrazione statale l'art. 10 non

sottragga anche le regioni a statuto speciale diverse dal Trentino-Alto Adige, le quali potrebbero avanzare i medesimi titoli vantati

dalle ricorrenti. Pure ad esse, infatti, i rispettivi statuti

attribuiscono le competenze (primarie e ripartite) di cui le sole

Province autonome di Trento e di Bolzano lamentano la violazione

(cfr. St.Sic., art. 14, lett. a, f, i; 17, lett. b; St.Sar., artt. 3,

lett. d, f, l; 4, lett. i; St. V. d'A., artt. 2, lett. d, g; 3, lett.

d, l; St. Fr. V.G., artt. 4, nn. 2, 9, 12; 5, nn. 14, 15, 16, 22). In

particolare, tutte, non diversamente dalle province autonome, hanno

competenza legislativa concorrente in materia di igiene e sanità,

nella quale propriamente, e soltanto in essa, rientrano i

provvedimenti contro l'inquinamento idrico, analogamente a quanto

statuito da questa Corte per l'inquinamento atmosferico (sent. n. 154

del 1977).

Come si argomenta dal primo comma dell'art. 4 della legge n. 319

del 1976, applicando il canone della totalità ermeneutica,

l'intenzione sottesa all'ultimo comma non è quella di riservare una

posizione speciale alle sole province autonome di Trento o di

Bolzano, trascurando le analoghe attribuzioni delle quattro regioni a

statuto speciale testé ricordate, bensì quella di escludere che le

competenze specifiche assegnate alle regioni dal primo comma possano

intendersi conferite anche alla Regione Trentino-Alto Adige in

contrasto con le competenze riservate dallo statuto di questa regione

alle due province autonome in materia di acque. Che tale sia il senso

della norma è confermato dal confronto del nuovo testo, tecnicamente

più appropriato, col testo precedente.

Così interpretato, l'art. 4, ultimo comma della legge n. 319 del

1976 non fornisce alcun argomento per attribuire alla mancata

menzione delle province autonome nell'art. 10 del d.l. n. 667 del

1985 un valore significativo della volontà di sottrarle

all'applicazione dei criteri e delle procedure per l'erogazione del

contributo statale previsti dal quinto comma del medesimo art. 10. Al

contrario, considerato il richiamo in questa disposizione delle

finalità della legge n. 319 del 1976, alla cui attuazione concorrono

gli "enti territoriali" previsti nel titolo II, trova conforto

l'interpretazione accolta dal decreto impugnato (punto 1), che ha

inteso la parola "regioni" nell'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985 come

riferita a tutti gli enti territoriali di cui all'art. 4 della legge

n. 319, e quindi inclusiva anche delle province autonome di Trento e

di Bolzano, in quanto investite, nell'ambito della Regione

Trentino-Alto Adige, delle competenze che nella materia de qua sono

attribuite alle altre regioni a statuto speciale. Tale

interpretazione è convalidata dall'art. 9, primo comma, della legge

n. 349 del 1986 istitutiva del Ministero dell'ambiente.

Pertanto, il primo motivo dei ricorsi in esame, sopra enuncleato

al n. 2 sub a), risulta privo di consistenza.

4. - A sostegno della pretesa che sia "attribuita direttamente

alla Provincia la quota di sua competenza della spesa complessiva

stanziata dall'art. 5, sesto comma, della legge finanziaria 1987, in

modo da consentirle di determinarsi autonomamente in ordine alla

programmazione, al finanziamento e alla realizzazione degli

interventi", il secondo motivo di impugnazione sopra indicato al n. 2

sub b), fa leva, anziché sulla lettera dell'art. 10 del d.l. 667 del

1985, sui principi regolatori della funzione di indirizzo e di

coordinamento delle attività delle regioni e delle province autonome

da parte dello Stato, principi enunciati da questa Corte con le

sentenze n. 150 del 1982 e n. 340 del 1983.

Ma anche la premessa da cui prende le mosse questo motivo non può

essere condivisa. Come rivela l'ulteriore riferimento dei ricorsi

all'art. 78 dello Statuto Trentino-Alto Adige, concernente le

modalità di finanziamento delle province autonome, tale premessa è

attinta a una interpretazione dell'art. 5, sesto comma, della legge

finanziaria per il 1987, per l'attuazione del quale è stato emanato

il decreto impugnato, come norma di natura analoga a quella di cui al

terzo comma dell'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985, cioè come norma

incrementativa delle risorse dei bilanci regionali o provinciali.

Al contrario, mentre l'art. 10, terzo comma, con riferimento

all'anno 1985 già trascorso, stanziava un fondo di 10 miliardi per

l'erogazione di contributi statali alle spese "sostenute" dalle

regioni per il finanziamento di programmi finalizzati al contenimento

dei fenomeni di eutrofizzazione nel quadro delle finalità previste

dalla legge n. 319 del 1976 (cioè di contributi a consuntivo),

invece il fondo straordinario di 23 miliardi stanziato dall'art. 5,

sesto comma, della legge finanziaria per il 1987, del quale soltanto

qui si discute, è destinato a finanziare programmi regionali o

provinciali da realizzare. Coerentemente con questo scopo,

argomentabile dalla natura della legge in cui la norma è inserita,

il decreto ministeriale di attuazione esclude al punto 8

l'ammissibilità di "richieste di finanziamento relative a indagini e

interventi già realizzati o comunque già affidati in esecuzione".

Si tratta, cioè, di una norma "promozionale" (o premiale), che

utilizza la forma di incentivo costituita dalla concessione di un

contributo finanziario per indurre le regioni e le province autonome

a sottoporre i loro programmi (o almeno parte di essi) relativi

all'eutrofizzazione delle acque marine e lacustri a una valutazione

preventiva e a controlli in fase di realizzazione da parte

dell'organo centrale preposto al risanamento dell'ambiente, allo

scopo di coordinarli "in un quadro organico" come vuole l'art. 1,

secondo comma, della legge n. 349 del 1986, e in questo quadro

graduare i bisogni di sostegno finanziario da parte dello Stato.

Né si può dire che le ragioni a statuto speciale e le province

autonome siano poste nell'alternativa di rinunciare a chiedere il

contributo statale o accettare una menomazione della loro autonomia

in ordine alle competenze previste dai rispettivi statuti in materia

di acque. Il fondo stanziato dalla legge finanziaria per il 1987 è

mezzo di adempimento delle "funzioni di indirizzo e di coordinamento

delle attività amministrative delle regioni" attribuite al Governo

centrale dall'art. 9, primo comma, della legge n. 349 del 1986, in

conformità dell'art. 2, lett. a) della legge n. 369 del 1976. La

riserva delle "attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle

province autonome di Trento e di Bolzano nelle materie di loro

esclusiva competenza" fa salva la loro autonomia per quanto riguarda

la scelta degli interventi nella cornice delle rispettive

programmazioni regionali o provinciali, ma non esclude che, ove sia

chiesto il finanziamento dello Stato per gli interventi programmati,

anche tali enti territoriali siano soggetti alle dette funzioni, in

quanto attinenti "a esigenze di carattere unitario" connesse con

l'interesse generale indivisibile a una politica organica di

risanamento dell'ambiente, necessaria per la realizzazione dei valori

costituzionali sanciti dagli artt. 9, secondo comma, e 32 Cost. (cfr.

Corte Cost. n. 177 del 1986).

Queste considerazioni dimostrano non solo l'infondatezza anche del

secondo motivo di impugnazione del decreto ministeriale, ma altresì

l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale

dell'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985, convertito nella legge n. 7

del 1986, prospettata in subordine dalle ricorrenti ai fini di un

eventuale incidente di costituzionalità sollevato d'ufficio da

questa Corte davanti a se medesima.