Sentenza n. 829/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Toscana n. 86/80 approvata il 30 giugno 1981, avente per oggetto:

"Contributi della Regione Toscana al Fondo di solidarietà nazionale

istituito dalla Regione Piemonte", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 21 luglio 1981,

depositato in cancelleria il 27 successivo ed iscritto al n. 48 del

registro ricorsi 1981;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Mario Imponente, per il ricorrente, e

l'Avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 luglio 1981, il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, ha chiesto che venga dichiarata

l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Toscana,

riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 30 giugno 1981, con

la quale è stato disposto un contributo dell'ammontare di venti

milioni di lire a favore del "Comitato regionale di solidarietà"

istituito dalla Regione Piemonte per coordinare attività di soccorso

"in occasione di avvenimenti, anche di carattere internazionale, che

sollecitino l'intervento concreto della comunità regionale".

Richiamando quanto già rilevato nell'atto di rinvio, l'Avvocatura

dello Stato prospetta dubbi di legittimità costituzionale sulla

legge impugnata sotto un duplice profilo. Innanzitutto, perché

violerebbe l'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 25 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, per il quale, in materia di assistenza e di

beneficenza pubblica, le regioni hanno soltanto funzioni di

indirizzo, essendo affidato ai Comuni l'esercizio delle concrete

funzioni amministrative. Con l'erogazione operata con la legge

impugnata, la Toscana contravverrebbe a tale norma, prestando

direttamente un servizio assistenziale nel quadro di iniziative

assunte anche da altre regioni per sostenere economicamente i

lavoratori impegnati nella vertenza FIAT e peraltro già fruenti

della Cassa integrazione guadagni. In secondo luogo, sempre ad avviso

dell'Avvocatura dello Stato, la stessa legge violerebbe il principio

di territorialità, in quanto diretta a produrre i suoi effetti al di

là dei confini regionali e a tutela di interessi localizzati in

altra regione, e precisamente a favore di persone che risiedono e

lavorano in Piemonte.

2. - Si è costituita nei termini la Regione Toscana, chiedendo

che le questioni sollevate siano dichiarate non fondate.

Relativamente alla prima censura, la Regione osserva che è vano

richiamarsi alla ripartizione delle funzioni amministrative tra

comuni e regioni in materia di assistenza e di beneficenza, peraltro

erroneamente interpretata, quando all'esame della Corte

costituzionale è sottoposta una legge regionale di spesa. Questa, al

contrario, dovrebbe essere inquadrata nell'ambito dell'autonomia di

spesa posseduta dalle regioni nell'ambito delle competenze garantite

loro dalla Costituzione e dei principi generali che regolano

l'esercizio di quell'autonomia, fra i quali rientrerebbe senza dubbio

l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà.

Quanto alla pretesa lesione del limite territoriale, la resistente

osserva che se quest'ultimo, impedisce di disciplinare rapporti o

attività svolgentisi fuori del territorio della regione, non

escluderebbe, tuttavia, l'erogazione di un beneficio a favore di un

soggetto avente sede fuori del medesimo territorio. A seguire la tesi

del ricorrente, sostiene la Regione, si arriverebbe all'assurda

conclusione che dovrebbe essere vietato di disporre qualsiasi

pagamento a favore di qualsiasi soggetto avente sede fuori del

territorio regionale.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha prodotto

una memoria, con la quale, oltre a ribadire gli argomenti già

formulati all'atto della costituzione, precisa che, a suo avviso, la

legge impugnata rispetta il limite territoriale, in quanto, lungi dal

disporre nei confronti di persone non collegate con il territorio

regionale, contiene in effetti un precetto diretto all'ufficio della

Regione che deve provvedere all'erogazione.

In secondo luogo, sempre a giudizio della Regione, il limite

territoriale è ordinariamente inteso come riferito all'ambito di

validità degli atti legislativi o amministrativi di ciascuna

regione, non già all'ambito di efficacia, poiché numerose sono le

fattispecie, comunemente ammesse, che producono effetti diretti o

indiretti in ordine a situazioni extra regionali, come nel caso delle

attività regionali di rilevanza internazionale (promozionali,

culturali, etc.).

Infine, va tenuto presente, secondo la Regione, che nel definire

il principio territoriale la Corte costituzionale ha fatto

riferimento a parametri diversi dai confini geografici, che investono

la definizione delle materie di competenza regionale o degli

interessi nazionali. Considerato in diritto

1. - Sottoposta al presente giudizio di legittimità

costituzionale è la legge della Regione Toscana, riapprovata il 30

giugno 1981, con la quale si attribuisce al "Comitato regionale di

solidarietà" ivi indicato un contributo di venti milioni di lire.

Tale legge è impugnata dal Presidente del Consiglio dei Ministri in

quanto ritenuta lesiva:

a) dell'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 25 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, il quale, riservando ai comuni le funzioni

amministrative relative all'organizzazione e all'erogazione dei

servizi di assistenza e di beneficenza pubblica, ne precluderebbe il

diretto esercizio da parte delle regioni;

b) del principio di territorialità, che, vincolando la

potestà legislativa di ciascuna regione ad operare all'interno del

territorio di propria spettanza, ne vieterebbe lo svolgimento a

tutela di interessi localizzabili in altra regione.

2. - Le anzidette censure non possono essere accolte, poiché né

l'uno né l'altro dei limiti invocati trovano applicazione, nei

termini prospettati dal ricorrente, nella fattispecie dedotta nel

presente giudizio.

2.1. - L'ipotesi di erogazione finanziaria contenuta nella legge

impugnata non può essere ricondotta al pur ampio concetto di

assistenza e di beneficenza pubblica previsto come oggetto della

potestà legislativa regionale dall'art. 117 Cost., nel significato

precisato dall'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977. Anche se appare

giustificato dai motivi di solidarietà sociale, il contributo ivi

previsto manca dei caratteri strutturali propri delle prestazioni di

assistenza e di beneficenza pubblica, in quanto, anziché consistere

in un'erogazione di servizi o di denaro a favore di singoli o di

gruppi sociali, come richiesto dal predetto art. 22 del d.P.R. n. 616

del 1977, è dato da una prestazione pecuniaria compiuta una tantum

dalla Regione Toscana a favore della Regione Piemonte o, più

precisamente, a favore del Comitato regionale di solidarietà, vale a

dire di un organo della Regione Piemonte che è stato istituito al

fine di promuovere, coordinare e organizzare iniziative di soccorso e

di aiuto a favore di popolazioni o di categorie sociali

particolarmente colpite da avvenimenti, anche di carattere

internazionale, che sollecitino l'intervento concreto della comunità

regionale (cfr. legge Reg. Piemonte 28 gennaio 1982, n. 4, nonché la

deliberazione del Consiglio Regionale del Piemonte del 10 gennaio

1980, n. 545-263).

In altre parole, la legge impugnata non è, certo, esercizio della

specifica competenza posseduta dalla Regione Toscana in materia di

assistenza e di beneficenza pubblica, ma costituisce una forma di

collaborazione e di cooperazione solidaristica della stessa Regione

nei confronti della Regione Piemonte in quanto ente politico

impegnato, attraverso il proprio Comitato di solidarietà, in

iniziative di soccorso e di aiuto a favore di persone danneggiate da

licenziamenti o sospensioni dal lavoro occorsi nel capoluogo

piemontese. Per tali ragioni, al fine di giudicare della legittimità

costituzionale della legge impugnata, non ha alcuna rilevanza

domandarsi se, a norma dell'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 25

del d.P.R. n. 616 del 1977, la regione possa concretamente erogare

servizi di assistenza o di beneficenza pubblica, per il semplice

fatto che il problema sottoposto al presente giudizio consiste,

piuttosto, nel decidere se una regione possa disporre di contributi a

favore di altre regioni per motivi di solidarietà sociale.

2.2. - In relazione a un diverso caso di versamento di fondi della

Regione Trentino Alto-Adige a favore di un istituto di cultura della

Provincia di Trento, questa Corte ha già affermato che "gli

interessi regionali non sono soltanto quelli puntualmente rilevabili

dalle competenze che (la Costituzione o) lo Statuto attribuisce alla

Regione" e che, anzi, "può esser configurato un interesse generale

proprio della Regione che questa può e deve tutelare" (sent. n. 56

del 1964). Ciò significa, in altre parole, che, al di là delle

finalità in relazione alle quali le regioni possono svolgere le

proprie competenze legislative e amministrative nelle materie loro

attribuite, sussistono interessi e fini rispetto ai quali le regioni

stesse possono provvedere nell'esercizio dell'autonomia politica che

ad esse spetta in quanto enti esponenziali delle collettività

sociali rappresentate.

Questo ruolo di rappresentanza generale degli interessi della

collettività regionale e di prospettazione istituzionale delle

esigenze e, persino, delle aspettative che promanano da tale sfera

comunitaria deriva alle singole regioni dal complessivo disegno

costituzionale sulle autonomie territoriali (come ulteriormente

precisato dal d.P.R. n. 616 del 1977) e, in primo luogo, dall'art. 5

Cost. e dai principi fondamentali contenuti nelle disposizioni

iniziali della Costituzione. Grazie a tali norme, infatti, si

afferma, per un verso, il principio generale che le autonomie locali

costituiscono una parte essenziale dell'articolazione democratica

dell'ordinamento unitario repubblicano e, per altro verso, si

attribuisce a siffatto articolato complesso di istituzioni

democratiche - ora sotto la denominazione di "Repubblica", ora sotto

quella di "Italia" - l'adempimento di una serie di compiti

fondamentali: compiti che vanno svolti, oltreché attraverso le

proprie competenze, nella pienezza delle potenzialità di

partecipazione comunitaria di cui ciascuna istituzione è capace e

che sono diretti a favorire il più elevato sviluppo della persona

umana, della solidarietà sociale ed economica, della democrazia

politica, della cultura e del progresso tecnico-scientifico, della

convivenza pacifica tra i popoli (artt. 2, 3, 9 e 11 Cost.).

In base a questi principi, riprodotti dalla totalità degli

statuti regionali e, per quel che qui concerne, dagli artt. 1-5 dello

Statuto toscano, si legittima, dunque, una presenza politica della

regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a

tutte le questioni di interesse della comunità regionale, anche se

queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate

nell'art. 117 Cost. e si proiettano al di là dei confini

territoriali della regione medesima. Si tratta, più precisamente, di

una presenza che, quando si manifesta al di fuori dell'ambito di

validità delle potestà che la regione vanta nelle materie di

propria competenza, si realizza attraverso atti di proposta, di

stimolo, di iniziative o, anche, attraverso intese, accordi o altre

forme di cooperazione, che possono comunque comportare, sia sotto il

profilo organizzativo sia sotto quello dell'esecuzione, spese a

carico del bilancio regionale, le quali esigono l'adozione di una

legge ad hoc da parte della regione interessata.

2.3. - Del resto, questo particolare aspetto dell'autonomia

regionale non è soltanto affermato nelle disposizioni di principio

della Costituzione e degli Statuti, ma è anche sviluppato nella

legislazione statale o in atti equiparati, nelle cui norme si

rinvengono numerosissime fattispecie che coinvolgono le regioni,

nella loro qualità di enti rappresentativi delle rispettive

comunità e degli interessi pubblici che vi si agitano, in attività

di rilievo nazionale ed anche internazionale, le quali si svolgono,

ovviamente, in una dimensione che oltrepassa i limiti materiali e

territoriali delle competenze puntualmente attribuite alle singole

regioni.

Basta pensare, a titolo esemplificativo, da un lato, alla

previsione di interventi regionali di promozione anche fuori delle

materie indicate dall'art. 117 della Costituzione (artt. 49 e 52,

ultimo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977) e, dall'altro, alle

molteplici ipotesi di programmazione settoriale coinvolgenti nello

stesso tempo organi statali e organi regionali o, ancora, ai numerosi

momenti di coinvolgimento regionale in iniziative e funzioni dello

Stato, oppure alle svariate forme di cooperazione paritaria tra

diverse regioni o tra le regioni medesime e gli enti omologhi

operanti in ordinamenti stranieri.

Si tratta, come è evidente, di svariate ipotesi normative che,

pur avendo in comune il fine di permettere alle Regioni di operare,

anche legislativamente, al di fuori dei limiti materiali e

territoriali fissati dall'art. 117 Cost., nell'attuazione ad essi

data dal d.P.R. n. 616 del 1977, sono già state giudicate da questa

Corte come non contrarie a Costituzione (v., soprattutto, le recenti

sentt. nn. 179 del 1987 e 562 del 1988, nonché già sent. n. 359 del

1985).

2.4. - A questo stesso filone si collega la legge regionale

oggetto del presente giudizio di costituzionalità. Nel disporre un

contributo di solidarietà a favore di altra regione al fine di

cooperare in un'attività di sostegno a favore di persone sospese dal

lavoro nel corso di una vertenza economica di rilievo politico

nazionale, il legislatore toscano ha ritenuto di interpretare il

sentimento della propria popolazione attraverso un atto di

liberalità solidaristica fatto a nome dell'intera comunità da esso

rappresentata. Emanata nell'esercizio di tale potere discrezionale,

la legge impugnata non contravviene ai limiti che le sono propri.

Innanzitutto, non si può dire che essa non sia sorretta da un

interesse della propria comunità regionale costituzionalmente

qualificato. Se, in altra circostanza (sent. n. 56 del 1964), questa

Corte ha rilevato tale mancanza, al contrario, nel caso in questione,

non si può negare l'interesse della collettività regionale della

Toscana a manifestare la propria solidarietà a una diversa

collettività regionale, già impegnata a sostenere con i propri

mezzi i suoi concittadini in lotta contro la disoccupazione e

l'emarginazione dal mondo produttivo, vale a dire contro un male e un

pericolo che possono colpire la cittadinanza in qualsiasi parte del

territorio nazionale. Non è, dunque, irragionevole che il

legislatore toscano abbia voluto partecipare, con l'erogazione del

contributo qui in contestazione, al perseguimento di un fine ritenuto

comune e che, pertanto, giustifica l'atto di solidarietà compiuto in

nome di un dovere che l'art. 2 Cost. definisce come inderogabile.

In secondo luogo, non si può certo dire che l'intervento

finanziario previsto, in considerazione della quantità e della

qualità della concreta erogazione, possa esser ritenuto un fattore

di alterazione o di turbativa delle competenze proprie della regione

destinataria (v. sent. n. 562 del 1988) o di quelle statali o,

addirittura, possa esser considerato un modo di svolgimento

surrettizio di una competenza non assegnata ovvero un modo di

esercizio improprio o scorretto di altre specifiche competenze

attribuite alla regione stessa (come è, invece, accaduto nei casi

giudicati con le sentt. nn. 66 del 1961, 56 del 1964, 27 del 1965, 29

del 1968).

Infine, si deve recisamente negare che il contributo previsto

dalla legge regionale impugnata possa essere causa o fattore di

disparità o di irragionevoli interferenze nell'esercizio e nel

godimento dei diritti dei cittadini (come, invece, si è riscontrato

nelle ipotesi giudicate con le sentt. nn. 39 del 1973 e 79 del 1988).

2.5. - Dalle considerazioni già svolte appare chiaro come non sia

appropriato invocare il limite territoriale in relazione a

fattispecie normative come quella regolata dalla legge impugnata e,

più in generale, con riferimento alla rilevata posizione delle

regioni come rappresentanti degli interessi generali della propria

collettività. Le disposizioni costituzionali e le pronunzie di

questa Corte precedentemente ricordate mostrano con tutta evidenza

che, nei limiti appena detti, l'autonomia regionale può esercitarsi

anche in forme che si proiettano al di là del territorio proprio di

ciascun ente. La regione, per la Costituzione, non è una monade e

l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà non può essere

confinato nel ristretto ambito regionale. Sicché, soprattutto in

relazione alle espressioni dell'autonomia regionale collegate alla

posizione della regione come ente esponenziale e rappresentativo

degli interessi generali della propria comunità, si deve ammettere

che il principio di territorialità, come non ha escluso anche questa

stessa Corte in una lontana sentenza (n. 58 del 1958) e come

riconosce parte della dottrina, possa subìre relativizzazioni o

anche deroghe, purché giustificate, ovviamente, nei termini sopra

detti.