Sentenza n. 88/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23 della

legge 4 aprile 1952, n. 218; dell'art. 82 del d.P.R. 30 maggio 1955, n.

797; e dell'art. 16 del d.l.lgt. 9 novembre 1945, n. 788 (pagamento di

somma aggiuntiva per omesso versamento di contributi delle

assicurazioni sociali), promosso con ordinanza emessa il 27 giugno 1972

dal pretore di Civitavecchia nel procedimento penale a carico di

Tartaglini Aldo, iscritta al n. 303 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 296 del 15

novembre 1972.

Visti l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri

e di costituzione di Tartaglini Aldo;

udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1974 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi gli avvocati Paolo Roscioni e Antonio Cochetti, per il

Tartaglini, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni

Albisinni, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Tartaglini Aldo

imputato di diversi reati concernenti l'omesso versamento di contributi

previdenziali, il pretore di Civitavecchia, con ordinanza emessa il 27

giugno 1972, ha impugnato dinanzi alla Corte costituzionale gli artt.

23 della legge 4 aprile 1952, n. 218, 82 del d.P.R. 30 maggio 1955, n.

797, e 16 del d.l.lgt. 9 novembre 1945, n. 788 (i quali prevedono che

il datore di lavoro inadempiente all'obbligo del versamento dei

contributi delle assicurazioni sociali è tenuto al pagamento in favore

dell'INPS dei contributi evasi e di una somma aggiuntiva pari a quella

dovuta) per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 23, 24, primo

comma, e 27 della Costituzione.

L'ordinanza di rimessione rileva che, secondo un consolidato

indirizzo giurisprudenziale, la sanzione della somma aggiuntiva,

prevista dalle norme impugnate, deve essere applicata automaticamente,

prescindendo sia dall'effettiva sussistenza ed entità del danno, sia

dalla domanda giudiziale della parte interessata.

Ne deriva che le norme denunciate appaiono in contrasto con l'art.

3, primo comma, della Costituzione perché creano una particolare

situazione di privilegio a favore dell'INPS rispetto a tutti gli altri

soggetti di diritti patrimoniali nascenti da fatti illeciti commessi in

loro pregiudizio; con l'art. 23 Cost., laddove consentono al giudice

penale di condannare al pagamento dei contributi e delle somme

aggiuntive senza la domanda dell'Istituto e con l'art. 24, primo comma,

della Costituzione, in quanto l'applicazione automatica delle sanzioni

civili non consente ai datori di lavoro inadempienti di svolgere le

loro difese nel caso in cui l'inadempimento o il ritardo nel versamento

dei contributi sia stato determinato dalla impossibilità della

prestazione per causa a loro non imputabile.

Le norme in esame, inoltre, sembrano anche in contrasto con l'art.

27 della Costituzione, laddove consentono la condanna della persona

fisica del legale rappresentante di un ente o di una società, avente

personalità giuridica, al pagamento di un debito altrui, ossia di un

debito dell'ente o della società rappresentata qual'è quello relativo

al pagamento dei contributi evasi e della somma aggiuntiva.

L'ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata a norma di

legge.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in

giudizio chiedendo che siano dichiarate infondate le denunciate

questioni di legittimità costituzionale.

L'Avvocatura ritiene che i dubbi prospettati dal pretore di

Civitavecchia siano destituiti di ogni fondamento perché con la

sentenza n. 76 del 1966 la Corte costituzionale ha già chiaramente e

compiutamente esaminato i profili di legittimità costituzionale

dedotti nella ordinanza di rimessione. Ed invero, la qualifica di

sanzione amministrativa attribuita alla somma aggiuntiva dalla citata

sentenza, da un lato escluderebbe che possa essere invocato il

principio di eguaglianza, perché verrebbero poste a raffronto

situazioni del tutto diverse, e dall'altro renderebbe pienamente

legittimo quel principio della officialità, non esplicitamente

disposto sul piano normativo ma ripetutamente affermato e giustificato

dalla Corte di cassazione, anche a sezioni unite, in base al quale il

datore di lavoro inadempiente viene condannato non solo alle pene

previste dalla legge ma anche al pagamento di contributi e della somma

aggiuntiva.

Anche la dedotta violazione dell'art. 27 della Costituzione

sarebbe, secondo l'Avvocatura, priva di fondamento perché la norma

costituzionale invocata si riferisce esclusivamente alla

responsabilità penale e non riguarda affatto la disciplina

sanzionatoria di natura amministrativa regolata dalle disposizioni

impugnate. Comunque anche se si volesse avere riguardo alla ammenda,

pure prevista dalle norme in esame, non sussisterebbe nessuna

violazione del precetto costituzionale, perché è del tutto normale e

ragionevole che ad incorrere nella responsabilità penale sia l'organo

che ha la legale rappresentanza della persona giuridica che ha omesso

di versare i contributi.

A sostegno delle censure prospettate nella ordinanza di rimessione,

si è costituito in giudizio il sig. Tartaglini, che, con atto di

deduzioni del 13 ottobre 1972, ha illustrato e ribadito le ragioni

esposte dal giudice a quo, chiedendo che la Corte dichiari la

illegittimità costituzionale delle norme denunciate.

3. - L'Avvocatura dello Stato e la difesa del Tartaglini hanno

presentato memorie, in cui hanno sviluppato le rispettive

argomentazioni, insistendo nelle proprie conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Il pretore di Civitavecchia denunzia alla Corte le seguenti

norme sull'INPS e precisamente:

l'art. 23 della legge 4 aprile 1952, n. 218, in materia di pensioni

di invalidità e vecchiaia;

l'art. 82 del d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, in materia di assegni

familiari;

l'art. 16 del d.l.lgt. 9 novembre 1945, n. 788, in materia di Cassa

integrazione guadagni.

La censura è limitata alla parte in cui i detti articoli, ciascuno

in riferimento alla materia disciplinata, stabiliscono che il datore di

lavoro, in caso di omesso o ritardato versamento dei contributi, è

tenuto al pagamento di una somma aggiuntiva di importo pari ai

contributi omessi.

Le norme che si assumono violate sono quelle di cui agli artt. 3,

comma primo, 23, 24, comma primo, e 27 della Costituzione.

I profili delle varie questioni, che sono tutte non fondate, sono

di seguito distintamente esposti con le relative osservazioni.

2. - Secondo l'ordinanza, per ciò che concerne il pagamento della

somma aggiuntiva, sarebbe fatto all'INPS, in violazione dell'art. 3

della Costituzione, un trattamento privilegiato rispetto a tutti gli

altri soggetti titolari di diritti nascenti da illecito, in quanto alla

condanna al pagamento di quella somma si perviene ex officio, e cioè,

senza costituzione di parte civile, senza domanda di parte e senza che

ci sia o sia comunque richiesto o dimostrato esistente un danno, e il

tutto ad opera del magistrato, che è tenuto a provvedervi nel processo

penale da instaurarsi contro il datore di lavoro per il reato

contravvenzionale cui il mancato pagamento dei contributi dà luogo. Il

che andrebbe vagliato anche in rapporto al fatto che i diritti

dell'INPS, se sono, come sono, soggetti a prescrizione, dovrebbero

poter essere azionati soltanto ad istanza di parte.

Si osserva in proposito che le situazioni giuridiche messe a

raffronto - quella degli altri soggetti rispetto all'INPS - sono

differenziate, in quanto l'INPS è un ente pubblico, che assolve una

pubblica funzione in materia di previdenza, curando il soddisfacimento

di interessi costituzionalmente protetti (art. 38 Cost.).

Relativamente all'obbligo del pagamento della somma aggiuntiva,

dovuta anche quando l'omissione cui si ricollega non ha prodotto danno,

si osserva che, con sentenza di questa Corte n. 76 del 1966, detta

somma è stata qualificata come sanzione amministrativa, tra i cui

scopi, quello volto a risarcire un danno, non appare né unico né

essenziale. Deve anche osservarsi che manca ogni connessione fra la

prescrittibilità di un diritto e l'esercizio ex officio o a domanda di

parte dell'azione che da esso deriva. Del che è riprova che anche le

azioni penali sono soggette a prescrizione.

3. - Secondo la stessa ordinanza, l'azione di recupero della somma

aggiuntiva, come degli interessi moratori, esercitata dal giudice

penale ex officio nel processo per la contravvenzione di cui si è

detto, ostacolerebbe, o renderebbe almeno più difficile, la difesa del

datore di lavoro che non potrebbe adeguatamente giustificare le cause

dell'omissione o del ritardato pagamento dei contributi, e ciò in

violazione del diritto di difesa, tutelato dall'art. 24 della

Costituzione.

Ma è ovvio osservare in contrario che il datore di lavoro non può

trovarsi in condizione di minorata difesa solo perché l'azione di

recupero dei contributi, somma aggiuntiva e interessi moratori, viene

esercitata ex officio in connessione con quella penale e si svolge in

unico processo, perché egli, nel proporre le sue difese, può esporre

le proprie ragioni sia sul presupposto unico delle due azioni

costituito dal mancato pagamento dei contributi assicurativi e sia

sugli aspetti peculiari pertinenti a ciascuna di esse, ammesso che ve

ne siano.

4. - Le censure dell'ordinanza concernenti gli artt. 23 e 27 della

Costituzione non sono precisate né appaiono ben precisabili. Comunque,

ove, in riferimento all'art. 23, si volesse dedurre che la somma

aggiuntiva costituisce una prestazione imposta e che mancherebbero le

condizioni che ne legittimino l'imposizione, dovrebbe opporsi che ciò

non sarebbe esatto, perché chiaramente rispettata quella basilare

costituita dalla riserva di legge.

Quanto poi all'art. 27 che, per altro, riguarda la materia penale,

la questione sorge da un mero errore di interpretazione delle norme

denunziate; le quali, secondo l'ordinanza, consentirebbero che, se

datore di lavoro inadempiente sia una persona giuridica, la condanna al

pagamento della somma aggiuntiva e degli interessi moratori farebbe

carico, al pari di quello dell'ammenda, al legale rappresentante di

essa in persona propria anziché nel nome. Il che è del tutto

inesatto, essendo ovvio che il rappresentante legale di una persona

giuridica, relativamente ad un fatto contemplato dalla legge come

reato, è tenuto a sottostare in proprio alle conseguenze penali solo

per fatto proprio e non risponde che nel nome per quanto riguarda

quelle civili o amministrative riferibili alla persona giuridica

rappresentata.

Nel caso di cui al giudizio di merito, il presidente dell'ente di

che trattasi risponderà perciò soltanto per l'ammenda, mentre il

pagamento dei contributi omessi, quello degli interessi, come della

somma aggiuntiva, spetterà all'ente.

Se poi il giudice avesse in proposito diversamente disposto, del

suo errore, riparabile con i comuni rimedi giurisdizionali, non

potrebbe farsi carico alla norma, ma alla sua errata interpretazione e

nessuna questione di costituzionalità potrebbe porsi.

5. - Infine va osservato esser priva di giuridico fondamento anche

la generica censura con la quale si lamenta la carenza nel giudice

penale, che pur gradua le pene, di un potere di riduzione della somma

aggiuntiva, di cui è invece fornito il Comitato esecutivo, e cioè un

organo dell'INPS. Al riguardo si rileva che il potere riduttivo di che

trattasi costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, la

quale è ordinariamente di spettanza proprio della pubblica

amministrazione e non del potere giudiziario.

Le questioni proposte vanno pertanto dichiarate non fondate.