Sentenza n. 90/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 19 febbraio 1951, n. 20, promosso con ordinanza emessa il 4

giugno 1965 dal Tribunale di Palermo nel procedimento civile vertente

tra l'Istituto di assistenza e beneficenza "Principe di Palagonia e

Conte di Ventimiglia" e la Regione siciliana, iscritta al n. 180 del

Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 242 del 25 settembre 1965 e nella Gazzetta Ufficiale

della Regione siciliana n. 40 del 18 settembre 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione siciliana

e dell'Assessore regionale per le finanze;

udita nell'udienza pubblica del 1 giugno 1966 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente della Regione siciliana e per l'Assessore

regionale per le finanze.

Ritenuto in fatto :

Nel giudizio civile promosso dall'Istituto di assistenza e

beneficenza "Principe di Palagonia e Conte di Ventimiglia" contro la

Regione siciliana per ottenere la retrocessione di un complesso

immobiliare espropriato nel dicembre 1953 in forza della legge

regionale 19 febbraio 1951, n. 20, in vista della costruzione di un

edificio da destinare a sede degli uffici della Regione, il Tribunale

di Palermo, con ordinanza emessa il 4 giugno 1965, dopo avere ritenuto

manifestamente infondate talune eccezioni di legittimità

costituzionale dell'anzidetta legge regionale proposte dalla difesa

dell'Istituto, sospendeva il giudizio rimettendo a questa Corte una

diversa questione di legittimità costituzionale, sollevata d'ufficio.

Tale questione investe l'art. 1 della legge pel fatto che questo,

nel dichiarare la pubblica utilità dell'opera da realizzare e nel

prevedere l'espropriazione di taluni immobili specificamente

individuati, non stabiliva i termini entro cui l'espropriazione e

l'opera dovevano essere cominciate e compiute. Ciò autorizzerebbe a

dubitare della conformità di essa all'art. 42 della Costituzione e ai

"principi (costituzionali) da tale norma presupposti, di cui si ritrova

la più completa enunciazione legislativa negli artt. 13 e 63 della

legge 25 giugno 1865, n. 2359". L'anzidetto vizio, sussistendo,

comporterebbe poi la ulteriore violazione del limite fissato dall'art.

14 dello Statuto regionale al potere legislativo della Regione.

Ricorda in proposito l'ordinanza che in base alla vigente

legislazione la prefissione dei termini di inizio e di compimento del

procedimento espropriativo - destinata a evitare l'indefinito

prolungarsi dell'incertezza circa la sorte dei beni soggetti a

espropriazione - è condizione della legittimità della dichiarazione

della pubblica utilità di un'opera. Ciò ha la sua spiegazione nel

fatto che, ove essa manchi, l'interesse, al servizio del quale

l'espropriazione è autorizzata, viene a risultare privo dei requisiti

di attualità e determinatezza, i quali sono in essenziale

corrispondenza col noto carattere elastico della proprietà, e cioè

con l'attitudine di questa a riespandersi automaticamente appena

cessino le compressioni ad essa imposte. A tale carattere - che,

essendo connaturale all'essenza della proprietà, è da ritenere

garantito dalla Costituzione nel momento stesso che questa garantisce

la proprietà - si collegano, da un lato l'esigenza che l'interesse

pubblico espropriativo abbia carattere attuale; dall'altro l'istituto

della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità delle opere

non realizzate nei termini e quello della retrocessione dei beni

espropriati in vista della loro realizzazione: istituti i quali,

collegati come sono intimamente all'attributo di elasticità proprio

del diritto di proprietà, hanno anch'essi rilievo costituzionale.

Né - aggiunge l'ordinanza - l'esigenza della fissazione del

termine per le espropriazioni potrebbe considerarsi, nel caso in esame,

soddisfatto attraverso lo stanziamento nel bilancio della Regione delle

necessarie somme, dati i "noti caratteri di permanenza degli impegni di

spesa pubblica e di istituzionale prorogabilità delle imputazioni nei

bilanci successivi a quello del disposto impegno".

D'altro canto sarebbe impossibile ammettere che la determinazione

dei termini possa aver luogo per atto dell'autorità amministrativa: se

la dichiarazione di pubblica utilità è stata effettuata mediante una

legge, la necessaria inscindibilità tra essa e la fissazione dei

termini escluderebbe la legittimità di una siffatta soluzione.

Pertanto il Tribunale ha rimesso a questa Corte la riferita

questione, in relazione all'art. 42, secondo e terzo comma, della

Costituzione e "ai principi costituzionali da questa norma presupposti,

di cui si trova enunciazione nell'art. 834 del Codice civile e negli

artt. 13, primo e terzo comma, e 63 della legge 25 giugno 1865, n.

2359", e inoltre in relazione all'art. 14 dello Statuto della Regione

siciliana.

L'ordinanza è stata notificata il 13 e 14 agosto 1965 alle parti

in causa e al Presidente dell'Assemblea regionale e il 16 agosto al

Presidente della Regione. Essa è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Regione n. 40 del 18 settembre e nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 242 del 25 settembre.

Davanti a questa Corte si sono costituiti tempestivamente il

Presidente della Regione e l'Assessore regionale per le finanze,

rappresentati dall'Avvocatura generale dello Stato, con un unico atto

di deduzioni, depositato l'8 settembre 1965, nel quale chiedono che la

questione sia dichiarata infondata.

Si è anche costituito l'Istituto di assistenza e beneficenza, con

deduzioni depositate il 28 dicembre 1965, e perciò fuori termine.

Tutte le parti hanno altresì presentato memorie illustrative.

Nelle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato si premette in fatto

che la procedura espropriativa fu condotta a compimento nel 1953,

mentre la esecuzione delle opere - il cui progetto risulta approvato

nel 1955, e confermato dal piano regolatore della città di Palermo

approvato nel 1963 - non ha potuto ancora avere inizio a causa di

"sopravvenute difficoltà di ordine politico, tecnico, finanziario". Si

osserva poi, in diritto, che la disciplina costituzionale della

proprietà non può esser ricercata nelle leggi ordinarie, ma va

rinvenuta soltanto nella Costituzione, la quale all'art. 42 pone solo

due condizioni per l'espropriazione: che essa sia disposta per motivi

di pubblico interesse, e che il proprietario riceva un indennizzo. Si

nota ancora che la Regione siciliana dispone, in materia di

espropriazione, ai sensi dell'art. 14, lett. s, del suo Statuto, di

potestà legislativa esclusiva, e non è tenuta a osservare se non le

leggi costituzionali e gli obblighi internazionali assunti dallo Stato.

Onde ben poteva - come fece - derogare alla regola sulla fissazione dei

termini enunciata nell'art. 13 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, la

quale non solo non esprime un principio costituzionale, ma nemmeno un

principio fondamentale dell'ordinamento, tanto è vero che vi derogano,

per es., la legge urbanistica e quella sulle opere idrauliche.

Nella memoria depositata il 19 aprile 1966 l'Avvocatura aggiunge

che, dato il carattere esclusivo della propria potestà legislativa in

materia, la Regione non era tenuta nemmeno ad osservare il principio

del giusto procedimento; nondimeno la legge denunciata ebbe a

disciplinare ampiamente la procedura espropriativa. È vero che essa

ebbe a derogare agli artt. 13 e 63 della legge fondamentale sulle

espropriazioni per pubblica utilità; ma nessuna regola costituzionale

la obbligava a uniformarsi a tali disposizioni. Del resto, la

fissazione del termine di compimento delle espropriazioni e dei lavori

fu voluta dalla legge del 1865 per imporre un limite al potere

discrezionale dell'Amministrazione nel compimento di opere pubbliche:

perciò essa non è necessaria quando - come nel caso in esame - sia

una legge a imporre il compimento di un'opera. Inoltre nella specie la

complessità e il costo dell'opera - che ne esigono una realizzazione

graduata nel tempo - ben giustificavano la mancata fissazione di

termini di rigore.

All'udienza di trattazione della causa l'Avvocatura dello Stato ha

insistito nelle precedenti conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Deve essere preliminarmente dichiarata inammissibile per

tardività, in conformità della giurisprudenza (ordinanze 27 marzo e

12 giugno 1957 e sentenza 24 maggio 1960 n. 35), la costituzione in

giudizio dell'Istituto di assistenza e beneficenza "Principe di

Palagonia e Conte di Ventimiglia", avvenuta soltanto il 28 dicembre

1965, e cioè al di là del termine consentito dall'art. 25 della legge

11 marzo 1953, n. 87, e dall'art. 3 delle Norme integrative emanate da

questa Corte il 16 marzo 1956.

2. - Nel merito, la Corte ritiene fondata la questione sottopostale

dal Tribunale di Palermo.

La legge della Regione siciliana 19 febbraio 1951, n. 20, è una

legge singolare, con la quale, al fine di consentire "le costruzioni

del palazzo della Regione siciliana", veniva "autorizzata

l'espropriazione" di un'area della città di Palermo specificamente

individuata attraverso la delimitazione e i dati risultanti nel catasto

urbano. L'ordinanza del Tribunale ha ritenuto di non dover rimettere

alla Corte la questione proposta davanti ad esso, circa la possibilità

che la Regione adotti leggi singolari di espropriazione; e ha

sottoposto alla Corte unicamente la questione di legittimità derivante

dal fatto che, nell'autorizzare l'espropriazione dell'anzidetta area,

la legge non ebbe a fissare alcun termine per l'espletamento della

procedura espropriativa e per l'esecuzione dei lavori. La disamina va

pertanto limitata a quest'ultima questione.

La Regione siciliana dispone in materia di espropriazione per

pubblica utilità di potestà legislativa esclusiva (art. 14, lett. s,

dello Statuto regionale): potestà da esercitare peraltro "nei limiti

delle leggi costituzionali dello Stato". Anche le leggi siciliane non

possono quindi consentire l'espropriazione di beni se non alle

condizioni indicate dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione, e

cioè se non "per motivi d'interesse generale" (concetto

corrispondente, del resto, alla "pubblica utilità", cui si richiama il

ricordato art. 14, lett. s) e "salvo indennizzo".

Il precetto costituzionale, secondo cui una espropriazione non può

essere consentita dalla legge se non per "motivi di interesse generale"

(o - il che è lo stesso - per "pubblica utilità"), e cioè se non

quando lo esigano ragioni importanti per la collettività, comporta, in

primo luogo, la necessità che la legge indichi le ragioni per le quali

si può far luogo all'espropriazione; e inoltre che quest'ultima non

possa essere autorizzata se non nella effettiva presenza delle ragioni

indicate dalla legge.

Orbene, all'esigenza della presenza di siffatte ragioni inerisce

che una espropriazione non può essere autorizzata per far fronte a

bisogni ipotetici ed eventuali, bensì solo quando appaia

indispensabile per far fronte a bisogni che, pure se destinati a

concretarsi in futuro o a essere soddisfatti soltanto col decorso del

tempo, presentino tuttavia fin dal momento attuale quel sufficiente

punto di concretezza che valga a far considerare necessario e

tempestivo il sacrificio della proprietà privata nell'ora presente.

La medesima esigenza comporta inoltre che anche la possibilità di far

luogo alla soddisfazione del bisogno deve essere caratterizzata, fin

dal momento in cui l'espropriazione viene autorizzata, da un

sufficiente punto di effettività e di concretezza.

Il vigente ordinamento costituzionale riconosce e garantisce

l'istituto della proprietà privata (art. 42, secondo comma, della

Costituzione). Il precetto dell'art. 42, terzo comma, della

Costituzione, secondo cui la proprietà privata non può essere

espropriata che per motivi di interesse generale, si riconnette

immediatamente a tale riconoscimento e non può essere inteso se non

nel senso che l'espropriazione deve necessariamente collegarsi - e

cioè deve essere in rapporto immediato - con la soddisfazione di

effettive e specifiche esigenze rilevanti per la comunità. Da ciò

discende, tra l'altro, che non potrebbe esser ritenuta giustificata da

ragioni di interesse generale una espropriazione ordinata non a far

fronte a specifiche e puntuali esigenze di interesse della comunità,

bensì semplicemente a operare il trasferimento di un bene. Né la

situazione sarebbe diversa quando tale trasferimento venisse provocato

in vista di una futura - ma attualmente soltanto ipotetica -

utilizzazione al servizio di specifici fini di interesse generale.

In tal modo inteso, il precetto costituzionale in esame (il quale

sul punto non si discosta sostanzialmente dal corrispondente precetto

dell'art. 29 dello statuto albertino) è pienamente coerente con la

tradizione legislativa del nostro paese, in cui le leggi autorizzative

della espropriazione di beni per ragioni di interesse pubblico sono

state sempre ispirate alle anzidette esigenze di attualità e

concretezza.

Nelle leggi della materia - la cui fondamentale espressione è

rappresentata dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 - si trova infatti

costantemente affermato il concetto (e anche lì dove esso non risulta

espressamente enunciato, è stata la giurisprudenza a proclamare

l'inderogabilità del principio) che fin dal primo atto della procedura

espropriativa debbono risultare definiti non soltanto l'oggetto, ma

anche le finalità, i mezzi e i tempi di essa; e, lì dove

l'espropriazione sia volta a soddisfare un interesse pubblico

attraverso la realizzazione di opere, o attraverso una particolare

destinazione dei beni, debbono risultare altresì definiti il programma

e i tempi delle realizzazioni, essendo disposto che, ove queste non

abbiano luogo, l'originario proprietario possa pretendere la

retrocessione dei beni.

Le anzidette indicazioni - e in particolare quelle relative ai

tempi delle espropriazioni e delle realizzazioni, che specificamente

interessano nel presente giudizio - rappresentano, nel sistema, una

garanzia essenziale per la verifica, nella esigenza di interesse

pubblico addotta per giustificare il sacrificio imposto alla proprietà

privata, di quei caratteri di concretezza ed attualità, che, come si

è visto, necessariamente contraddistinguono una legittima

espropriazione.

Da quanto precede risulta chiara l'illegittimità della legge

denunciata. Essa indica, sì, nella realizzazione di un'opera

pubblica, la ragione dell'espropriazione; ma non fissa alcun termine

per il compimento della procedura espropriativa e dei lavori, rendendo

in tal modo possibile una espropriazione per esigenze non attuali, o

addirittura venute meno.

3. - Né varrebbe obiettare che, pur essendo avvenuta per legge

l'autorizzazione all'espropriazione, l'indicazione dei termini avrebbe

potuto essere effettuata (anche in virtù del richiamo alla legge 25

giugno 1865, n. 2359, contenuto nell'art. 2 della legge denunciata)

dall'autorità amministrativa, così come la giurisprudenza ritiene

debba avvenire in tutti quei casi in cui una legge dichiari di pubblica

utilità intere categorie di opere, facendo così dipendere

l'espropriabilità dei beni occorrenti dalla approvazione dei progetti

da parte dell'autorità amministrativa o addirittura dal semplice

riscontro, da parte della stessa, nelle opere per l'esecuzione delle

quali venga avanzata richiesta di espropriazione, dei caratteri propri

della categoria ipotizzata dal legislatore. Negli anzidetti casi

l'assoggettamento del singolo bene a procedura espropriativa dipende

infatti sempre da un atto di un'autorità amministrativa; con la

conseguenza che, non osservati i termini da questa imposti, la

proprietà viene a riacquistare la sua libertà (occorrendo, per

sottoporla eventualmente a una nuova procedura espropriativa, un nuovo

provvedimento da adottare sulla base di nuove valutazioni). Quando

invece - come nel caso in esame - l'autorizzazione alla espropriazione

sia stata disposta dalla legge nei confronti di singoli beni,

individualmente determinati, l'indicazione dei termini non può essere

idonea ad assicurare la garanzia voluta dalla Costituzione, se non in

quanto sia contenuta nella stessa legge. Infatti, in un caso del

genere, quando la legge non indichi alcun termine, e i termini vengano

fissati dall'autorità amministrativa, la scadenza di essi non potrebbe

fare venir meno gli effetti della legge; con la conseguenza che,

perdurando la possibilità dell'espropriazione autorizzata

legislativamente, l'autorità amministrativa (pur ammesso che in

siffatte condizioni una fissazione di termini da parte di essa potesse

esser necessaria ed utile) ben potrebbe in qualsiasi momento stabilire

termini nuovi e diversi, in tal modo frustrando le garanzie della

proprietà.