Sentenza n. 90/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5 bis,

aggiunto al decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901 (Proroga della

vigenza di taluni termini in materia di lavori pubblici), dalla legge

di conversione 1° marzo 1985, n. 42; dell'art. 14, secondo comma, del

decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534 (Proroga di termini previsti

da disposizioni legislative ed interventi di carattere assistenziale

ed economico), convertito dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47 e

dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 (Differimento di

termini previsti da disposizioni legislative), promosso con ordinanza

emessa il 14 novembre 1991 dal tribunale di S. Maria Capua Vetere nel

procedimento civile vertente tra Giuseppe Munno ed altri e l'Enel,

iscritta al n. 476 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione dell'Enel nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Franco Gaetano Scoca per l'Enel e l'Avvocato dello

Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale di S. Maria Capua Vetere, ha emanato ordinanza il

14 novembre 1991, nel corso di un giudizio promosso da taluni

proprietari di beni assoggettati ad occupazione d'urgenza

(finalizzata alla costruzione di elettrodotti) ex art. 20 della legge

22 ottobre 1971, n. 865. Il giudizio si riferisce alla indennità di

occupazione, al risarcimento dei danni conseguenti al protrarsi

dell'occupazione oltre il termine quinquennale previsto dal decreto

che l'aveva autorizzato, nonché al risarcimento dei danni in

relazione alla irreversibile destinazione del bene alla costruzione

di elettrodotto.

Il tribunale remittente espone che la domanda relativa alla

determinazione dell'indennità di occupazione, per il periodo in cui

questa si era legittimamente attuata, a norma dell'art. 20 della

legge n. 865 del 1971, è di competenza della corte d'appello;

pertanto esso, con sentenza in data 14 novembre 1991, si era

dichiarato incompetente nella materia.

Le domande relative al risarcimento dei danni rientrano, invece,

nella competenza del tribunale; ma il termine quinquennale per la

durata del quale l'occupazione era stata autorizzata, fu prorogato

all'8 aprile 1993, per effetto dell'art. 1, comma 5-bis, aggiunto al

d.l. 22 dicembre 1984, n. 901 della legge di conversione 1° marzo

1985, n. 42; dell'art. 14, secondo comma, del d.l. 29 dicembre 1987,

n. 534, conv. nella legge 29 febbraio 1988, n. 47, nonché dell'art.

22 della legge 20 maggio 1991, n. 158.

Ciò premesso ha sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 42

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale delle

norme ora ricordate, sotto il profilo che esse, "prorogando i termini

di scadenza delle occupazioni temporanee autorizzate ai sensi

dell'art. 20 della citata legge n. 865 del 1971, non consentono ai

proprietari dei beni occupati, sui quali è stata realizzata l'opera

pubblica, di agire in giudizio per il ristoro dei danni subiti".

Secondo il giudice a quo la scadenza del termine di occupazione

legittima costituisce una condizione dell'azione di risarcimento e,

come tale, deve verificarsi nel corso del giudizio. Per effetto delle

proroghe intervenute, viceversa, il termine di scadenza - fissato con

il decreto che autorizzava l'occupazione all'8 aprile 1988 - è stato

prorogato di un anno, ai sensi dell'art. 1, comma 5 bis, del d.l. 22

dicembre 1984, n. 901, convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42 e,

poi, di ulteriori due anni, ai sensi dell'art. 14 del d.l. 29

dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 29 febbraio 1988, n.

47, nonché ancora di altri due anni, ai sensi dell'art. 22 della l.

20 maggio 1991, n. 158. Da qui la rilevanza della questione, in

quanto, in mancanza della declaratoria d'illegittimità

costituzionale delle norme impugnate, le domande di risarcimento

dovrebbero essere rigettate.

Il contrasto delle ripetute proroghe dei termini di scadenza delle

occupazioni con gli artt. 24 e 42, terzo comma, della Costituzione è

dedotto in riferimento alla circostanza che il proprietario del bene

occupato può agire in giudizio solo per ottenere l'indennità di

occupazione, la quale non copre l'intera area del pregiudizio

sofferto, poiché "il titolare del bene occupato, pur avendone perso

la disponibilità per effetto della realizzazione dell'opera

pubblica, nel termine autorizzato, continua ad esserne il

proprietario e deve, quindi, sopportare i relativi oneri" e non può

agire "per il ristoro dei danni, benché la realizzazione dell'opera

pubblica abbia determinato la compressione delle facoltà connesse

alla proprietà del bene occupato".

Le proroghe suddette - secondo il giudice a quo - con la loro

continua reiterazione, finiscono col costituire un espediente per

impedire al proprietario di ottenere l'indennità di espropriazione

prevista dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o non fondata.

In proposito l'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito in

primo luogo che l'ordinanza di rimessione non chiarisce se "l'azione,

di cui verrebbe pregiudicato l'esercizio, abbia per oggetto la giusta

indennità di espropriazione o di asservimento, elemento non

indifferente per valutare la portata dell'assunto secondo il quale le

ripetute proroghe determinerebbero un sostanziale svuotamento della

tutela giurisdizionale". Inoltre, "se la questione è stata sollevata

in quanto le proroghe ex lege manterrebbero la pendenza del termine

assegnato alla autorizzata occupazione, soltanto con la scadenza del

termine della occupazione legittima, determinandosi il trapasso della

stessa a quella illegittima sarebbe accoglibile la domanda

risarcitoria". Pertanto, secondo l'Avvocatura generale, il giudizio a

quo sarebbe condizionato dall'esito di quello relativo alla

determinazione dell'indennità di occupazione e questa seconda causa

avrebbe valore pregiudiziale, per cui il giudizio a quo andava

sospeso necessariamente e la questione sollevata, allo stato, non era

rilevante.

Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene la

non fondatezza della questione, tenuto conto che ai proprietari dei

beni occupati spetta, per tutto il periodo di occupazione, la

relativa indennità e che, al termine dell'occupazione legittima,

essi potranno agire a tutela di ogni altro loro diritto.

3. - Si è costituito anche l'Enel, chiedendo che la questione sia

dichiarata manifestamente infondata.

In proposito ha dedotto innanzitutto che l'occupazione di un bene

per la realizzazione di finalità pubbliche, anche se protratta per

lungo tempo, non può mai configurare una fattispecie espropriativa

non traslativa, essendo ciò escluso dal carattere della

temporaneità, che è insito nella occupazione di urgenza e che non

viene meno per la sua lunga durata (sentenza n. 393 del 1991 della

Corte costituzionale).

Il proprietario, infatti, malgrado la pendenza dei termini di

occupazione, conserva integra la facoltà di disposizione

dell'immobile, che cesserà solo con l'emanazione del decreto di

espropriazione o con la irreversibile trasformazione del bene. Alla

scadenza della occupazione egli, o rientra nella piena disponibilità

dell'immobile, essendo venuto meno il titolo che ne giustificava la

detenzione da parte dell'occupante, o, al contrario, ottiene

l'indennizzo per la sua definitiva perdita. Pertanto - secondo la

difesa dell'Enel - non sarebbe appropriato il richiamo all'art. 42

della Costituzione, "in quanto non solo manca un provvedimento

formale di espropriazione, ma non è nemmeno configurabile una

espropriazione di fatto".

Il reiterarsi della proroga del termine, inoltre, troverebbe un

parallelismo nel reiterarsi dei vincoli urbanistici dipendenti dai

piani regolatori, ritenuto legittimo dalla Corte costituzionale

(sentenze n. 575 del 1989 e n. 82 del 1982).

Deduce ancora la difesa dell'Enel che questa Corte (sentenza n.

188 del 1972) ha già affermato che la concessione di proroghe della

occupazione temporanea è legittima quando le stesse corrispondano ad

effettive esigenze di pubblico interesse e siano limitate nel tempo.

Tali condizioni sussisterebbero entrambe in relazione alle norme

impugnate, giacché la ragione giustificativa delle successive

proroghe, quale risulta dai lavori preparatori nei procedimenti

legislativi che le concernono, era connessa all'emanazione della

nuova normativa sui criteri di liquidazione dell'indennità di

espropriazione. Le proroghe, pur avendo prolungato il periodo di

occupazione legittima, non avrebbero inciso sul principio della

temporaneità dell'occupazione. Comunque, la concreta fissazione

della durata dell'occupazione nei singoli casi concreti è rimessa

alla discrezionalità del legislatore e non può essere sindacata

dalla Corte costituzionale quando il termine appaia, come nella

fattispecie, ragionevole e corrispondente ad un interesse pubblico

meritevole di tutela.

Circa la violazione dell'art. 24 della Costituzione, essa sarebbe

esclusa dalla possibilità di ottenere immediatamente il pagamento

dell'indennità di occupazione (sentenza n. 471 del 1990 della Corte

costituzionale), mentre la circostanza che il proprietario dei beni

occupati non possa agire in giudizio per ottenere il pagamento

dell'indennità di espropriazione, è coerente con il permanere della

titolarità del diritto di proprietà sino all'emanazione del decreto

di espropriazione. Considerato in diritto

1. - Il giudice a quo ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, comma 5-bis, aggiunto al d.l. 22

dicembre 1984, n. 901 dalla legge di conversione 1 marzo 1985, n. 42;

14, secondo comma, del d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, conv. nella

legge 29 febbraio 1988, n. 47; 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158

in quanto - prorogando i termini di scadenza delle occupazioni

temporanee autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre

1971, n. 865 - non consentono al proprietario dei beni occupati, sui

quali è stata realizzata l'opera, di agire in giudizio per il

ristoro dei danni subiti, così violando gli artt. 24 e 42 della

Costituzione.

2. - La questione va dichiarata inammissibile, non rispondendo

l'ordinanza di rimessione ai requisiti stabiliti dall'art. 23 della

legge 11 marzo 1953, n. 87.

Il giudice a quo, infatti, ha omesso di precisare - né è

desumibile in alcun modo dall'ordinanza di rimessione - se con la

questione sollevata intende chiedere la declaratoria

d'illegittimità costituzionale delle norme anzidette in quanto hanno

prorogato i termini di scadenza delle occupazioni temporanee,

autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n.

865, a fini di espropriazione o di costituzione di servitù di

elettrodotto.

Va osservato al riguardo che nell'ordinanza di rimessione non è

chiarito se nel giudizio a quo si controverteva di occupazioni

finalizzate alla espropriazione, in tutto o in parte, delle aree

sulle quali doveva essere costruito un elettrodotto, oppure intese

alla semplice costituzione di servitù. Il che, oltre ad inibire alla

Corte di espletare un adeguato controllo sulla rilevanza della

questione, le impedisce, in mancanza di una chiara formulazione della

questione stessa, di determinarne con esattezza il petitum.

Ai fini della valutazione della legittimità costituzionale della

disciplina delle proroghe in oggetto, è necessario infatti

differenziarne preliminarmente la specifica destinazione delle

occupazioni, diversa essendo la normativa di riferimento e diverso

potendo essere, in relazione alle fattispecie implicate, il giudizio

di compatibilità con gli artt. 3 e 42 della Costituzione.

Dalla mancanza di elementi idonei a precisare, sotto detto

profilo, il petitum, discende l'inammissibilità della questione.