Sentenza n. 90/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

lett. b), della legge 26 luglio 1965, n. 966 (Disciplina delle

tariffe, delle modalità di pagamento e dei compensi al Corpo

nazionale dei vigili del fuoco per i servizi a pagamento), promosso

con ordinanza emessa il 10 dicembre 1992 dal Tribunale amministrativo

regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti dalla Federazione

Italiana Pubblici Esercizi ed altri contro il Ministero dell'Interno

ed altri, iscritta al n. 663 del registro ordinanze 1993 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie

speciale, dell'anno 1993;

Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 1994 il Giudice

relatore Cesare Ruperto;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con una

ordinanza del 10 dicembre 1992 (pervenuta a questa Corte il 6 ottobre

1993), ha sollevato, in riferimento agli artt. 23 e 41 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,

primo comma, lett. b), della legge 26 luglio 1965, n. 966 (Disciplina

delle tariffe, delle modalità di pagamento e dei compensi al

personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i servizi a

pagamento), nella parte in cui pone a carico degli enti e dei privati

l'obbligo di richiedere al Corpo nazionale dei vigili del fuoco i

servizi di vigilanza a pagamento per i locali di pubblico spettacolo.

L'ordinanza è stata emessa in un giudizio promosso con ricorsi

proposti dalla Federazione Italiana dei Pubblici Esercizi (F.I.P.E.),

dal Sindacato Italiano Locali da Ballo (S.I.L.B.) e da Zecchi Renato,

nella qualità di legale rappresentante della discoteca "AL KALUÀ",

contro il Ministero dell'Interno ed il Comando Provinciale dei vigili

del fuoco di Brescia e dalla RAI - Radiotelevisione Italiana, contro

il Ministero dell'Interno, la Prefettura di Napoli, il Comune di

Napoli e la Commissione provinciale di vigilanza sui locali di

pubblico spettacolo. Ricorsi volti ad ottenere l'annullamento degli

atti, con i quali si era portato a conoscenza dei ricorrenti

l'obbligo, per gli stessi, ai sensi dell'art. 2 della legge 26 luglio

1965, n. 966, di presentare istanza per richiedere la vigilanza dei

vigili del fuoco durante gli intrattenimenti, con costo orario del

personale addetto di lire duecentomilasettecento, rispettivamente a

carico del titolare della discoteca e della RAI.

2. - Il giudice a quo, pur riconoscendo le importantissime

finalità di carattere ordinamentale dei servizi di vigilanza

antincendio, dubita, però, che la scelta operata dal legislatore,

per il rispetto delle stesse, sia del tutto conforme al dettato

costituzionale.

In particolare, il Tribunale rimettente ritiene che la norma

impugnata sia anzitutto in contrasto con l'art. 23 della

Costituzione, in quanto contiene, tra l'altro, la previsione di una

forma di contribuzione priva di una specifica regolamentazione degli

elementi indispensabili per pervenire alla concreta imposizione, la

quale ultima viene lasciata "alla mercé di fonti sublegislative, di

carattere amministrativo", anziché essere determinata direttamente

da una norma di rango legislativo.

Il T.A.R. del Lazio rileva, altresì, un contrasto della norma de

qua con l'art. 41 della Costituzione, poiché determina una forma di

monopolio pubblico dell'attività di vigilanza antincendio nei locali

di pubblico spettacolo, comportante l'obbligo, per i soggetti

titolari dei predetti locali, di richiedere la prestazione al

monopolista pubblico. Se, infatti - argomenta il giudice rimettente -

ai sensi dell'art. 43 della Costituzione, è possibile una riserva

allo Stato o ad enti pubblici di servizi aventi carattere di

preminente interesse generale, la norma suddetta non può essere

ritenuta comprensiva anche dell'obbligo giuridico di contrarre con il

monopolista pubblico; altrimenti, più che di situazioni di

monopolio, si sarebbe in presenza di un obbligo a contrarre con un

determinato monopolista, a prezzi e per quantità di servizi da

questo determinati, in violazione, appunto, del disposto dell'art. 41

della Costituzione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato,

in riferimento agli artt. 23 e 41 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma, lett. b), della

legge 26 luglio 1965, n. 966 (Disciplina delle tariffe, delle

modalità di pagamento e dei compensi al Corpo nazionale dei vigili

del fuoco per i servizi a pagamento), nella parte in cui pone a

carico degli enti e dei privati l'obbligo di richiedere al Corpo

nazionale dei vigili del fuoco i servizi di vigilanza a pagamento per

i locali di pubblico spettacolo.

2. - La questione è infondata.

Il giudice a quo non contesta la legittimità costituzionale della

riserva allo Stato del servizio antincendio, cui infatti riconosce

"finalità di carattere ordinamentale importantissima", la quale

evidentemente è di per sé idonea a qualificare la relativa

attività come servizio pubblico essenziale con carattere di

preminente interesse generale, epperò rientrante senza residui

nell'ambito della generale previsione dell'art. 43 della

Costituzione. Lamenta invece che, per raggiungere detta finalità, il

legislatore non abbia scelto una delle due possibili vie,

consistenti: a) nella pubblicizzazione integrale del servizio, da

svolgersi istituzionalmente dal Corpo dei vigili del fuoco e con

onere a carico della collettività, ritenendo preminente la tutela

dell'interesse pubblico all'incolumità delle persone anche nella

fase preventiva di vigilanza;

b) oppure nell'addossare il servizio ed il relativo costo ai

singoli soggetti titolari dei locali di pubblico spettacolo,

obbligandoli all'istituzione di un servizio di vigilanza, da

controllare nelle forme tipiche. Ed afferma che, viceversa, la via

scelta dal legislatore di imporre il servizio ed il relativo costo ai

soggetti titolari dei locali di pubblico spettacolo, obbligandoli

però a servirsi di una struttura di carattere pubblicistico a prezzi

parimenti imposti, si risolve nella creazione di "un regime di

monopolio nella materia, caratterizzato peraltro dal fatto

dell'obbligo di contrarre con il monopolista pubblico", nonché nella

"previsione di una forma di contribuzione priva di una specifica

regolamentazione degli elementi indispensabili, da prevedersi

necessariamente con legge"; con conseguente violazione degli artt. 23

e 41 della Costituzione.

3. - Osserva questa Corte che, una volta riconosciuta la

legittimità costituzionale d'un monopolio pubblico del servizio

antincendi (così come risultante dall'art. 1 della legge 27 dicembre

1941 n. 1570 e dagli artt. 1 e segg. della legge 13 maggio 1961 n.

469), la questione sollevata dal giudice rimettente viene ad

esorbitare dalla sfera di applicabilità dell'art. 41 della

Costituzione, poiché il lamentato obbligo per i titolari dei locali

di pubblico spettacolo, di contrarre esclusivamente col monopolista

pubblico, costituisce un ineliminabile corollario della menzionata

configurazione di tale servizio. Sicché, quel che viene in

considerazione sotto il profilo costituzionale è solo la previsione,

quale corrispettivo del servizio stesso, di un prezzo imposto, il cui

pagamento è da considerare certamente come "prestazione

patrimoniale" ricadente nell'ambito dell'art. 23 della Costituzione.

A tale ultimo riguardo infatti è appena il caso di ricordare come

questa Corte ha ripetutamente affermato che quando un servizio, in

considerazione di una sua particolare rilevanza, venga riservato alla

mano pubblica e l'uso di esso sia da considerare essenziale ai

bisogni della vita, la determinazione autoritaria delle tariffe deve

assimilarsi ad una vera e propria imposizione di prestazioni

patrimoniali (v. sentenza n. 72 del 1969), ove - come nella specie -

la prestazione sia istituita senza il concorso della volontà del

soggetto gravato.

Occorre, allora, soltanto verificare se, con riguardo alla

normativa in esame, la determinazione delle tariffe sia assistita da

quella garanzia che l'art. 23 della Costituzione ha inteso

assicurare, con riguardo appunto ad ogni "prestazione personale o

patrimoniale" autoritativamente imposta, attraverso la riserva di

legge.

4. - Giova premettere, in proposito, che trattasi di una riserva a

carattere relativo, giacché l'art. 23 della Costituzione non esige

che la prestazione sia imposta "per legge", cioè che tutti i

presupposti e gli elementi di essa risultino dalla legge, ma vuole

soltanto che essa sia istituita "in base alla legge". Tant'è che

questa Corte ha costantemente ritenuto che il principio di riserva è

rispettato anche "in assenza di un'espressa indicazione legislativa

dei criteri, limiti e controlli sufficienti a delimitare l'ambito di

discrezionalità dell'amministrazione, purché gli stessi siano

desumibili dalla destinazione della prestazione, ovvero dalla

composizione e dal funzionamento degli organi competenti a

determinarne la misura" (così, da ultimo, sentenza n. 507 del 1988).

Ciò posto, non si può, a fortiori, non considerare rispettato

detto principio nel caso in esame, dove è la stessa legge censurata

ad aver inizialmente determinato, nelle tabelle ad essa allegate, le

tariffe relative all'impiego del personale del Corpo dei vigili del

fuoco per i servizi a pagamento. Tabelle che la pubblica

amministrazione, per espresso disposto dell'art. 40 della successiva

legge 23 dicembre 1980, n. 930 (recante norme sui servizi antincendi

negli aeroporti e sui servizi di supporto tecnico ed

amministrativo-contabile del Corpo nazionale dei vigili del fuoco),

s'è limitata ad aggiornare nel tempo con decreti (in data 20 gennaio

1982 e in data 29 aprile 1991) del Ministro dell'interno di concerto

coi Ministri del tesoro e delle finanze: attraverso cioè un modulo

procedimentale che realizza la collaborazione di più organi

nell'esplicazione di una mera discrezionalità tecnica, e, dunque, in

modo tale che si può escludere quell'eventualità di arbitrii, da

cui l'art. 23 della Costituzione ha inteso salvaguardare i soggetti

onerati dalle prestazioni.