Sentenza n. 91/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 1 dicembre

1961, n. 1441, "contenente modificazioni al decreto legislativo 11

marzo 1948, n. 409, concernente la sistemazione delle opere permanenti

di protezione antiaerea già costruite dallo Stato o a mezzo di enti

locali", promosso con ordinanza emessa il 24 maggio 1962 dalla Corte di

cassazione - Sezioni unite civili - nel procedimento civile vertente

tra il Ministero dell'interno e Landi Paola e Stellario, iscritta al n.

139 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 215 del 25 agosto 1962.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio del Ministero

dell'interno e di Landi Paola e Stellario;

udita nell'udienza pubblica del 24 aprile 1963 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Pietro Saija, per Landi Paola e Stellario, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Vito Cavalli, per il Presidente

del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell'interno.

Ritenuto in fatto :

Il decreto legislativo 11 marzo 1948, n. 409, recante norme sulla

sistemazione delle opere permanenti di protezione antiaerea già

costruite direttamente dallo Stato o a mezzo degli enti locali,

nell'art. 2 stabiliva che l'indennità di espropriazione del suolo

occupato per la costruzione dei ricoveri antiaerei era determinata in

base al valore venale dell'immobile al momento dell'avvenuta

occupazione e che sulla somma dovuta come indennità erano corrisposti

gli interessi legali dalla data dell'occupazione.

Questa Corte, con sentenza n. 67 del 29 dicembre 1959, premesso che

il criterio stabilito dal decreto legislativo, quale che fosse stata la

qualificazione del rapporto ordinario tra l'Amministrazione ed i

proprietari dei beni occupati, era quello di sottoporre, fin

dall'inizio, il rapporto stesso al regime dell'espropriazione per

pubblica utilità; e rilevato che, contro la logica del sistema che

avrebbe dovuto portare a stabilire che la determinazione del

l'indennità si effettua in relazione al momento in cui si verifica il

trapasso della proprietà, l'indennità era determinata in base al

valore dei beni al momento dell'occupazione, dichiarò l'illegittimità

costituzionale dei primi due commi del citato art. 2, perché in

contrasto con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione. Invero, la

norma dichiarata illegittima, volta alla sanatoria di una situazione

preesistente, era venuta a creare, con effetto retroattivo, un'altra

situazione valevole ad esimere l'Amministrazione da un obbligo sancito

dalla Costituzione. Con il sistema di tenere per base i valori

dell'epoca dell'occupazione si giungeva alla liquidazione di indennità

puramente simboliche rispetto ai valori del tempo dell'espropriazione,

dato che fra i due periodi, quello dell'occupazione (periodo bellico) e

quello dell'emanazione del decreto legislativo (1948), si era

verificata la nota svalutazione monetaria.

La Corte avvertiva che, con questo, non si voleva dire che il

decreto legislativo avrebbe dovuto stabilire il criterio che le

indennità fossero liquidate sulla base del valore venale degli

immobili al tempo dell'espropriazione, valendo il principio posto dalla

precedente sentenza n. 61 del 1957, con la quale si era dichiarato che

l'espressione "indennizzo" dell'art. 42 , terzo comma, non va

interpretata nel senso letterale ed etimologico della parola, ma

soltanto come il massimo di contributo che, nell'ambito degli scopi di

interesse generale, la pubblica Amministrazione può garantire

all'interesse privato secondo una valutazione che spetta al legislatore

nell'esercizio dei suoi poteri discrezionali. La Corte soggiungeva che

anche in quel caso sussistevano gravi ragioni per temperare il criterio

generale fondato sulla base del valore venale, ma occorreva che la

legge avesse preso in considerazione la possibilità di introdurre, nei

limiti consentiti dal precetto costituzionale, tale temperamento. Se

ciò la legge avesse fatto, non si sarebbe potuto sindacare

l'apprezzamento attraverso il quale la legge stessa fosse pervenuta ad

un determinato criterio normativo. Ma nella specie il legislatore non

fece alcuna valutazione né alcun apprezzamento, essendosi limitato a

dettare un congegno in base al quale l'indennità da liquidare sarebbe

stata sicuramente niente altro che un'apparenza.

A seguito di quella decisione, fu emanata la legge 1 dicembre 1961,

n. 1441, la quale nell'art. 1 stabilisce che per le espropriazioni

previste dal decreto legislativo 11 marzo 1948, n. 409, l'indennità è

determinata con riferimento al valore venale dell'immobile al momento

dell'avvenuta occupazione, moltiplicato per il coefficiente dieci e che

su tale somma sono dovuti all'espropriato gli interessi al tasso

legale.

La Corte di cassazione a Sezioni unite, con ordinanza 24 maggio

1962, emessa in causa Ministero dell'interno contro Paola e Stellario

Landi, ha sollevato di ufficio la questione di legittimità

costituzionale del citato art. 1 della legge 1961, n. 1441, in

relazione all'art. 42, terzo comma, della Costituzione. Dopo avere

affermato la rilevanza della questione sulla lite, la Corte di

cassazione ha ricordato la giurisprudenza della Corte costituzionale,

secondo cui non basta che il legislatore congegni ex post una

disciplina giuridica la quale porti alla liquidazione di una indennità

apparente o simbolica, occorrendo invece, ai fini dell'osservanza del

precetto costituzionale che impone l'obbligo di un indennizzo

all'espropriato, la predisposizione di un congegno legislativo atto ad

assicurare, se non la totale reintegrazione del patrimonio, almeno un

minimum di contributo e di riparazione che, nell'ambito degli scopi di

interesse generale, deve essere garantito all'interesse privato. "Nella

fattispecie - prosegue l'ordinanza - può sorgere legittimo il dubbio

se il legislatore ordinario con la legge n. 1441 del 1961 abbia colto

appieno il senso del principio come sopra affermato dalla Corte

costituzionale, giacché, pur col criterio introdotto dal

moltiplicatore dieci della valutazione del bene riferito al momento

dell'occupazione e con il ristoro degli interessi da tale momento,

sembra che il problema della legittimità della nuova norma, nel solco

del principio medesimo riguardato con i ben noti coefficienti della

svalutazione monetaria, rimanga in definitiva pressoché immutato".

L'ordinanza della Corte di cassazione è stata notificata alle

parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri il 20 luglio 1962,

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 23 dello stesso

mese, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 215 del

25 del mese successivo.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto nel presente

giudizio con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,

nell'atto di intervento depositato il 9 agosto 1962 sostiene che i

criteri fissati dalla legge n. 1441 del 1961 non sono in contrasto con

l'art. 42 della Costituzione e che il legislatore, adottando quella

disposizione, si è uniformato all'indirizzo segnato dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 67 del 1959. La quale decisione,

dichiarando l'illegittimità costituzionale dei primi due commi del

decreto legislativo del 1948, riconobbe esplicitamente che una nuova

legge avrebbe potuto adottare idonei temperamenti ai fini della

corresponsione di una indennità che non fosse puramente simbolica.

D'altra parte la Corte di cassazione, nella sua ordinanza, non ha

precisato le ragioni in base alle quali la nuova norma, che pure

dispone la moltiplicazione per dieci dell'indennità stabilita dal

decreto legislativo del 1948, n. 409, non sarebbe nel solco dei

principi stabiliti dalla Corte costituzionale.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 67 del 1959,

riallacciandosi alla posizione assunta con la sentenza n. 61 del 1957,

ha chiarito che l'espressione "indennizzo", di cui all'art. 42 della

Costituzione, deve essere inteso come il massimo di contributo o di

riparazione che, nell'ambito degli scopi di interesse generale, la

pubblica Amministrazione può garantire all'interesse privato, secondo

una valutazione che spetta al legislatore nell'esercizio dei suoi

poteri discrezionali; ha riconosciuto che nella soggetta materia, volta

a sanare situazioni eccezionali collegate con gli eventi bellici,

sussistevano gravi ragioni per temperare il criterio generale fondato

sulla base del valore venale; ha precisato che se la legge avesse, nei

limiti consentiti dal precetto costituzionale, introdotto dei

temperamenti al criterio del valore venale, non sarebbe stato

sindacabile in sede di giudizio di costituzionalità l'apprezzamento

attraverso il quale la legge fosse pervenuta ad un determinato

risultato normativo.

Ora, la legge del 1961 rappresenta lo strumento concreto per

tradurre in atto tale temperamento. E con la moltiplicazione del

valore-base per il coefficiente dieci, anche se non si raggiungono i

valori post-bellici, si attua un contemperamento dell'interesse

pubblico con quello privato e soprattutto si toglie all'indennità quel

carattere "simbolico" che aveva indotto la Corte costituzionale a

riconoscere la non rispondenza del sistema introdotto dal decreto n.

409 del 1948 al precetto sancito nell'art. 42 della Costituzione.

Né, d'altra parte, può sindacarsi l'entità del coefficiente

adottato, sotto l'aspetto di una sua eventuale esiguità, perché con

tale ragionamento si spingerebbe l'esame su quegli elementi tecnici,

economici, finanziari, politici, che hanno indotto il legislatore a

stabilire il coefficiente predetto, e che la Corte costituzionale ha

riconosciuto essere prerogativa esclusiva del legislatore.

L'Avvocatura dello Stato conclude, pertanto, perché la questione

promossa dalla Corte di cassazione sia dichiarata infondata.

Nella memoria depositata il 10 aprile 1963 la difesa dello Stato

insiste particolarmente nel dimostrare che il procedimento

espropriativo previsto dal decreto 11 marzo 1948 con la modifica

introdotta dalla legge 1 dicembre 1961 ha inteso disciplinare

situazioni create da esigenze di stretto carattere bellico, molto

affini a quelle relative all'indennizzo dei danni derivanti da fatto di

guerra, indennizzo la cui misura è stata prevista in ragione

dell'ammontare del danno valutato ai prezzi vigenti al 30 giugno 1943,

moltiplicato per il coefficiente cinque, o per il coefficiente otto,

previa detrazione di una quota non superiore al 25 per cento (art. 25

della legge 27 aprile 1963, n. 968). Seppure con diversa qualificazione

giuridica, il sacrificio imposto ai cittadini per la costruzione di

ricoveri antiaerei rientra, lato sensu, nell'ampia categoria dei

risarcimenti dovuti per fatti di guerra e che, quindi, della natura di

tali risarcimenti non si poteva non tenere conto in sede di

determinazione del quantum dell'indennità in relazione alle analoghe

situazioni regolate sullo stesso piano equitativo.

Identiche argomentazioni l'Avvocatura dello Stato ha svolto

nell'interesse del Ministero dell'interno, anch'esso costituitosi nel

presente giudizio.

Si sono pure costituiti i signori Paola e Stellario Landi,

espropriati, i quali, nelle deduzioni depositate in cancelleria il 7 ed

il 13 agosto 1962 e nella successiva memoria depositata addì 8 aprile

1963, rilevano che il legislatore del 1961, nel fissare la

determinazione dell'indennità di esproprio di terreni per la

costruzione di rifugi antiaerei sulla base del valore dell'immobile al

momento dell'occupazione, sia pure moltiplicato per il coefficiente

dieci, e con gli interessi legali dalla data di occupazione, non sembra

aver colto l'essenza della decisione della Corte costituzionale n. 67

del 1959 ed ha posto nuovamente in essere un congegno, in base al quale

l'indennità da liquidare è niente altro che una apparenza. Infatti,

di fronte ad un valore venale del bene, determinato dalla Corte

d'appello di Messina in oltre otto milioni e ottocentomila lire,

l'indennità che viene ad offrirsi in base alla legge del 1961, n.

1441, è di appena lire duecentonovantamila, la quale somma rappresenta

poco più dell'interesse, al tasso del tre per cento, sull'indennità

già determinata con la consulenza giudiziale.

Inoltre, qualsiasi criterio valutativo si voglia seguire, il valore

da tener presente è quelle dell'immobile al momento

dell'espropriazione, come è pacificamente riconosciuto sia in dottrina

che in giurisprudenza, o quanto meno, si deve avere un concreto punto

di partenza che non sia quello effimero preso a base della legge in

questione.

Pertanto la parte privata chiede che l'art. 1 della legge 1

dicembre 1961, n. 1441, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo

per violazione dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione. Considerato in diritto :

L'Avvocatura dello Stato ha rilevato che nella ordinanza di rinvio

non sarebbero precisate le ragioni in base alle quali la nuova norma,

contenuta nella legge 1 dicembre 1961, n. 1441, non sarebbe "nel solco

dei principi stabiliti da questa Corte con le decisioni n. 61 del 1957

e n. 67 del 1959". Ma il rinvio non è esatto, giacché dal contesto

della motivazione dell'ordinanza si evince che la questione è stata

sollevata sotto gli stessi profili di legittimità costituzionale che

furono tracciati dalla Corte nella precedente sentenza del 1959.

In quella sentenza la Corte dichiarò che, basandosi sul valore

dell'immobile al momento dell'occupazione e non sul valore al tempo

dell'espropriazione, la norma, allora denunziata, del decreto

legislativo 11 marzo 1948, n. 409, era viziata per il fatto che era

stata illegittimamente creata, con effetto retroattivo, una situazione

volta ad attuare la sanatoria di uno stato di cose preesistenti; e ciò

al fine di esimere l'Amministrazione da un obbligo sancito dalla

Costituzione, in quanto l'indennità di espropriazione, collegata

com'era ai valori del tempo dell'occupazione, era simbolica , stante la

svalutazione monetaria intervenuta tra il periodo dell'occupazione e

quello dell'espropriazione.

L'ordinanza di rinvio solleva, sotto la forma dell'espressione di

un dubbio ma in termini non equivoci, le stesse questioni ora riassunte

e prospetta che la nuova legge, pur avendo stabilito un coefficiente di

maggiorazione sulla base del valore riferito al momento

dell'occupazione dei beni, non avrebbe eliminato le cause di

illegittimità accertate dalla precedente decisione della Corte.

Il dubbio espresso nell'ordinanza è fondato.

Nella sentenza del 1959 la Corte, pur premettendo che l'art. 42,

terzo comma, della Costituzione non impone che l'indennità di

espropriazione sia ragguagliata al valore della cosa al momento

dell'espropriazione e che il giudice della costituzionalità delle

leggi non può sindacare il criterio adottato discrezionalmente dal

legislatore circa la misura dell'indennità, dichiarava che il

legislatore, nell'esercizio del suo potere discrezionale, deve tener

conto degli interessi pubblici ai quali l'espropriazione è preordinata

e con tali interessi deve contemperare l'interesse privato

dell'espropriato. Determinando l'indennità sui valori del tempo

dell'occupazione, la legge del 1948 non solo aveva stabilita

un'indennità apparente, stante l'enorme squilibrio dei valori monetari

tra l'occupazione e l'espropriazione, ma aveva posto in essere una

deviazione dai fini di pubblico interesse che la legge voleva e doveva

perseguire.

La Corte avvertì che se un temperamento si fosse voluto apportare,

esso sarebbe stato legittimo ed insindacabile; ma la Corte, come

risulta senza possibilità di equivoco dalla intera motivazione della

sentenza, si riferì non ad una maggiorazione dell'indennità

ragguagliata ai valori del tempo dell'occupazione, bensì ad una

minorazione dell'indennità collegata ai valori del tempo

dell'espropriazione.

Maggiorando l'indennità riferita ai valori del tempo

dell'occupazione e lasciando così invariato il sistema di

determinazione dell'indennità, la nuova legge non ha eliminato il

vizio di legittimità riscontrato nella legge precedente. Anche se per

effetto della maggiorazione l'indennità fosse stata non fittizia, il

vizio sarebbe rimasto ugualmente, giacché nel caso attuale non era

possibile discostarsi dalla base del valore dei beni al momento

dell'espropriazione, salvi i temperamenti che sui risultati di tale

valutazione il legislatore avesse stabilito di apportare.

A questa conclusione, che risponde allo stesso principio che

informò la precedente sentenza, la Corte perviene, anzitutto, per la

considerazione che le ragioni di pubblico interesse che sorreggevano la

legge del 1948 erano date dalla necessità di sistemare una situazione

di provvisorietà e di incertezza che si era iniziata con una

occupazione di urgenza e che doveva chiudersi e definirsi con un atto

di espropriazione, in virtù del quale si effettuava il passaggio della

proprietà dei beni. Era alla data di questo passaggio che doveva

essere compiuta la valutazione dei beni, giacché solo in detta data

sarebbe cessato lo stato di provvisorietà.

Fino a quel giorno il proprietario, pur essendo tenuto a pagare le

imposte ed a sopportare gli altri oneri della proprietà senza averne

alcun vantaggio, doveva attendere la realizzazione di qualunque suo

diritto; nella maggior parte dei casi, trattandosi di occupazioni

parziali di immobili per costruzione di ricoveri antiaerei, lo stato di

provvisorietà era tale da rendere impossibile o assai difficile la

ricostruzione o l'utilizzazione della restante parte non occupata.

Comunque, quello stato sarebbe durato senza limiti precisi di tempo

fino a quando gli uffici del Genio civile e le Prefetture avrebbero

espletato i loro compiti e l'effetto di qualunque ritardo in tale

espletamento sarebbe stato a carico dell'espropriato, in quanto

l'indennità sarebbe rimasta fissa nella misura stabilita in relazione

al momento dell'occupazione, ma sarebbe stata pagata dopo

l'espletamento delle procedure. Né la corresponsione degli interessi

poteva costituire una forma adeguata di ristoro del pregiudizio

economico conseguente al ritardo.

Ora, è da tener presente che, in qualunque modo voglia configurarsi

l'indennizzo previsto dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione,

esso deve pur sempre rappresentare un serio ristoro del pregiudizio

economico risultante dall'espropriazione. E la realtà delle cose,

oltre che la logica del sistema, impongono di considerare non conforme

alla norma costituzionale la determinazione dell'indennità effettuata

sul valore venale della cosa al tempo dell'occupazione, quando, come

nel caso attuale, esista una dissociazione tra la situazione esistente

al momento in cui le espropriazioni furono o saranno compiute e quella

in cui le occupazioni ebbero inizio; tanto più se tra i due periodi

si siano inseriti eventi perturbatori, quali la svalutazione monetaria.

Vero è che il legislatore può discrezionalmente stabilire i

criteri per la determinazione delle indennità. Ma poiché trattasi di

discrezionalità, occorre che tali criteri siano adottati in vista

degli scopi di pubblico interesse che la legge deve perseguire.

Nel caso attuale l'interesse era quello di sanare una situazione di

fatto che perdurava da anni e di sanarla nell'interesse finanziario

dello Stato senza un eccessivo sacrificio per i privati. L'interesse di

costoro non poteva essere soddisfatto se non con una indennità vera e

non simbolica.

Procedere a questi accertamenti non significa compiere un

apprezzamento sull'esercizio del potere discrezionale del legislatore

né significa giudicare della giustizia o dell'equità del dettato

legislativo, ma costituisce una tipica espressione del sindacato di

legittimità costituzionale, essendo precipua caratteristica di tale

giudizio il constatare se una norma sia in contrasto con la

Costituzione o con i fini che la norma stessa doveva raggiungere in

adempimento di un precetto costituzionale.

Ciò premesso non è necessario accertare se, anche con il

coefficiente di maggiorazione dieci, l'indennità sia o non sia

simbolica. Questo accertamento rientrerebbe pur sempre nell'ambito del

giudizio di legittimità costituzionale, giacché non si tratterebbe di

sindacare se la maggiorazione sia giusta, equa, congrua, ma se, anche

con la maggiorazione, l'indennità sia una vera indennità.

La permanenza del vizio già rilevato rende, però, superfluo

quest'altro accertamento.

Non vale, infine, il richiamo dell'Avvocatura dello Stato alla

regolamentazione dell'indennizzo dei danni di guerra.

Vero è che il fatto di guerra sta anche sullo sfondo della

situazione qui in esame, ma i casi sono diversi. La reintegrazione dei

danni di guerra non è garantita da norme costituzionali. Trattasi di

interessi legittimi - tali li qualifica l'Avvocatura - ai portatori dei

quali lo Stato ha concesso quegli aiuti che era possibile dare nel

quadro dei mezzi finanziari occorrenti per la ricostruzione del Paese.

Dalle espropriazioni per cui si controverte è, invece, pacifico -

anche per il legislatore - che nascono diritti soggettivi tutelabili a

norma dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione. E la diversità

delle due situazioni si fonda sul fatto che, mentre per il danno di

guerra l'Amministrazione nulla poté fare per evitarlo e null'altro

avrebbe potuto fare se non indennizzarlo, per le occupazioni previste

dalla legge 11 marzo 1948 l'Amministrazione avrebbe potuto, a guerra

finita, restituire i beni ai proprietari. Se la legge ha ritenuto che

ciò non fosse opportuno, doveva provvedere - come, del resto ha

provveduto, sia pure non legittimamente quanto alla misura - alla

concessione di una indennità di espropriazione da determinarsi con

criteri non in contrasto con precetti della Costituzione.

La Corte, nella precedente sentenza, avverti - e non ha ragione

adesso di dire il contrario - che il legislatore poteva legittimamente

adottare dei temperamenti rispetto alla misura dell'indennità, che,

come si è già ricordato, era vista dalla Corte stessa in un

necessario collegamento con i valori del tempo dell'espropriazione. E

ovvio che la causa di guerra era - e rimane - la più importante

giustificazione di tali temperamenti; e solo in questo senso

l'osservazione fatta dalla difesa dello Stato è valida e potrà essere

tenuta presente, purché non si dimentichi che i temperamenti non

sarebbero legittimi se, per effetto di essi, l'indennità di

espropriazione conservasse o acquistasse carattere di mera apparenza.

Per le esposte ragioni deve essere dichiarata l'illegittimità

dell'intera legge 1 dicembre 1961, n. 1441, in quanto all'invalidità

dell'art. 1 consegue necessariamente quella degli artt. 2 e 3 che si

riferiscono alla copertura della spesa per la sua attuazione.