Sentenza n. 95/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del R.D. 10

maggio 1923, n. 1792, recante "Convalida dei regi decreti 19 novembre

1921, n. 1592 e 16 novembre 1921, n. 1593 e modificazione dell'imposta

sul consumo del gas e dell'energia elettrica", promosso con ordinanza

emessa il 14 marzo 1966 dal Tribunale di Monza nel procedimento penale

a carico di Brenna Riccardo ed altri, iscritta al n. 204 del Registro

ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 299 del 26 novembre 1966.

Visti gli atti di costituzione di Brenna Riccardo ed altri e

d'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 30 maggio 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni

Albisinni, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento penale a carico di Riccardo Brenna e

altri, imputati del reato di cui agli artt. 10 del Codice penale e 25 e

45 del D. M. 8 luglio 1924 (T.U. disposizioni legislative concernenti

l'imposta di fabbricazione degli spiriti), il Tribunale di Monza, con

ordinanza 14 marzo 1966, premesso che l'art. 25 del citato testo unico

riproduce la disposizione contenuta nell'art. 1, n. 12, all. 1, del

decreto-legge 19 novembre 1921, n. 1592, ha rimesso a questa Corte la

questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla difesa degli

imputati, dell'art. 1 del R.D. 10 maggio 1923, n. 1792, così

formulato:

"Sono convalidati i regi decreti 19 novembre 1921, n. 1592,

concernente la sistemazione delle imposte di produzione e di consumo, e

16 novembre 1921, n. 1593, concernente le imposte sul caffè, sui suoi

surrogati e sugli organi di illuminazione".

Poiché il decreto 10 maggio 1923 era stato emanato in base alla

delegazione di poteri conferiti al Governo con la legge 3 dicembre

1922, n. 1601, si osserva nell'ordinanza che la delega ivi contenuta

non aveva per oggetto la convalida di decreti-legge, e tanto meno del

D.L. n. 1592 del 1921, e che, in base ai principi costituzionali in

vigore prima della legge n. 100 del 1926, i decreti-legge non potevano

essere convalidati se non con la conversione in legge da parte del

Parlamento. L'art. 1 del decreto 10 maggio 1923 avrebbe pertanto

superato i limiti delega, e sarebbe stato costituzionalmente

illegittimo per violazione dei principi che regolavano, all'epoca della

sue emanazione, la convalida dei decreti-legge, nonché l'esercizio, da

parte del Governo, del potere legislativo delegato dalle Camere.

L'ordinanza è stata regolarmente notificata e comunicata. Con

deduzioni in data 20 novembre 1966, che sostanzialmente si riportano

agli argomenti dell'ordinanza, si sono costituiti in giudizio i signori

Ambrogio, Riccardo, Pierluigi e Giancarlo Brenna, rappresentati e

difesi dagli avvocati prof. Enrico Allorio, Sergio Carpinelli, Gino

Colombo e Edoardo Orsenigo.

È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con atto 16 dicembre 1966. In esso si contesta che l'art. 1 del decreto

n. 1792 del 1923 abbia inteso convertire in legge il decreto n. 1592

del 1921, di cui invece si sono volute inserire le disposizioni nel

riordinamento di norme a cui il Governo era stato delegato; e ciò

rientra nei limiti della delega. Né vi è dubbio che questa

consentisse l'emanazione di norme riguardanti le imposte di

fabbricazione.

La difesa dei sigg. Brenna ha presentato una successiva memoria.

In essa si osserva che il Tribunale di Monza si era trovato nella

necessità di affrontare il problema della legittimità costituzionale

del decreto-legge 19 novembre 1921, il cui art. 1 era stato riprodotto

nell'art. 25, secondo comma, del T.U. 8 luglio 1924, alla stregua del

quale gli imputati dovevano essere giudicati. Ribadendo gli argomenti

portati dall'ordinanza, nella memoria si sostiene che il Governo, nel

convalidare il decreto legge del 1921 col decreto 10 maggio 1923, non

si sarebbe contenuto nell'ambito della delegazione dei poteri

conferitigli con la legge n. 1601 del 1922. Alle deduzioni della difesa

del Presidente del Consiglio si oppone che la "convalida" presuppone

l'esistenza di un atto inficiato da vizi, che ne determinano la

invalidità. Ma il decreto legge n. 1592 del 1921 era pienamente

valido, e pertanto il Governo, parlando di convalida, non poteva

intendere che la conversione in legge. Si insiste quindi per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale.

Nella discussione orale, la difesa del Presidente del Consiglio si

è rimessa agli scritti. Considerato in diritto :

1. - La questione che la Corte è chiamata a decidere è se l'art.

1 del decreto 10 maggio 1923, n. 1792, emanato in virtù della

delegazione di poteri conferiti al Governo con la legge 3 dicembre

1922, n. 1601, sia viziato da illegittimità costituzionale per eccesso

dalla delega. Con tale articolo si convalidavano, secondo l'espressione

ivi adoperata, i decreti legge n. 1592 e 1593 del 1921; ma si assume

nell'ordinanza di rimessione, e si sostiene dalle parti private, che la

delega di cui alla detta legge non aveva per oggetto la convalida di

decreti-legge, la quale, secondo i principi costituzionali del tempo,

non poteva avvenire che attraverso la conversione in legge, ad opera

del Parlamento.

La disposizione impugnata avrebbe perciò superato i limiti della

delega.

2. - In precedenti sentenze, la Corte, nell'affermare la propria

competenza a giudicare sulla legittimità dei decreti delegati

anteriori all'entrata in vigore della Costituzione, ha fissato i

termini in cui va condotta l'indagine sulla costituzionalità di essi

(sentenze n. 37 e 54 del 1957, sentenza n. 53 del 1961).

Nelle ricordate decisioni si è rilevato che, nell'ordinamento

costituzionale precedente l'attuale, due principi fondamentali,

generalmente validi, condizionavano la legittimità dei decreti

delegati: l'esistenza di una delega del Parlamento, con oggetto

chiaramente definito, e l'osservanza, da parte del legislatore

delegato, dei limiti segnati con la delega.

Su la base di tali principi, l'esame della presente questione deve

essere rivolto ad accertare il contenuto della delega, di cui alla

legge 3 dicembre 1922, n. 1601, e quello della norma impugnata, per

stabilire, attraverso il loro raffronto, se quest'ultima si è

mantenuta nei limiti della prima.

3. - La legge 3 dicembre 1922 conferiva al Governo, come dice il

suo titolo, una delegazione di pieni poteri per il riordinamento del

sistema tributario e della pubblica Amministrazione. L'art. 1

specificava che al Governo era attribuita la facoltà di emanare

disposizioni aventi vigore di legge "per riordinare il sistema

tributario allo scopo di semplificarlo, di adeguarlo alle necessità

del bilancio e di meglio distribuire il carico delle imposte", nonché

per una generale riorganizzazione della pubblica amministrazione.

Dell'uso della facoltà conferitagli il Governo doveva dar conto al

Parlamento entro il marzo 1924 (art. 2).

La vastità della delega e gli scopi di essa implicavano una

revisione, nelle materie indicate, dell'ordinamento normativo allora

vigente. Pertanto, nei limiti delle predette materie, il Governo poteva

emanare norme, aventi vigore di legge, innovative, abrogative, o

modificative delle norme preesistenti; il che non escludeva che potesse

emanare disposizioni confermative di alcune di esse. Nel riesame, a cui

il Governo era tenuto, dell'intero sistema tributario, poteva ben

presentarsi l'opportunità di lasciare immodificate alcune norme,

considerate non contrastanti con le esigenze di semplificazione del

sistema e di una migliore distribuzione del carico delle imposte.

La volontà di lasciare immutate tali norme, dopo averle

considerate nel complesso del sistema in via di riordinamento, poteva

esprimersi con la loro testuale riproduzione in uno dei decreti emanati

in base alla delega, o con un richiamo ad esse, formulato ob

relationem. Nel render conto al Parlamento del proprio operato, il

Governo era così in grado di dimostrare la corrispondenza del suo

esame alla estensione della materia delegata e di indicare quali norme,

nel riordinato sistema, aveva modificate o introdotte o abrogate e

quali invece aveva mantenute.

Ai fini della presente indagine è inoltre da osservare, per quanto

sia ovvio, che la revisione dell'ordinamento normativo affidato al

Governo comprendeva indiscriminatamente tutte le norme allora vigenti

nelle materie oggetto della delega, indipendentemente dalla loro natura

formale; vale a dire, sia che fossero contenute in leggi formali, sia

che fossero contenute in decreti legislativi o decreti legge; ed è

noto quanta materia, nella legislazione del tempo, fosse disciplinata

da decreti-legge. È superfluo aggiungere che, rispetto alle norme in

questi contenute, il Governo aveva gli stessi poteri, innanzi indicati,

di abrogare, modificare o conservare.

4. - Le considerazioni innanzi esposte valgono a chiarire il

significato della formula, adoperata nell'art. 1 del decreto 10 maggio

1923, n. 1792: "Sono convalidati i regi decreti" 19 novembre 1921, n.

1592, e 16 novembre 1921, n. 1593.

È fuori dubbio che tale espressione non può essere intesa con

riferimento alla nozione di convalida, elaborata sulla base del diritto

privato (art. 1423 e 1444 del Codice civile) e del diritto

amministrativo, secondo la quale la convalida presuppone un atto

invalido (negozio annullabile; atto amministrativo illegittimo), di cui

si eliminano i vizi. Come esattamente ha rilevato la difesa delle parti

private, i decreti-legge di cui trattasi non erano atti invalidi,

secondo l'ordinamento del tempo, né erano soggetti a un termine di

conversione.

Nel momento dell'emanazione del decreto delegato, le norme in essi

contenute erano pertanto validamente in vigore, e come tali rientravano

nel complesso di norme di cui era stata affidata al Governo la

revisione e il riordinamento.

Già si è visto che il Governo, nelle materie oggetto della

delega, poteva modificare o mantenere in vigore le norme preesistenti:

nel caso in esame, ritenne di mantenerle immutate, e si servì

ellitticamente di una forma di richiamo ("sono Convalidati i decreti",

ecc.), alla quale non può attribuirsi altro significato se non quello

di affermare che le norme dei due decreti erano conservate nel loro

contenuto e nel loro vigore, ed entravano a far parte del riordinato

sistema tributario, essendosi riconosciuta la loro rispondenza agli

scopi per cui la delega era stata conferita.

Nel far questo, il Governo esercitava, pertanto, un potere che era

compreso nella delega, e non si sostituiva al Parlamento nel suo potere

di conversione in legge.

Se ne ha una conferma nella considerazione che, se nella cosiddetta

convalida si ravvisasse un atto eccedente i limiti della delega, si

dovrebbe ritenere che il Governo non avrebbe potuto neanche modificare

alcuna norma dei decreti-legge in vigore al momento dell'esercizio

della delega e non ancora convertiti, in quanto, con tale modifica, si

sarebbe sostituito al Parlamento nel potere di apportare emendamenti in

sede di conversione. Ma ciò vorrebbe dire considerare quei

decreti-legge sottratti a quel riordinamento del sistema tributario e

dell'organizzazione della pubblica Amministrazione per la cui

attuazione la delega era stata concessa.

La semplice enunciazione di queste proposizioni rivela come una

simile interpretazione della legge delega, oltre a non trovare

giustificazione nell'ordinamento del tempo, in cui, come si è

ripetuto, avevano il medesimo vigore leggi formali e decreti legge,

indipendentemente da limiti temporali di conversione, sarebbe in

contrasto con i fini di riordinamento generale a cui la delega era

diretta, e ne altererebbe l'oggetto, che era costituito dall'intero

sistema delle norme tributarie e delle norme relative

all'organizzazione della pubblica amministrazione, in quel momento

vigenti.

Deve pertanto concludersi che con la convalida del decreto legge n.

1592 del 1921 il Governo non oltrepassò i limiti della delega, dando

luogo a una conversione in legge di competenza del Parlamento, e che

legittimamente le norme di quel decreto furono mantenute invariate, e

continuarono ad aver vigore, nell'ordinamento tributario, riordinato in

attuazione della delega.