Sentenza n. 960/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

31 luglio 1956, n. 1002 ("Nuove norme sulla panificazione"), promosso

con ordinanza emessa il 24 febbraio 1987 dal Tribunale amministrativo

regionale della Sicilia, sezione di Catania, sui ricorsi riuniti

proposti da Castrogiovanni Domenica ed altri contro la Camera di

Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura ed altro, iscritta al

n. 639 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno

1987;

Visti gli atti di costituzione della Federazione Italiana

Panificatori e Pasticceri di Castrogiovanni Domenica ed altri e della

Cooperativa Agricola "Valle del Dittaino", nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Maurizio Salari e Walter Prosperetti per la

Federazione Italiana Panificatori e Pasticceri e per Castrogiovanni

Domenica ed altri e Michele Alì e Emilio Romagnoli per la

Cooperativa Agricola "Valle del Dittaino" e l'Avvocato dello Stato

Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con provvedimento in data 29 aprile 1985, la Camera di

commercio, industria ed agricoltura di Enna concedeva alla

cooperativa agricola "Valle del Dittaino" l'autorizzazione

all'impianto di un nuovo panificio, con una potenzialità produttiva

giornaliera di 180 quintali.

Avverso tale delibera alcuni panificatori della zona ricorrevano

al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di

Catania, deducendo una serie di vizi della decisione per eccesso di

potere.

Nel corso del giudizio il Tribunale amministrativo regionale, con

ordinanza in data 24 febbraio 1987, sollevava questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956,

n. 1002 ("Nuove norme sulla panificazione"), che disciplina il

rilascio dell'autorizzazione all'impianto di nuovi panifici.

Osserva il giudice a quo che l'autorizzazione prevista dall'art. 2

può essere rilasciata previo accertamento dell'opportunità del

nuovo panificio in relazione a tre elementi o parametri: densità dei

panifici esistenti, volume della produzione nella località ove è

stata chiesta l'autorizzazione e fabbisogno della popolazione locale.

Risulta quindi evidente che una valutazione alla stregua del dato

letterale della norma consentirebbe di impiantare nuovi panifici solo

salvaguardando l'equilibrio fra il fabbisogno di pane in una

determinata località e la capacità produttiva degli impianti.

La tesi, prospettata dalla difesa dei ricorrenti e sostenuta anche

da autorevole giurisprudenza, si spiegherebbe in parte con esigenze

di controllo di un prodotto tuttora di grande rilevanza

nell'alimentazione degli italiani.

Al tempo stesso la legge tenderebbe a tutelare i produttori

esistenti, in maniera da evitare che l'irruzione sul mercato di

ulteriori o di grandi produttori (come nella specie) determini

l'eliminazione di taluno di essi, specie i più deboli.

Rileva, peraltro, il Tribunale amministrativo regionale che nella

giurisprudenza e nella prassi amministrativa si è acceduto a moduli

interpretativi e applicativi in parte più avanzati, facendo leva

sull'art. 11 della legge, il quale consente di trasportare il pane

liberamente da un comune all'altro, a condizione che impianti e

attrezzature siano in regola con la legge.

L'orientamento sembrerebbe avallare la tesi prospettata dalla

difesa della cooperativa controinteressata e anche dalla Camera di

commercio di Enna, con lo sganciamento dell'autorizzazione ex art. 2

dal concetto di località (o di popolazione).

Esisterebbero quindi due categorie di panifici: quelli la cui

produzione viene commercializzata esclusivamente nella località ove

gli stessi hanno sede e quelli che, disponendo di impianti adeguati,

possono destinare il loro prodotto fuori dalla località medesima.

Tale interpretazione peraltro - prosegue il Tribunale

amministrativo regionale - non può essere condivisa, perché il

contrasto tra il dato testuale dell'art. 2 e dell'art. 11 non appare

superabile (come pure è stato fatto più di una volta in diverse

pronunce giurisprudenziali) con acrobazie ermeneutiche: le due

disposizioni sono inconciliabili.

Nel quadro di tale difficoltà interpretativa il Tribunale

amministrativo regionale solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002 del 1956, per

contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione

(particolarmente con l'ultimo articolo menzionato).

Il contrasto con l'art. 3 sembra sussistere ove si consideri che

l'art. 2 assimila, irragionevolmente e contraddittoriamente, ipotesi

che lo stesso legislatore (con l'art. 11) ha tenuto distinte:

commercializzazione del pane limitatamente alla località ove ha sede

il panificio e vendita anche (o solo) fuori di detta località.

Il contrasto con l'art. 41 sussiste sotto il profilo che la norma

pone limiti alla libertà d'impresa, in tempi di libera concorrenza

non solo nell'ambito del territorio nazionale ma in quello

comunitario europeo.

Il contrasto con l'art. 97, infine, sussiste in relazione al

principio di buona amministrazione e dell'ottimale utilizzazione dei

pubblici uffici ivi enunciato. In particolare, appare incongrua

l'attribuzione della competenza a fornire il parere ex art. 2 e a

rilasciare la conseguente autorizzazione per nuovi impianti di

panificazione rivolti a produrre per l'esportazione (fuori della

provincia ove questi sorgono e persino all'estero) ad organi a

dimensione e competenza solo provinciali, anziché - rispettivamente

- regionali o statali.

2. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima

serie speciale, dell'11 novembre 1987.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocato generale dello Stato, il quale ha

concluso per l'infondatezza della questione sotto tutti i profili

considerati.

4. - Si sono costituiti i signori Castrogiovanni Domenica, Patti

Angelo e Giunta Giuseppe, ricorrenti dinanzi al Tribunale

amministrativo regionale, nonché l'Associazione Provinciale

panificatori di Enna, intervenuta ad adiuvandum nello stesso

giudizio; essi hanno presentato un'ampia memoria, nella quale

concludono per l'inammissibilità e, comunque, per l'infondatezza

delle questioni di costituzionalità.

5. - Si è costituita anche la Federazione italiana panificatori,

panificatori-pasticcieri ed affini, chiedendo che la questione venga

dichiarata inammissibile e comunque infondata.

6. - Si è costituita infine la Cooperativa agricola "Valle del

Dittaino", la quale ha posto, soprattutto, in rilievo che la

Commissione deve tenere conto non soltanto della capacità produttiva

dei panifici esistenti ma anche di ogni elemento che riguardi la

possibilità di sbocchi fuori zona.

Comunque, l'art. 2 impugnato, qualora dovesse essere interpretato

nel senso proposto dai panificatori ricorrenti al Tribunale

amministrativo regionale, sarebbe illegittimo, per le ragioni esposte

nell'ordinanza di rinvio.

La parte conclude quindi per l'interpretazione della legge secondo

quanto esposto, con pronuncia conseguenziale, ovvero per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3,

della legge n. 1002 del 1956. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale Amministrativo regionale per la Sicilia, sezione

di Catania, solleva questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956, n. 1002 ("Nuove norme sulla

panificazione"), nella parte in cui prevede che l'autorizzazione

all'esercizio di tale attività venga data dalla Camera di commercio,

industria ed agricoltura in considerazione della densità dei

panifici esistenti, del volume della produzione nella località dove

è stata chiesta l'autorizzazione e del fabbisogno della popolazione

locale.

La norma contrasterebbe: a) con l'art. 3 della Costituzione,

perché risultano assimilate e sottoposte alla medesima disciplina le

distinte ipotesi della destinazione della produzione di pane soltanto

alla località della sede del panificio e della destinazione anche (o

soltanto) fuori di detta località; b) con l'art. 41 della

Costituzione, perché vengono frapposti limiti eccessivi ed

ingiustificati alla libertà di impresa, in tempi in cui si riconosce

essenziale la libera concorrenza nell'ambito nazionale e comunitario

europeo; c) con l'art. 97 della Costituzione, perché la competenza

ad autorizzare la produzione per ambiti diversi da quello locale ed

anche per l'esportazione viene incongruamente attribuita ad organi a

dimensione provinciale, anziché rispettivamente regionale e statale.

2. - Le argomentazioni con cui il giudice a quo giustifica il

richiamo ai tre parametri costituzionali invocati rendono palese

l'incertezza interpretativa che domina l'intera ordinanza di

rimessione.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di

Catania, avvia la propria analisi affermando che l'autorizzazione

all'esercizio della panificazione viene rilasciata previo

accertamento della opportunità del nuovo panificio in relazione a

tre elementi: densità dei panifici esistenti, volume della

produzione nella località ove è stata richiesta l'autorizzazione e

fabbisogno della popolazione locale. Il dato letterale non

consentirebbe altre interpretazioni e la disciplina troverebbe

giustificazione per un verso nell'intento di salvaguardare la

distribuzione dei singoli esercizi sul territorio, per l'altro nella

volontà di proteggere i produttori già esistenti dalla irruzione

sul mercato di nuovi e grandi produttori.

Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale questa

interpretazione, pur essendo fondata su ineccepibili riferimenti

testuali, è tuttavia criticabile perché conduce ad una applicazione

della legge caratterizzata da un "esasperato localismo" e tende a

conservare un equilibrio statico, contrastando quindi con il

dinamismo economico della società odierna, fondato sulla libera

competizione delle imprese.

Rileva inoltre il giudice a quo che nella giurisprudenza come

nella prassi amministrativa ricorre un'altra interpretazione, fondata

sul richiamo anche all'art. 11 della legge impugnata. Tale norma

prevede il trasporto del pane da un comune all'altro, a condizione

che impianti e attrezzature siano conformi alla legge. La norma

consentirebbe di ritenere ammissibile il rilascio della

autorizzazione per la produzione di pane destinato a località

diverse da quella della sede del panificio e quindi anche per la

distribuzione nell'ambito nazionale o addirittura per l'esportazione.

Neanche tale interpretazione sarebbe peraltro condivisibile: a

giudizio del Tribunale amministrativo regionale vi osterebbe

anzitutto il contrasto tra il dato testuale dell'art. 2 e quello

dell'art. 11, contrasto non superabile con "acrobazie ermeneutiche".

In secondo luogo, essa incorrerebbe in ostacoli logici od

organizzativi relativamente all'organo competente a fornire il parere

e a rilasciare l'autorizzazione ex art. 2, giacché alla Commissione

prevista nel medesimo articolo e alla stessa Camera di commercio, i

cui ambiti di competenza sono limitati alla provincia, in questo caso

spetterebbero invece decisioni destinate ad evere effetto in ambito

ultralocale.

3. - Le contrapposte valutazioni interpretative, riportate nei

loro passaggi essenziali, non conducono nell'ordinanza di rimessione

ad una scelta precisa nella ricostruzione del dato normativo. Anzi,

proprio con riferimento alle censure cui può dar luogo sia l'uno che

l'altro orientamento ermeneutico, il giudice a quo conclude che non

resterebbe altra soluzione se non quella di sollevare questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002 del 1956.

La duplicità di valutazioni trova puntuale corrispondenza nei

profili di costituzionalità sottoposti al giudizio della Corte. Il

richiamo all'art. 3 della Costituzione, fondato sul rilievo che

risulterebbero nella norma irrazionalmente assimilate ipotesi

distinte, e quello all'art. 41, invocato perché verrebbero frapposti

eccessivi ed ingiustificati limiti alla libertà di impresa, hanno

come presupposto l'interpretazione secondo la quale la legge

consentirebbe di considerare soltanto le esigenze locali. A sua

volta, il richiamo all'art. 97, che sarebbe violato perché organi a

competenza limitata all'ambito provinciale possono concedere

autorizzazioni operanti con riferimento a più vasti ambiti

territoriali, trova invece fondamento nell'interpretazione per cui

l'autorizzazione può essere concessa anche in considerazione

dell'avvio del prodotto verso l'intero territorio nazionale o

addirittura all'esportazione.

Orbene, sin dalla sentenza 19 ottobre 1982 n. 169, la Corte ha

indicato come indefettibile presupposto di ammissibilità delle

questioni di legittimità sollevate l'esatta individuazione del thema

decidendi, giungendo quindi alla conclusione di non potersi

pronunciare nel merito in presenza di una lettura interpretativa

antinomica delle disposizioni impugnate, tale da rendere ancipite

l'ordinanza e quindi irrisolvibile la duplicità del giudizio.

Da allora la Corte ha costantemente prescritto che il giudice a

quo provveda non soltanto all'indicazione normativa necessaria ad

ancorare il giudizio ad un oggetto determinato (sent. 12 dicembre

1985, n. 350) ma anche all'esatta ricostruzione del contenuto

normativo della disposizione impugnata, dovendosi pervenire, in caso

di incertezze o ambivalenze interpretative, alla dichiarazione di

inammissibilità della questione.