Sentenza n. 965/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 15 ottobre

1981, n. 590, recante: "Nuove norme per il Fondo di solidarietà

nazionale", promossi con ricorsi delle Province Autonome di Trento e

Bolzano, notificati il 19 novembre 1981, depositati in cancelleria il

27 novembre successivo ed iscritti ai nn. 64 e 65 del registro

ricorsi 1981;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e

l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 19 novembre 1981 (ric. n. 64/1981)

la Provincia autonoma di Trento ha impugnato nel suo complesso la l.

15 ottobre 1981 n.590, recante "Nuove norme per il Fondo di

solidarietà nazionale" e, in particolare, l'art. 14 di tale legge,

che ha esteso alla Provincia ricorrente l'efficacia dell'art. 70 del

d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e delle disposizioni contenute nella

stessa legge.

Ad avviso della ricorrente la legge impugnata, dettando norme che

non avrebbero un immediato legame con la gestione del suddetto Fondo,

invaderebbe la competenza legislativa primaria attribuita alla

Provincia dall'art. 8, nn. 8, 13, 17, 21 e 24 dello Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige, (in materia di: ordinamento delle minime

unità colturali; opere di prevenzione e pronto soccorso per

calamità pubbliche; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di

interesse provinciale; comunicazioni e trasporti di interesse

provinciale; agricoltura, foreste, patrimonio zootecnico, consorzi

agrari e stazioni sperimentali; opere idrauliche della terza, quarta

e quinta categoria), nonché la relativa competenza amministrativa,

ex art. 16, primo comma, dello stesso Statuto.

La ricorrente esclude che tale invasione possa giustificarsi

attribuendo alla legge impugnata il carattere di normativa di

principio, sia perché tale carattere non sarebbe ravvisabile nelle

norme in questione, sia perché si verte in materie riservate alla

competenza legislativa esclusiva provinciale (e, pertanto, sottratte

al limite delle "leggi-cornice"). Inoltre la disciplina impugnata non

potrebbe essere giustificata neppure considerando la stessa come

regolazione suppletiva, emanata in mancanza di norme provinciali in

materia, dal momento che in tema di calamità naturali esisterebbe

una normativa provinciale "compiuta e coerente". Infine, la legge

impugnata non potrebbe essere considerata come normativa di

attuazione dello Statuto speciale dato che in tal caso essa

violerebbe gli artt. 107 e segg. dello stesso Statuto, relativi al

particolare procedimento previsto per l'emanazione delle disposizioni

di attuazione. Né varrebbe - sempre ad avviso della ricorrente -

invocare l'art. 17 dello Statuto, che prevede l'attribuzione con

legge dello Stato di nuove materie estranee alla competenza della

Provincia, poiché le materie disciplinate dalla l. n. 590 del 1981

rientrerebbero comunque sicuramente tra le competenze statutarie

provinciali.

2. - La Provincia Autonoma di Bolzano, con ricorso notificato

nella medesima data (ric. n. 65/1981), ha impugnato anch'essa la

legge n. 590 del 1981, ed in particolare l'art. 14 della stessa

legge, per identici profili di incostituzionalità, cui ha aggiunto

la lesione della propria competenza legislativa esclusiva (e della

correlata competenza amministrativa) in materia di comunicazioni e

trasporti di interesse provinciale, di assistenza e beneficenza e di

utilizzazione delle acque pubbliche (art. 8 nn. 18 e 25 e art. 9 n. 9

dello Statuto speciale). La ricorrente sostiene, in particolare, di

avere già dettato "un'ampia e completa normativa" nelle materie

interessate dalla legge impugnata.

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato. L'Avvocatura chiede che le questioni siano

dichiarate infondate sul presupposto che la legge impugnata (la quale

riguarderebbe peraltro provvidenze che "vanno ad aggiungersi alle

altre entrate già costituzionalmente garantite alla Provincia

autonoma") riprodurrebbe in realtà l'impianto della legge 25 maggio

1970 n. 364, istitutiva del Fondo di solidarietà nazionale, al solo

scopo di migliorarla e integrarla. Anche l'estensione dell'art. 70

del d.P.R. n. 616/1977 alle Regioni a statuto speciale e alle

Province autonome non costituirebbe una innovazione, disciplinando

tale articolo una serie di compiti tutti già previsti nella l. n.

364/1970 ed esercitati, pertanto, anche nei confronti delle Regioni a

statuto speciale in forza dell'art. 26, secondo comma, di tale legge.

Nulla vi sarebbe, pertanto, nella legge n. 590/1981 in grado di

incidere nella sostanza delle materie affidate alla competenza

esclusiva della Provincia.

4. - In prossimità dell'udienza sia le Province ricorrenti che

l'Avvocatura dello Stato hanno depositato un'unica memoria al fine di

ribadire e illustrare le tesi enunciate, rispettivamente, nei ricorsi

e negli atti di costituzione.

In particolare, le Province hanno sottolineato l'impossibilità di

prospettare un'eccezione di acquiescenza conseguente alla mancata

impugnativa della legge n. 364 del 1970, mentre la difesa dello Stato

si è soffermata nella descrizione dei contenuti della legge n. 590

del 1981, rilevando come il Fondo abbia assunto, con l'attuazione

dell'ordinamento regionale, il carattere di uno strumento

riequilibratore dei flussi finanziari destinati alle Regioni

attraverso i normali canali della legge sulla finanza regionale. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e

Bolzano investono la stessa legge statale sotto profili in gran parte

identici. I ricorsi devono essere pertanto riuniti per essere decisi

con unica sentenza.

2. - Ad avviso delle Province ricorrenti la legge 15 ottobre 1981

n. 590, recante "Nuove norme per il Fondo di solidarietà nazionale",

attraverso l'estensione - operata dall'art. 14 - della propria

disciplina e di quella contenuta nell'art. 70 del d.P.R. 24 luglio

1977 n. 616 anche alle Province autonome di Trento e Bolzano, sarebbe

incorsa nella violazione di varie norme dello Statuto speciale del

Trentino-Alto Adige: in particolare, delle norme concernenti la

competenza legislativa provinciale in materia di "opere di

prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche" (art. 8 n.

13), nonché in materia di agricoltura, lavori pubblici, trasporti,

assistenza e beneficenza e acque pubbliche (art. 8 nn. 8, 17, 18, 21,

24, 25; art. 9 n. 9).

L'invasione della sfera provinciale nelle suddette materie sempre

ad avviso delle ricorrenti - discenderebbe, oltre che dai contenuti

specifici della legge n. 590 del 1981, dalla stessa natura di tale

legge, la cui disciplina non potrebbe essere qualificata come

normazione di principio e neppure come legislazione suppletiva di

norme provinciali o attuativa dello Statuto speciale.

3. - I ricorsi non sono fondati.

Va innanzitutto richiamato il quadro normativo nel cui ambito la

legge impugnata, delineando una nuova disciplina relativa al Fondo di

solidarietà nazionale, si è venuta ad inserire.

Il Fondo di solidarietà nazionale venne istituito con la legge 25

maggio 1970 n. 364, dove si riordinava e innovava la normativa in

precedenza posta, in tema di provvidenze per le zone danneggiate da

calamità naturali, dalla legge 21 luglio 1960 n. 739. Con tale

legge n. 364 si stabiliva, infatti, l'apertura di un conto corrente

infruttifero intestato al Ministero dell'Agricoltura e denominato

"Fondo di solidarietà nazionale", mediante il quale finanziare, in

caso di eccezionali calamità naturali o di eccezionali avversità

atmosferiche, vari tipi di provvidenze a favore delle aziende

agricole danneggiate nonché l'esecuzione di opere pubbliche di

bonifica (art. 1). A tal fine la legge affidava al Ministero

dell'Agricoltura non solo il compito di dichiarare l'esistenza

dell'eccezionale calamità o avversità atmosferica, delimitando le

zone danneggiate, ma anche quello di gestire le varie provvidenze ed

i vari interventi (artt. 2 e segg.), salvo, per i benefici da

applicare nelle Regioni a statuto speciale, il parere dei competenti

organi regionali (art. 26).

L'impostazione centralistica di tale disciplina - varata,

peraltro, prima della istituzione delle Regioni a statuto ordinario -

veniva recepita senza varianti in sede di norme di attuazione dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige adottate con d.P.R. 22

marzo 1974 n. 279, dove, nel trasferire alle Province di Trento e

Bolzano le attribuzioni dell'amministrazione centrale e periferica

dello Stato in materia di agricoltura e foreste, si faceva

esplicitamente salva la competenza degli organi statali in ordine al

Fondo di solidarietà nazionale per le calamità naturali e le

avversità atmosferiche (art. 8 lett. l).

Fino all'entrata in vigore della legge n. 590 del 1981 non

esistevano, pertanto, attribuzioni dirette delle Province autonome di

Trento e Bolzano in ordine alla gestione degli interventi e delle

provvidenze connesse al Fondo, salva l'attività consultiva prevista

dall'art. 26 della legge n. 364 del 1970, nell'ipotesi (peraltro non

pacifica) di una estensione in via interpretativa di tale norma,

sanzionata per le Regioni a statuto speciale, anche alle Province

autonome.

La legge n. 590 del 1981, di cui è causa, confermava l'esistenza

del Fondo, introducendo varianti nella sua dotazione e nella

tipologia degli interventi finanziabili. Tale legge, peraltro, teneva

anche presenti le sopravvenute competenze in tema di calamità

naturali delle Regioni ordinarie ai sensi dell'art. 70 del d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616, norma che ha trasferito alle stesse Regioni le

competenze già assegnate al Ministero dell'agricoltura dalla legge

n. 364 del 1970, salva la riserva a favore dello Stato delle

attribuzioni relative alla dichiarazione dell'esistenza dei caratteri

di eccezionale calamità e avversità atmosferica ed alla

determinazione della spesa da prelevarsi dal Fondo.

La legge n. 590 provvedeva, pertanto, ad introdurre talune

innovazioni nelle modalità di gestione del Fondo, conferendo alle

Regioni varie competenze, quali quelle di delimitare i territori

danneggiati, di formulare le richieste di spesa, di applicare in

concreto le varie misure elencate dalla legge (artt. 1 e 3). Rispetto

al quadro iniziale della disciplina posta con la legge n. 364 del

1970, l'ambito delle attribuzioni regionali relative al Fondo si è,

dunque, con l'emanazione della legge n. 590 del 1981, notevolmente

ampliato. L'estensione della efficacia della legge n. 590 anche alle

Province ricorrenti - operata mediante l'art. 14 - non ha, di

conseguenza, determinato una invasione nelle competenze già

spettanti - ai sensi dello Statuto speciale e delle norme di

attuazione adottate con il d.P.R. n. 279 del 1974 - alle stesse

Province in tema di partecipazione agli interventi connessi al Fondo

di solidarietà nazionale. Al contrario, tale estensione ha

consentito anche alle Province di Trento e Bolzano di utilizzare, in

tale settore, la più ampia sfera di attribuzioni già riconosciuta

alle Regioni ordinarie dall'art. 70 del d.P.R. n. 616 del 1977,

superando le restrizioni iniziali previste dalla legge n. 364 del

1970 e applicate alle stesse Province in conseguenza della riserva

statale sanzionata nell'art. 8 lett. l) del d.P.R. n. 279 del 1974.

4. - L'infondatezza delle questioni sollevate risulta

pertanto, evidente alla luce del coordinamento sistematico delle norme

che si sono succedute, a partire dal 1970, in materia di calamità

naturali e di Fondo di solidarietà nazionale: tale infondatezza

appare, peraltro, avvalorata sia dalla natura aggiuntiva degli

interventi previsti dalla legge impugnata, dal momento che, nel caso

di calamità e avversità atmosferiche, non risulta esclusa la

possibilità di misure provinciali attuate attraverso diversi canali

finanziari; sia dalla rilevanza nazionale dell'interesse sotteso

all'istituzione del Fondo, la cui ragione fondamentale va proprio

individuata nell'esigenza di riequilibrare le conseguenze dannose di

eventi imprevedibili ed eccezionali, ancorché territorialmente

limitati, mediante l'apporto solidaristico dell'intera comunità

nazionale.