Sentenza n. 97/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito dei

controlli effettuati dal NAS di Trento presso gli ospedali di Brunico

e di Bolzano il 24 e il 31 agosto 1998, promosso con ricorso della

provincia di Bolzano, notificato il 22 ottobre 1998, depositato in

cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 32 del registro

conflitti 1998.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 2000 il giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la provincia di Bolzano e

l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti della Presidenza del Consiglio dei

ministri, in relazione ai "controlli effettuati dal NAS di Trento

presso gli ospedali di Bolzano e Brunico di cui ai verbali datati

24 agosto 1998 e 31 agosto 1998".

Assume la ricorrente che, in base allo Statuto speciale e alle

relative norme di attuazione, la funzione ispettiva e di vigilanza

nei riguardi delle USL e degli ospedali, nel territorio delle

province autonome di Bolzano e Trento, è da ritenere riservata alle

province stesse.

Al riguardo, nell'evocare le norme statutarie, contenute nel

decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, sulla

competenza legislativa primaria della regione in materia di

ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri (art. 4, primo comma,

numero 7), nonché sulla competenza legislativa concorrente della

provincia di Bolzano in materia di igiene e sanità (art. 9, primo

comma, numero 10), con le connesse potestà amministrative (art. 16),

il ricorso ricorda, altresì, che l'art. 15 della legge regionale

30 aprile 1980, n. 6 (Ordinamento delle unità sanitarie locali), ha

trasferito dalla regione alla provincia autonoma di Bolzano la

predetta competenza legislativa primaria, nella parte attinente al

controllo sugli atti e sugli organi delle USL, e che l'art. 2 del

decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme

di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in

materia di igiene e sanità), nel testo sostituito dall'art. 1 del

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a

norme di attuazione già emanate), ha assegnato alle province

autonome le potestà legislative ed amministrative relative al

funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari.

Dopo aver richiamato l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo

1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi

statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale

di indirizzo e coordinamento) - secondo il quale "la legge non può

attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese

quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di

violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato

secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi

gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto

medesimo" - il ricorso rammenta, infine, che l'art. 1 del citato

decreto del Presidente della Repubblica n. 474 del 1975 affida alla

provincia anche le funzioni amministrative in materia di igiene e

sanità, mentre l'art. 3 dello stesso decreto, nell'individuare le

competenze riservate agli organi statali, non include, tra queste,

poteri ispettivi o di controllo.

Alla luce della citata normativa, la provincia di Bolzano ritiene

che i controlli compiuti dal Nucleo antisofisticazioni dell'Arma dei

Carabinieri - il cui scopo era esplicitamente quello di "verificare

l'effettiva presenza in servizio del personale medico ed

infermieristico" - siano lesivi delle sue attribuzioni, dal momento

che tutti i poteri relativi al predetto personale, ivi compreso

quello di controllo dell'effettiva presenza in servizio, sono da

reputare devoluti alla provincia stessa.

La ricorrente, adducendo a conforto di tale tesi le sentenze

della Corte costituzionale n. 228 del 1993 e n. 182 del 1997, chiede,

pertanto, che la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e, per

esso, al NAS, il potere di effettuare accertamenti, verifiche e

controlli presso gli ospedali di Bolzano e Brunico, e annulli,

conseguentemente, i verbali datati 24 e 31 agosto 1998, redatti a

seguito dei controlli stessi.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello

Stato, il quale, riservandosi di illustrare i motivi delle proprie

richieste, ha concluso per l'inammissibilità e per l'infondatezza

del ricorso.

3. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei

ministri ha depositato una memoria con la quale insiste nelle

conclusioni già rassegnate.

A fondamento delle stesse, l'interveniente evidenzia che l'azione

del nucleo speciale dei Carabinieri è stata esercitata nell'ambito

dei poteri di polizia giudiziaria ad esso istituzionalmente spettanti

al fine della repressione dei reati, per conto dell'autorità

giudiziaria (in particolare, ai sensi ed ai fini di cui agli

artt. 640 e ss. e 476 e ss. del codice penale).

Nel sostenere che l'operato dei Carabinieri costituisce legittimo

esercizio delle prerogative riservate allo Stato in materia penale,

l'avvocatura osserva - richiamando all'uopo le sentenze della Corte

costituzionale n. 273 del 1995, n. 487 del 1989 e n. 179 del 1986 -

che in detta materia nessuno spazio è consentito allo svolgimento

dell'autonomia regionale, secondo il combinato disposto dell'art. 25

e dell'art. 117 della Costituzione, con la conseguente impossibilità

di ipotizzare, in relazione all'attività di accertamento,

prevenzione e repressione dei reati esercitata dagli organi di

polizia giudiziaria, alcuna invasione di competenze regionali.

Le predette ispezioni non avrebbero, perciò, comportato la

lesione delle attribuzioni provinciali in materia di amministrazione

delle USL; attribuzioni che, viceversa, ben potrebbero essere

esercitate ai diversi fini dell'accertamento di eventuali

responsabilità disciplinari, nei confronti dei dipendenti non

regolarmente presenti in servizio, e del recupero delle somme a

questi erogate, giovandosi degli accertamenti effettuati dai

Carabinieri a fini penali.

Del tutto inconferente sarebbe, inoltre, a giudizio della parte

pubblica, il richiamo fatto dalla provincia alle sentenze della Corte

costituzionale n. 228 del 1993 e n. 182 del 1997, le quali riguardano

ispezioni effettuate dal Ministero del tesoro per il controllo della

spesa e il contenimento del costo del lavoro. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla provincia

autonoma di Bolzano trae origine da due verbali di ispezione redatti

dal NAS dei Carabinieri di Trento, in occasione di controlli

effettuati, in data 24 e 31 agosto 1998, presso gli ospedali di

Brunico e di Bolzano, allo scopo, tra gli altri, di verificare le

effettive presenze in servizio del personale medico e

infermieristico.

La ricorrente, nel denunciare il carattere invasivo di detti

atti, lamenta la lesione delle sue attribuzioni, quali risultano

dagli artt. 4, primo comma, numero 7, 9, primo comma, numero 10 e 16,

primo comma, dello statuto speciale, approvato con decreto del

Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e dalle relative

norme di attuazione, come pure dalla legge regionale 30 aprile 1980,

n. 6 (Ordinamento delle unità sanitarie locali). Nell'assumere che

dette norme riserverebbero alla provincia stessa le funzioni

ispettive e di vigilanza nei riguardi delle USL e degli ospedali

situati nel suo territorio, con riguardo anche ai poteri di controllo

dell'effettiva presenza in servizio del personale, la ricorrente

adduce, a conforto della propria tesi, gli orientamenti già espressi

da questa Corte nelle sentenze n. 228 del 1993 e n. 182 del 1997.

2. - Il ricorso non è fondato.

Le sentenze richiamate dalla ricorrente a sostegno delle proprie

ragioni riguardano il tema della titolarità del potere ispettivo

sull'attività amministrativa e finanziaria degli enti sanitari e

ospedalieri, nell'ambito della disciplina vigente per il

Trentino-Alto Adige. In dette pronunzie, la Corte, muovendo proprio

dalle disposizioni citate dalla ricorrente, è pervenuta alla

conclusione che esse riservino alle province autonome la potestà

legislativa e amministrativa sul funzionamento e sulla gestione degli

enti stessi. Individuando, poi, la norma di chiusura del sistema

nell'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992 - il quale, nelle

materie di competenza della regione e delle province autonome, vieta

alla legge di attribuire agli organi statali funzioni amministrative,

compresa la funzione di vigilanza, di polizia amministrativa e di

accertamento di violazioni amministrative - la Corte ha riconosciuto,

da un canto, la spettanza alle province stesse del potere ispettivo,

in quanto riconducibile al più ampio potere di vigilanza, e ha

negato, al tempo stesso, in difetto di una previsione specifica

contenuta nello statuto speciale e nelle norme di attuazione, la

legittimazione del Ministero del tesoro ad esercitare un controllo

aggiuntivo, nelle materie di cui sopra.

3. - È da escludere, tuttavia, che le decisioni evocate nel

ricorso possano valere a dare fondamento alle doglianze avanzate

dalla provincia, giacché l'inerenza alle competenze regionali degli

accennati poteri di vigilanza e di controllo amministrativo e

finanziario nei confronti degli enti sanitari non esime dal valutare

se, accanto agli interessi e ai beni pubblici che, con tali

strumenti, si mira a tutelare, se ne rinvengano altri rispetto ai

quali non sussiste alcuno spazio per lo svolgimento dell'autonomia

regionale, in quanto rivestenti specifica rilevanza dal punto di

vista delle funzioni di salvaguardia dell'ordine pubblico e della

sicurezza pubblica. In proposito, giova ricordare che, per quanto

riguarda la riserva in favore dello Stato di tali ultime funzioni,

questa Corte, proprio in riferimento alla regione Trentino-Alto

Adige, con la sentenza n. 14 del 1956, ha escluso, in quanto

"contraria al sistema", l'ipotesi di un decentramento istituzionale

delle stesse, mentre, in varie pronunzie riguardanti le regioni

ordinarie, essa ha, del pari, negato che possano reputarsi spettare a

queste ultime le competenze attinenti alla pubblica sicurezza, e

cioè quelle concernenti le misure preventive e repressive dirette al

mantenimento dell'ordine pubblico (sentenze n. 1013 e n. 218 del

1988, n. 162 del 1990), nelle quali va fatta rientrare anche

l'attività tradizionalmente ricompresa nel concetto di polizia

giudiziaria (vedi particolarmente la già citata sentenza n. 218 del

1988).

Secondo tale ripartizione di competenze, recentemente confermata

dall'art. 1, comma 3, lettera l), della legge 15 marzo 1997, n. 59

(recante delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti

alle regioni ed enti locali), sono, perciò, da ritenere affidate in

esclusiva allo Stato le funzioni relative all'ordine pubblico e alla

sicurezza pubblica.

4. - Ciò posto, non è dato in alcun modo dubitare che

nell'ambito testé accennato vertano anche le funzioni

istituzionalmente proprie dell'Arma dei Carabinieri, alla stregua,

anzitutto, delle enunciazioni generali desumibili dal codice di

procedura penale, nella parte in cui riconosce agli appartenenti

all'Arma stessa, a seconda dei gradi ricoperti, la qualifica di

ufficiali o di agenti di polizia giudiziaria (art. 57 cod. proc.

pen.), in vista dello svolgimento di quelle attività che, in stretto

rapporto di subordinazione funzionale con l'autorità giudiziaria

(secondo quanto la Corte ha avuto occasione di precisare nella

sentenza n. 94 del 1963), consistono nel prendere notizia dei reati e

nell'assicurare le relative fonti di prova, "anche di propria

iniziativa" (art. 55 cod. proc. pen.).

Ove occorra, possono essere ulteriormente menzionati i compiti di

mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica

spettanti ai Carabinieri in virtù del regolamento organico contenuto

nel regio decreto 14 giugno 1934, n. 1169 (art. 2), della legge

1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'amministrazione della

pubblica sicurezza) e del recente decreto legislativo 5 ottobre 2000,

n. 297 (Norme in materia di riordino dell'Arma dei carabinieri, a

norma dell'art. 1 della legge 31 marzo 2000, n. 78), il quale, nel

richiamare le funzioni enunciate nel citato regio decreto n. 1169 del

1934, indica inoltre espressamente quelle "di polizia giudiziaria e

di sicurezza pubblica ai sensi della legislazione vigente" (art. 3).

In aggiunta a quanto è dato desumere dalle fonti di ordinamento

dell'Arma, si possono menzionare, poi, per quel che attiene, in

particolare, al settore della sanità, i compiti operativi affidati

ai Carabinieri del nucleo antisofisticazioni, a partire dal decreto

del Ministro della sanità del 5 novembre 1963 sino a quello più

recente del 23 gennaio 1996, emanato dal Ministro della sanità, di

concerto con il Ministro della difesa, con il quale il comando

Carabinieri antisofisticazioni e sanità è stato trasformato in

comando dei Carabinieri per la sanità.

Quest'ultimo provvedimento stabilisce, in via generale, che i

Carabinieri, posti alle dipendenze funzionali del Ministero della

sanità, esercitano, anche nella loro qualità di ufficiali e di

agenti di polizia giudiziaria, "le funzioni di controllo e di

vigilanza igienico-sanitaria, con interventi operativi a tutela

dell'interesse nazionale, nelle materie di competenza dello Stato,

specificate" nel provvedimento stesso. Dispone, altresì, che il

Ministro della sanità si avvalga del comando Carabinieri per la

sanità per la repressione delle attività illecite in materia

sanitaria (art. 2), ai sensi dell'art. 8, comma 2, del decreto

legislativo 30 giugno 1993, n. 266, come pure per lo svolgimento di

"accertamenti ed indagini su tutto il territorio nazionale, in

esecuzione dei poteri di vigilanza e controllo attribuiti al Ministro

della sanità dagli artt. 6 e 7 della legge 23 dicembre 1978, n. 833,

dall'art. 10 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e

successive modificazioni", nonché dal già menzionato art. 8 del

decreto legislativo n. 266 del 1993 (art. 3). E questo a tacere degli

altri compiti di indagine, contemplati dallo stesso decreto, nel

campo delle sofisticazioni degli alimenti e delle bevande, nonché

delle sostanze stupefacenti.

5. - Il quadro di competenze che si desume dalla rassegna

normativa sopra operata porta, dunque, a ritenere, così come

sostenuto anche dalla difesa erariale, che l'iniziativa assunta dai

Carabinieri, con gli atti oggetto di conflitto, si collochi

nell'ambito dei compiti istituzionalmente demandati all'Arma, con

riferimento, segnatamente, alla prevenzione e all'eventuale

repressione delle attività illecite in materia sanitaria. È

evidente, al tempo stesso, che il fatto in sé che tali compiti

vengano ad esplicarsi in una sfera che rappresenta il proprium anche

delle funzioni amministrative e di controllo demandate ad enti dotati

di autonomia costituzionalmente garantita non può essere, di per

sé, assunto ad indice di una illegittima esorbitanza a danno delle

attribuzioni spettanti alla provincia ricorrente, in assenza, invero,

di qualsiasi elemento obiettivamente atto a dimostrare l'intendimento

di invaderne le competenze.