Sentenza n. 999/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano

notificato l'8 novembre 1983, depositato in cancelleria il 14

successivo ed iscritto al n. 30 del registro ricorsi 1983, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito delle note dell'Azienda

autonoma delle Ferrovie dello Stato - Direzione compartimentale di

Verona - Ufficio lavori di Bolzano nn. 16/002191 dell'11 maggio 1983;

16/003186 del 17 giugno 1983; 16/003977 del 1° agosto 1983

indirizzate rispettivamente al Sindaco del Comune di San Candido e al

Sindaco del Comune di Bolzano;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia Autonoma di

Bolzano e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei Ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, regolarmente notificato

e depositato, la Provincia Autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto

di attribuzione in relazione a tre note di analogo contenuto,

adottate dall'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato (Divisione

compartimentale di Verona, Ufficio Lavori di Bolzano) in data,

rispettivamente, 11 maggio 1983, 17 giugno 1983 e 1° agosto 1983. Con

tali note, indirizzate, le prime due, al Sindaco di S. Candido e, la

terza, al Sindaco di Bolzano, la predetta Azienda, richiamando gli

artt. 49 e 60 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 ("Nuove norme in

materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle

Ferrovie e di altri servizi di trasporto"), relativi alle distanze

minime delle costruzioni rispetto agli impianti ferroviari, e

osservando che i sindaci degli anzidetti Comuni non ne avevano tenuto

conto nel rilasciare le concessioni edilizie, invitavano questi

ultimi a rispettare le ricordate norme e li informavano che, in caso

contrario, sarebbero stati passibili di denuncia presso l'autorità

giudiziaria. In particolare, poi, con la seconda e la terza nota, le

Ferrovie dello Stato facevano notare che la materia della sicurezza

ferroviaria, regolata in modo esclusivo dal citato d.P.R. n. 753 del

1980, non potrebbe considerarsi di competenza della Provincia di

Bolzano, rientrando invece fra le attribuzioni statali.

Di fronte a tali atti e a un successivo "processo verbale di

accertamento di contravvenzione" emesso contro un cittadino della

Provincia di Bolzano (il quale, pur avendo costruito nel rispetto

delle distanze stabilite dalla legislazione provinciale, avrebbe

violato le maggiori distanze fissate dal predetto art. 49 del d.P.R.

n. 753 del 1980), la ricorrente ha sollevato conflitto di

attribuzione rivendicando per sé la competenza sulla materia in

contestazione in base agli artt. 8, n. 5, e 16 St. T.A.A., e delle

relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), che

attribuiscono ad essa la potestà legislativa esclusiva e quella

amministrativa riguardo all'urbanistica e ai piani regolatori.

Dopo aver ricordato di aver più volte esercitato l'anzidetta

competenza (in particolare attraverso l'art. 46 del T.U. provinciale

sull'ordinamento urbanistico, come modificato dall'art. 2 della legge

prov. n. 16 del 1982) senza andare incontro a censure di sorta da

parte dello Stato, la Provincia ricorrente osserva che le norme di

attuazione dello Statuto in materia di urbanistica, nello stabilire

alcune riserve a favore dello Stato, non vi hanno incluso le potestà

relative alle edificazioni adiacenti alle ferrovie, limitandosi

piuttosto ad attribuire allo stesso Stato soltanto "la costruzione di

linee ferroviarie statali", peraltro previa intesa con le Province

interessate ai fini dell'attuazione del piano urbanistico provinciale

e dei piani territoriali di coordinamento (artt. 19 e 20, d.P.R. n.

381 del 1974). Ciò porterebbe a ritenere, ad avviso della

ricorrente, che i poteri riconosciuti alle Ferrovie dello Stato dagli

artt. 49 e 60 del d.P.R. n. 753 del 1980 non possono avere

applicazione nella Provincia di Bolzano, avendo quest'ultima una

competenza piena sulla materia.

In ogni caso, ove fosse ritenuto il contrario, la Provincia

prospetta una possibile violazione degli artt. 8, n. 5, e 16 St.

T.A.A. da parte delle norme appena ricordate, chiedendo pertanto a

questa Corte di sollevare di fronte a se stessa la relativa questione

di costituzionalità.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, regolarmente

costituitosi attraverso l'Avvocatura Generale dello Stato per

chiedere il rigetto del ricorso, osserva che la Provincia di Bolzano

basa le sue argomentazioni su un equivoco: quello di considerare le

disposizioni del d.P.R. n. 753 del 1980 come attinenti

all'urbanistica, anziché alla ben diversa materia della polizia,

sicurezza e regolarità dell'esercizio delle Ferrovie, sulla quale la

ricorrente non vanta, a norma dello Statuto e delle relative norme di

attuazione, alcuna competenza.

Del resto, continua l'Avvocatura, ove si accettasse la tesi che la

ricorrente ha competenza in materia, si perverrebbe a una coesistenza

della legislazione provinciale, che prevede distanze inferiori (art.

2 legge prov. n. 16 del 1982) e quella statale, che ne stabilisce di

superiori (art. 49, d.P.R. n. 753 del 1980), onde le minori distanze

indicate nelle norme provinciali potrebbero applicarsi solo nel caso

in cui i competenti organi statali acconsentissero, secondo una

facoltà prevista dall'art. 60 del d.P.R. n. 753 del 1980, a una

riduzione delle distanze previste dalla stessa legge statale.

Ponendosi sempre dallo stesso punto di vista, appare all'Avvocatura

errata l'opinione sostenuta dalla ricorrente, secondo la quale la

potestà provinciale in materia urbanistica non incontrerebbe limiti.

Questa opinione sarebbe contraddetta, secondo la difesa dello Stato,

dall'art. 19 del d.P.R. n. 381 del 1974, che, riservando allo Stato

la costruzione delle linee ferroviarie, intenderebbe mantenere a

quest'ultimo una competenza dal contenuto identico a quello

delimitato dalle leggi anteriori e, quindi, comprensivo anche delle

attività relative alla sicurezza ferroviaria.

Infine, poiché la determinazione delle distanze minime che le

costruzioni devono rispettare nei confronti delle strade ferrate

atterrebbe alla polizia delle ferrovie, la questione di

costituzionalità sollevata dalla Provincia nei confronti degli artt.

49 e 60 del d.P.R. n. 753 del 1980 sarebbe, per l'Avvocatura dello

Stato, manifestamente infondata, dovendosi, a suo avviso, dubitare

piuttosto delle leggi provinciali adottate nella stessa materia.

3. - In una memoria, depositata in prossimità dell'udienza

pubblica, l'Avvocatura dello Stato agli argomenti già svolti ha

aggiunto che, a suo avviso, la disciplina delle distanze costituisce

un aspetto delle limitazioni cogenti del diritto di proprietà

immobiliare poste a favore di determinati beni, come risulta anche

dagli artt. 873 e ss. del codice civile. Ciò dimostrerebbe

ulteriormente che, nel caso, non si tratta di materia urbanistica, ma

di disciplina concernente il contenuto e le limitazioni generali del

diritto di proprietà, di sicura spettanza statale, tanto più che

questa è una disciplina che non potrebbe esser ritagliata o divisa

in base al tipo di bene che si intende di volta in volta tutelare. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - La Provincia di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione in seguito a tre note di analogo contenuto, i cui

estremi sono riportati in epigrafe, con le quali l'Azienda autonoma

Ferrovie dello Stato faceva presente ai sindaci di San Candido e di

Bolzano che avevano rilasciato concessioni edilizie che permettevano

la costruzione di manufatti edilizi a una distanza dagli impianti

ferroviari inferiore a quella stabilita dagli artt. 49 e 60 del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 ("Nuove norme in materia di polizia,

sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di altri

servizi di trasporto"). A sostegno del proprio ricorso, la Provincia

di Bolzano afferma che, contrariamente a quanto affermato dalle

Ferrovie dello Stato in due delle note impugnate, la competenza a

stabilire le distanze minime fra gli impianti ferroviari e le

costruzioni adiacenti, sia civili che pubbliche, spetterebbe alla

ricorrente, sulla base degli artt. 8, n. 5, e 16 St. T.A.A. e delle

relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), che

attribuiscono alla Provincia di Bolzano la potestà legislativa

esclusiva e le funzioni amministrative in materia di urbanistica e

piani regolatori. La ricorrente ricorda, anzi, che la competenza in

contestazione è già stata esercitata dalla Provincia di Bolzano,

con l'art. 46 dell'Ordinamento urbanistico provinciale, come

modificato dall'art. 2 della legge provinciale di Bolzano 19 aprile

1982, n. 16, che ha stabilito, per determinate zone, distanze minime

inferiori a quelle fissate dalla legislazione nazionale.

Ambo le parti, poi, eccepiscono, per il caso in cui fosse accolta

la tesi interpretativa del loro contraddittore, l'illegittimità

costituzionale delle leggi che hanno determinato in modo difforme le

predette distanze minime: la Provincia di Bolzano dubita, infatti,

della costituzionalità degli artt. 49 e 60 del d.P.R. n. 753 del

1980 in riferimento agli artt. 8, n. 5, e 16 St. T.A.A.; lo Stato

dubita, invece, della costituzionalità dell'art. 46 T.U. delle leggi

provinciali sull'ordinamento urbanistico, come modificato dalla legge

provinciale n. 16 del 1982, in quanto avrebbe esercitato una

competenza che lo Statuto non attribuirebbe alla Provincia stessa.

2. - Il ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla

Provincia di Bolzano non può essere accolto.

La determinazione delle distanze minime che devono intercorrere

fra gli impianti ferroviari e le costruzioni, civili o pubbliche,

laterali alla sede ferroviaria, non può rientrare nella materia

"urbanistica e piani regolatori", che gli artt. 8, n. 5, e 16 St.

T.A.A. attribuiscono alla competenza legislativa esclusiva e alla

funzione amministrativa della Provincia di Bolzano. Quest'ultima

materia, infatti, attiene all'uso del territorio ai fini della

localizzazione e della caratterizzazione degli insediamenti umani e

delle infrastrutture occorrenti, di modo che, quando comporta la

determinazione delle distanze minime tra manufatti edilizi, rimanda a

una funzione diretta a far osservare le regole del buon governo del

territorio. Al contrario, la fissazione delle distanze minime tra i

manufatti edilizi e le linee ferroviarie risponde a ben altre

esigenze, dirette, oltreché alla regolarità dell'esercizio

ferroviario, alla prevenzione di danni o di pregiudizi che possono

essere arrecati alla sicurezza delle persone e delle cose. Ciò

significa che la competenza in contestazione rientra nella materia

della polizia amministrativa relativa alla sicurezza e alla

regolarità dell'esercizio ferroviario, e non già nell'urbanistica,

pur se interferisce, inevitabilmente, con quest'ultima.

Definita in tal modo la natura della competenza in contestazione,

non vi può essere dubbio alcuno sulla sua spettanza allo Stato. In

base al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 9), applicabile alle

regioni a statuto speciale secondo quanto ritenuto da questa Corte

con costante giurisprudenza (v. sent. n. 123 del 1980), ed ora,

comunque, in forza di quanto disposto dal d.P.R. 19 novembre 1987, n.

526 (Estensione alla Regione T.A.A. ed alle Province autonome di

Trento e di Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616), la polizia amministrativa è una sub-materia che accede alle

materie cui si riferisce l'attività di prevenzione o di repressione

da essa comportata. E, poiché tanto la costruzione quanto

l'esercizio degli impianti ferroviari statali sono esclusi dalle

competenze legislative e amministrative della Provincia di Bolzano,

non potendo rientrare in nessuna delle materie ad essa attribuite

dallo Statuto di autonomia e dalle norme di attuazione dello stesso,

la determinazione delle distanze minime tra gli impianti delle

Ferrovie e i manufatti edilizi adiacenti ad essi resta riservata allo

Stato. Ed è, pertanto, ad esso o, più precisamente, all'Azienda

autonoma delle Ferrovie dello Stato che spettava adottare le note che

hanno dato origine al presente conflitto, con le quali si sollecitano

i sindaci di San Candido e di Bolzano a rispettare, nel rilascio

delle concessioni edilizie, le distanze minime fra le linee

ferroviarie e i manufatti edilizi adiacenti, determinate dall'art. 49

del d.P.R. n. 753 del 1980.

3. - D'altra parte, occorre sottolineare che la stessa

legislazione statale - segnatamente l'art. 60 del d.P.R. n. 753 del

1980 - ammette la possibilità di derogare alle distanze minime

stabilite dal ricordato art. 49 dello stesso decreto, ove lo

consentano particolari circostanze locali, mediante un'apposita

autorizzazione dei competenti uffici statali emanata su richiesta

degli interessati. Pertanto, come osserva la stessa Avvocatura dello

Stato, per tal via potrebbe essere assicurata la coesistenza tra la

legge statale e quella difforme della Provincia di Bolzano,

sempreché quest'ultima dimostri la peculiarità delle esigenze che

l'hanno indotta a prevedere distanze inferiori e, nello stesso tempo,

i competenti uffici statali vi acconsentano, ritenendo che non ne

risultino pregiudicate la sicurezza dei trasporti e la conservazione

degli impianti ferroviari.

4. - L'eccezione di costituzionalità formalmente sollevata dalla

difesa della Provincia di Bolzano avverso gli artt. 49 e 60 del

d.P.R. n. 753 del 1980 per contrasto con gli artt. 8, n. 5, e 16 St.

T.A.A. va respinta se non altro perché manifestamente infondata alla

luce delle argomentazioni precedentemente svolte.