Ordinanza n. 25/2026

ha pronunciato la seguente ORDINANZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140, e dell'art. 12, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, con ordinanza del 15 febbraio 2025, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta, con ordinanza del 25 febbraio 2025 e dal Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia, sezione prima, con ordinanza del 7 agosto 2025, iscritte rispettivamente ai numeri 55, 61 e 209 del registro ordinanze 2025 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 14, 16 e 45, prima serie speciale, dell'anno 2025.

Visti gli atti di costituzione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), di F. M., S. M. e di G. C., nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udita nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2026 la Giudice relatrice Maria Rosaria San Giorgio;

uditi gli avvocati Pietro Frisani per F. M., S. M. e G. C., Gino Madonia e Piera Messina per l'INPS, nonché l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente del Consiglio dei ministri;

deliberato nella camera di consiglio del 12 febbraio 2026.

Considerato in diritto

8.- Con le tre ordinanze indicate in epigrafe, il TAR Marche, sezione prima, il TAR Lazio, sezione quinta, e il TAR Friuli-Venezia Giulia, sezione prima, dubitano della legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, e dell'art. 12, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, denunciandone il contrasto con l'art. 36 Cost.

Il TAR Lazio e il TAR Friuli-Venezia Giulia evocano, altresì, l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.

8.1.- I giudici rimettenti chiedono, anzitutto, l'ablazione dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, nella parte in cui prevede che, per i dipendenti pubblici cessati dal servizio per raggiungimento dei limiti di età o di servizio previsti dagli ordinamenti di appartenenza o per collocamento a riposo d'ufficio a causa del raggiungimento dell'anzianità massima di servizio, l'ente erogatore liquida il trattamento di fine servizio decorsi dodici mesi dalla cessazione del rapporto di lavoro e che alla corresponsione dell'importo agli aventi diritto lo stesso ente provvede entro i successivi tre mesi, decorsi i quali sono dovuti gli interessi.

La suindicata disposizione viene, dunque, censurata nella versione anteriore alla modifica introdotta dall'art. 1, comma 198, della legge n. 199 del 2025, il quale, con effetto dal 1° gennaio 2027 e in relazione ai dipendenti che a tale data matureranno i requisiti per il pensionamento, ha ridotto di tre mesi il termine per la liquidazione del TFS, lasciando intatto l'ulteriore termine trimestrale previsto per la corresponsione delle somme dovute.

I giudici a quibus chiedono, altresì, la caducazione della disciplina del pagamento rateale di cui all'art. 12, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, sempre nella parte in cui si applica alle ipotesi di cessazione del rapporto di impiego per raggiungimento dei limiti di età o di servizio o per collocamento a riposo d'ufficio a causa del raggiungimento dell'anzianità massima di servizio.

Tale disposizione delinea un ulteriore meccanismo dilatorio basato su previsioni concatenate di soglie crescenti, stabilendo, in particolare, che il riconoscimento del trattamento di fine servizio è effettuato: «a) in un unico importo annuale se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è complessivamente pari o inferiore a 50.000 euro; b) in due importi annuali se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è complessivamente superiore a 50.000 euro ma inferiore a 100.000 euro. In tal caso il primo importo annuale è pari a 50.000 euro e il secondo importo annuale è pari all'ammontare residuo; c) in tre importi annuali se l'ammontare complessivo della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è complessivamente uguale o superiore a 100.000 euro, in tal caso il primo importo annuale è pari a 50.000 euro, il secondo importo annuale è pari a 50.000 euro e il terzo importo annuale è pari all'ammontare residuo».

8.2.- Secondo il TAR Marche, le disposizioni oggetto di censura contrasterebbero con l'art. 36 Cost., in quanto il mancato adeguamento del legislatore ai moniti contenuti nelle sentenze di questa Corte n. 159 del 2019 e n. 130 del 2023 «reitera la lesione sostanziale» del diritto del dipendente cessato dal servizio per raggiunti limiti di età a una retribuzione differita sufficiente e proporzionata all'attività lavorativa svolta.

In particolare, il denunciato vulnus deriverebbe dalla dilazione e dalla rateizzazione dell'emolumento «non accompagnate da un meccanismo di adeguamento degli importi pagati all'andamento dell'inflazione».

In via subordinata, ove si ritenga che le «"sentenze monito" non vincolano né il legislatore né la stessa Corte costituzionale», il giudice a quo denuncia la violazione dell'art. 36 Cost., «per i profili già ampiamente evidenziati dalla Corte Costituzionale» nella sentenza n. 130 del 2023.

8.3.- Anche il TAR Lazio ritiene che le disposizioni in scrutinio si pongano in contrasto con l'art. 36 Cost., in quanto «la previsione di un pagamento rateale» del TFS non contingente, ma strutturale, lederebbe il principio di adeguatezza e sufficienza della retribuzione, il quale si sostanzia non solo nella congruità, ma anche nella tempestività dell'erogazione delle somme dovute.

Sarebbe, altresì, violato, l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.

A sostegno di tale censura, il rimettente argomenta che «le pensioni e conseguentemente anche il trattamento di fine servizio maturato per effetto della vita lavorativa costituiscono un "bene" ai sensi della Convenzione», giacché il relativo credito entra a far parte del patrimonio dell'avente diritto nel momento in cui maturano i requisiti per il collocamento a riposo per raggiunti limiti di età o di servizio.

L'evocato parametro convenzionale risulterebbe violato in quanto il differimento e la rateizzazione del TFS imposti dalle norme in scrutinio, essendo ormai divenuti strutturali, pregiudicherebbero «l'essenza dei diritti pensionistici del soggetto».

8.4.- Da ultimo, con censure di analogo tenore, il TAR Friuli-Venezia Giulia lamenta che il mancato adeguamento del legislatore ai moniti espressi dalle ricordate sentenze n. 159 del 2019 e n. 130 del 2023 di questa Corte «reitera la lesione sostanziale» del diritto del dipendente cessato dal servizio per raggiunti limiti di età a una retribuzione differita sufficiente e proporzionata all'attività lavorativa svolta, precisando che tale vulnus scaturisce anche dalla mancata previsione, accanto ai meccanismi dilatori, della rivalutazione monetaria degli importi erogati.

In via subordinata, sono censurati gli artt. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, e 12, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, in riferimento agli artt. 36 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU per profili analoghi a quelli evocati, sempre in via subordinata, dal TAR Marche.

9.- Preliminarmente, i giudizi devono essere riuniti, avendo a oggetto le medesime disposizioni ed essendo fondati su censure e parametri pressoché coincidenti.

10.‒ Ancora in via preliminare, occorre rilevare che la modifica dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, a opera dell'art. 1, comma 198, della legge n. 199 del 2025, pur essendo sopravvenuta al deposito delle ordinanze di rimessione, non investendo i rapporti controversi - in quanto sorti anteriormente alla data dalla quale essa produrrà effetto - risulta ininfluente nei giudizi a quibus.

Diversamente da quanto ritenuto dall'INPS, non vi è, pertanto, ragione di disporre la restituzione degli atti ai giudici rimettenti per una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza delle questioni (sentenza n. 231 del 2018).

Un provvedimento siffatto non è reso necessario neppure dalla riforma introdotta dall'art. 16, comma 2, del d.l. n. 25 del 2025, come convertito, il quale ha esteso ai dipendenti invalidi e inidonei al lavoro la previsione di cui all'art. 3, comma 5, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, che riconosce ai lavoratori inabili l'erogazione non dilazionata del TFS.

Poiché tale novella legislativa non ha inciso sul contenuto precettivo delle disposizioni censurate, deve escludersene qualsiasi ricaduta sui giudizi principali (sentenza n. 236 del 2018).

11.- Sempre in via preliminare, devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità formulate dall'INPS.

Esse non sono fondate.

11.1.- È, in primo luogo, da escludersi che i giudici a quibus abbiano motivato le censure per relationem, limitandosi, cioè, a richiamare le sentenze n. 159 del 2019 e n.130 del 2023 ovvero, quanto al TAR Lazio, l'atto di promovimento del giudizio di legittimità costituzionale definito con la seconda di tali pronunce.

I rimettenti, pur riportando ampi stralci delle suddette decisioni, hanno reso sufficientemente esplicite le ragioni della non manifesta infondatezza delle questioni ivi scrutinate.

Il nucleo essenziale delle censure - con cui sono denunciate la contrarietà dei meccanismi dilatori contestati al principio di adeguatezza della retribuzione sancito dall'art. 36 Cost. e la mancata rimozione di tale vulnus nonostante i moniti espressi da questa Corte - risulta, pertanto, delineato in termini sufficientemente definiti.

11.2.- Non è fondata neppure l'eccezione che contesta l'erronea e incompleta indicazione dei parametri costituzionali di riferimento sul presupposto che le ordinanze di rimessione non avrebbero evocato né l'art. 3 Cost. - invece dedotto, sotto il profilo della disparità di trattamento, nel giudizio di legittimità costituzionale definito con la sentenza n. 159 del 2019 - né l'art. 38 Cost., nonostante il TFS assolva anche una funzione previdenziale.

La circostanza che le disposizioni in scrutinio si prestino a essere vagliate in riferimento a una pluralità di precetti costituzionali non esclude che la evocazione dell'art. 36 Cost. - e, quanto alle ordinanze iscritte ai numeri 61 e 209 reg. ord. del 2025, anche dell'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU - risulti di per sé sola idonea a condurre alla declaratoria di illegittimità costituzionale dei meccanismi dilatori di cui si tratta.

11.3.- Non merita accoglimento neanche l'eccezione di inammissibilità per insufficiente ricostruzione della fattispecie.

Contrariamente a quanto ritenuto dall'Istituto, le indicazioni fornite dalle ordinanze di rimessione consentono di ricostruire le cadenze della rateizzazione operante per ciascuno dei lavoratori ricorrenti, oltre che lo stato dei pagamenti effettuati in loro favore, né è da ritenersi necessaria, ai fini del superamento del vaglio di ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale, l'individuazione dei tassi di rivalutazione monetaria nei periodi di riferimento, avuto riguardo alla pubblicità dei coefficienti di incremento della pressione inflazionistica e all'automaticità dei criteri con cui, anche per i dipendenti pubblici, nei giudizi aventi a oggetto il riconoscimento di spettanze retributive viene accordata la competenza accessoria in questione.

11.4.- Non può, poi, trovare accoglimento l'eccezione con cui l'INPS lamenta la mancata specificazione, da parte dei giudici rimettenti, della tipologia di trattamento di fine servizio dovuto ai ricorrenti.

Invero, dalla lettura complessiva delle ordinanze di rimessione emerge chiaramente che le domande proposte nei giudizi a quibus hanno a oggetto l'indennità di buonuscita.

11.5.- Non è, inoltre, ravvisabile l'inammissibilità per «ultroneità» che l'INPS fa derivare dalla mancata limitazione delle censure di illegittimità costituzionale alle specifiche tipologie di trattamento di fine servizio oggetto dei giudizi principali e dalla conseguente estensione dello scrutinio all'intera portata delle disposizioni contestate, le quali, come già evidenziato, fanno riferimento a tutti i trattamenti di fine servizio.

Il sistema di dilazioni oggetto di censura ha, infatti, portata generalizzata, in quanto opera per tutti i tipi di trattamento di fine servizio («comunque denominati») spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni indicate nell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e incluse nel conto economico consolidato, il cui elenco viene pubblicato annualmente dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica).

Poiché, dunque, alla stregua delle previsioni in scrutinio, il differimento e la rateizzazione operano allo stesso modo per l'intero genus dei trattamenti di fine servizio, correttamente i rimettenti hanno formulato le censure senza circoscriverle alle specifiche fattispecie di TFS dedotte nei giudizi principali.

11.6.- Non fondata è parimenti l'eccezione con cui si denuncia la mancata motivazione della impraticabilità di una interpretazione conforme a Costituzione, avendo, per contro, i giudici rimettenti argomentato tale conclusione sulla base dell'assunto che al superamento in via ermeneutica dei dubbi di illegittimità costituzionale osta l'inequivoco tenore letterale delle disposizioni censurate.

11.7.- Nemmeno merita accoglimento l'eccezione con cui è contestato il difetto di rilevanza delle censure rivolte dal TAR Marche all'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito.

L'INPS rileva che, alla data della proposizione del ricorso, la parte attrice aveva già percepito la prima rata del TFS, così che nessuna utilità potrebbe derivarle quale effetto della declaratoria di illegittimità costituzionale del citato art. 3, comma 2, neanche sotto il profilo del riconoscimento della rivalutazione monetaria, non essendo stata tale competenza accessoria oggetto di una specifica domanda.

Occorre, tuttavia, considerare che, con motivazione non implausibile a sostegno della rilevanza delle questioni, il giudice a quo ha argomentato che il ricorrente, nonostante abbia già percepito le prime due tranches di TFS - la prima delle quali anteriormente all'instaurazione del giudizio principale -, in caso di declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme in scrutinio, avrebbe, comunque, diritto alla corresponsione di «una somma pari alla rivalutazione monetaria degli importi liquidatigli».

Da tale conclusione si ricava che, ad avviso del rimettente, la domanda di rivalutazione monetaria avanzata dall'attore riguarda tutte le rate del trattamento, ivi compresa la prima, la quale ricade nel perimetro applicativo dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito.

11.8.- È, infine, da ritenersi ininfluente il rilievo, svolto dall'INPS in relazione alle ordinanze di rimessione del TAR Lazio e del TAR Friuli-Venezia Giulia, secondo cui il verosimile completamento, nelle more dei giudizi, dei versamenti delle prestazioni dovute ai ricorrenti renderebbe l'ablazione delle norme in scrutinio insuscettibile di incidere sul loro esito, «con eccezione del profilo del riconoscimento del diritto [...] alla rivalutazione monetaria».

Nella prospettiva dei ricorrenti, condivisa dai giudici a quibus, anche la domanda avente a oggetto tale competenza accessoria è, infatti, condizionata alla caducazione dei meccanismi dilatori introdotti dalle norme in scrutinio.

Tanto appare sufficiente perché le questioni possano ritenersi rilevanti.

12.- Tutto ciò premesso, va, anzitutto, ricordato che questa Corte ha già segnalato la necessità di rimuovere le disposizioni sul pagamento differito e rateale delle indennità di fine rapporto per le ipotesi in cui i dipendenti pubblici cessino dall'impiego per raggiungimento dei limiti di età e di servizio o per collocamento a riposo d'ufficio a causa del raggiungimento dell'anzianità massima di servizio.

Con la sentenza n. 159 del 2019 è stata, infatti, sottolineata l'urgenza di ridefinire una disciplina «non priva di aspetti problematici», nell'àmbito di una organica revisione dell'intera materia, in quanto, «[c]on particolare riferimento ai casi in cui sono raggiunti i limiti di età e di servizio, la duplice funzione retributiva e previdenziale delle indennità di fine rapporto [...] rischia di essere compromessa, in contrasto con i principi costituzionali che, nel garantire la giusta retribuzione, anche differita, tutelano la dignità della persona umana».

Successivamente, la sentenza n. 130 del 2023 ha ribadito la contrarietà all'art. 36 Cost. delle dilazioni imposte dalle stesse norme ora in scrutinio, sul presupposto che la garanzia costituzionale della giusta retribuzione, anche differita, si sostanzia non solo nella congruità dell'emolumento, ma anche nella tempestività della sua corresponsione.

Questa Corte ha, tuttavia, ritenuto di non poter porre rimedio al riscontrato vulnus, in quanto l'individuazione delle soluzioni a tal fine necessarie attinge alla discrezionalità del legislatore anche in ragione del «rilevante impatto in termini di provvista di cassa che il superamento del differimento in oggetto [...] comporta» (sentenza n. 130 del 2023).

Ha, quindi, dichiarato l'inammissibilità delle questioni sollevate, indicando però, quale rimedio alla riscontrata violazione, una riforma che, partendo dai trattamenti di importo più modesto, coinvolga successivamente e con gradualità tutti gli altri.

In definitiva, la sentenza n. 130 del 2023, pur avendo riscontrato il contrasto con i parametri evocati, non è pervenuta alla dichiarazione di illegittimità costituzionale, ma ha rimesso, in prima battuta, alla discrezionalità del legislatore il quomodo dell'intervento a tal fine necessario (sentenze n. 46 del 2025, n. 71 del 2023, n. 22 del 2022 e n. 120 del 2021), rimarcando, al contempo, la improcrastinabilità della reductio ad legitimitatem.

12.1.- Al pressante invito contenuto nella predetta pronuncia il legislatore ha dato un primo, solo parziale riscontro con due recenti interventi riformatori.

È stato, in primo luogo, ampliato il novero dei dipendenti pubblici che, in ragione della loro condizione di fragilità, possono beneficiare dell'erogazione del trattamento di fine servizio o di fine rapporto nel termine di tre mesi dalla cessazione dal servizio, senza ulteriori dilazioni.

L'art. 16, comma 2, del d.l. n. 25 del 2025, come convertito, ha, infatti, previsto che, oltre ai soggetti inabili al lavoro, anche gli invalidi e gli inidonei possono percepire il TFS entro il termine trimestrale di cui all'art. 3, comma 5, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito.

Un successivo intervento legislativo ha investito direttamente la disciplina ora oggetto di censura, riducendo l'estensione del termine annuale per la liquidazione delle spettanze di fine servizio.

L'art. 1, comma 198, della legge n. 199 del 2025 ha, in particolare, stabilito che «[c]on effetto dal 1° gennaio 2027 e con riferimento ai soggetti che maturano i requisiti per il pensionamento a decorrere dalla predetta data, all'articolo 3, comma 2, primo periodo, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, le parole: "dodici mesi" sono sostituite dalle seguenti: "nove mesi"».

Per effetto di tale disposizione, per i dipendenti che matureranno i requisiti di pensionamento, per raggiungimento dei limiti di età o di servizio, a decorrere dal 1° gennaio 2027 il termine per la liquidazione del TFS è, dunque, ridotto di tre mesi.

12.2.- Non può certamente ritenersi che le modifiche introdotte dalle richiamate riforme abbiano avviato in modo sostanziale quel processo di graduale, ma completa, eliminazione dei termini per il riconoscimento delle spettanze di fine servizio sollecitato da questa Corte.

Si tratta, invero, di provvedimenti dalla portata circoscritta, posto che il primo riguarda soltanto un ristretto gruppo di aventi diritto, ossia i lavoratori invalidi e inidonei, e il secondo, pur incidendo sulle previsioni in scrutinio, ha ridotto soltanto in misura esigua i tempi di erogazione del trattamento, per di più limitando l'abbreviazione al solo termine di liquidazione di cui all'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, e differendo l'operatività della disposta riduzione al 1° gennaio 2027.

A ciò va aggiunto che dalla formulazione dell'art. 1, comma 198, della legge n. 199 del 2025 non si ricava che l'operata riduzione si inscriva in un disegno di progressiva rimozione di entrambi i meccanismi dilatori né, di conseguenza, che il legislatore abbia previsto che ad essa seguiranno analoghe misure entro un definito margine temporale.

Neanche nei lavori preparatori della nuova disposizione - dai quali, peraltro, emerge che la contrazione dei tempi di erogazione del TFS è precipuamente intesa a dare seguito al monito espresso da questa Corte - si rinvengono riferimenti a futuri sviluppi dell'intervento riformatore.

12.3.- La pur persistente incompatibilità del pagamento differito e rateale dei trattamenti di fine servizio con la garanzia di adeguatezza della retribuzione consacrata nell'art. 36 Cost. allo stato, tuttavia, non può condurre alla caducazione delle disposizioni censurate.

Questa Corte non può, infatti, esimersi dal considerare, ancora una volta, che un intervento ablativo comporterebbe l'espunzione contestuale e retroattiva di ogni dilazione e, di conseguenza, la immediata esigibilità dei trattamenti, ivi compresi quelli maturati anteriormente alla pronuncia e in corso di erogazione.

Una statuizione siffatta si tradurrebbe quantomeno in un temporaneo, ma assai significativo impatto sulle finanze pubbliche in termini di fabbisogno di cassa; ciò che richiede di rimettere alla discrezionalità legislativa «la definizione della gradualità con cui il pur indefettibile intervento deve essere attuato» (sentenza n. 130 del 2023), al fine, costituzionalmente necessario, della eliminazione dei meccanismi dilatori in scrutinio (sentenza n. 32 del 2021).

12.4.- Spetta, pertanto al legislatore programmare una riforma che, pur anche nel segno della gradualità, dia continuità alle misure recentemente adottate, in modo da ristabilire, entro un orizzonte temporale definito e ragionevole, la fisiologica scansione dei pagamenti dei TFS, eventualmente distribuendo su più esercizi l'effetto di cassa correlato alla rimozione del differimento e della rateizzazione della corresponsione degli stessi.

12.5.- Per consentire al legislatore di assumere le relative decisioni questa Corte, valendosi dei propri poteri di gestione del processo costituzionale, ritiene necessario disporre il rinvio del giudizio in corso, fissando una nuova discussione delle questioni di legittimità costituzionale per l'udienza del 14 gennaio 2027, all'esito della quale potrà essere valutata l'eventuale sopravvenienza di una novella legislativa che pianifichi la eliminazione dei meccanismi dilatori di cui si tratta «in conformità alle segnalate esigenze di tutela» (ordinanza n. 207 del 2018).

Nella vicenda in esame, in cui la tutela di diritti presidiati dalla garanzia costituzionale della giusta retribuzione, incidendo sulla corretta gestione dei flussi finanziari, involge scelte demandate, in linea di principio, al legislatore, lo «spirito di leale e dialettica collaborazione istituzionale» (ancora, ordinanza n. 207 del 2018; in senso conforme le ordinanze n. 97 del 2021 e n. 132 del 2020) rende doveroso consentire allo stesso legislatore di individuare le misure più idonee a contemperare la indifferibile necessità di un intervento legislativo al fine della reductio ad legitimitatem con l'esigenza di pianificare la distribuzione temporale dell'incremento del fabbisogno di cassa ad essa correlato.