Ordinanza n. 267/1999

ha pronunciato la seguente Ordinanza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 52 e 56, comma

1, lettera c), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22

(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui

rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di

imballaggio), come modificato dal decreto legislativo 8 novembre

1997, n. 389 (Modifiche ed integrazioni al d.lgs. 5 febbraio 1997, n.

22 in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e di

rifiuti di imballaggio), promossi con ordinanze emesse il 21

settembre 1998 dal pretore di Roma, il 16 luglio 1997 dal pretore di

Pescara, sezione distaccata di San Valentino in A.C., il 23 settembre

1998 dal pretore di Roma ed il 17 dicembre 1998 dalla Corte d'Appello

di Roma, rispettivamente iscritte al n. 911 del registro ordinanze

1998 ed ai nn. 53, 159 e 198 del registro ordinanze 1999 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 3, 6, 12 e 14, prima

serie speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di costituzione di Vaciago Cesare nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 1999 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto che, con ordinanza emessa il 21 settembre 1998, pervenuta

a questa Corte il 21 dicembre 1998 (r.o. n. 911 del 1998), il pretore

di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in

riferimento all'art. 76, nonché all'art. 77 (menzionato solo in

motivazione), della Costituzione, in relazione all'art. 2, comma 1,

lettera d), della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per

l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia

alle comunità europee, legge comunitaria 1993), dell'art. 52 del

d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE

sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli

imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), come modificato dal d.lgs.

8 novembre 1997, n. 389, che punisce con sanzioni amministrative le

condotte di omessa comunicazione alle autorità competenti della

qualità e quantità di rifiuti prodotti, nonché di omessa o

irregolare tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti,

condotte precedentemente configurate come reati contravvenzionali

dagli artt. 3, commi 3 e 5, e 9-octies del decreto legge n. 397 del

1988;

che tale sopravvenuta depenalizzazione appare al remittente in

contrasto con i principi e i criteri direttivi dettati dall'art. 2,

comma 1, lettera d della legge n. 146 del 1994, sulla cui base è

stato emanato il d.lgs. n. 22 del 1997, e dunque in contrasto con

l'art. 76 della Costituzione, in quanto la norma di delega,

prevedendo che fosse fatta "salva l'applicazione delle norme penali

vigenti", e stabilendo che solo "ove sia necessario", cioè in

situazione di vuoto normativo, fossero previste nuove sanzioni

amministrative e penali, avrebbe vietato di degradare ad illeciti

amministrativi comportamenti già penalmente sanzionati, e in quanto

l'interesse alla tutela dell'ambiente, a presidio del quale sono

dettate le norme in questione, rientrerebbe nell'ambito degli

interessi generali dell'ordinamento interno "del tipo di quelli

tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689",

per i quali la citata norma di delega prevede l'impiego di sanzioni

penali, essendo l'ottemperanza agli obblighi in questione

fondamentale presupposto per il controllo e la corretta gestione dei

rifiuti;

che, con ordinanza emessa il 23 settembre 1998, pervenuta a

questa Corte il 2 marzo 1999 (r.o. n. 159 del 1999), il pretore di

Roma, a seguito della restituzione degli atti disposta da questa

Corte con l'ordinanza n. 108 del 1998, ha riproposto la questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 76 della

Costituzione, del predetto art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997, come

modificato dal d.lgs. n. 389 del 1997, già sollevata con

l'ordinanza r.o. n. 506 del 1997, ritenendo che lo jus superveniens

non abbia inciso sull'assetto normativo denunciato: questione

argomentata in modo analogo a quella sollevata dallo stesso pretore

con l'ordinanza r.o. n. 911 del 1998, sopra riferita;

che, con ordinanza emessa il 16 luglio 1997, pervenuta a questa

Corte il 21 gennaio 1999 (r.o. n. 53 del 1999), il pretore di

Pescara, sezione distaccata di S. Valentino in A.C., ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli

articoli 76, 3, 9, secondo comma, e 32 della Costituzione, del

medesimo art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997, come modificato dal

d.lgs. n. 389 del 1997;

che la norma denunciata appare al remittente in contrasto con i

principi e i criteri direttivi dettati per l'esercizio della delega

dall'art. 2, comma 1, lettera d della legge 22 febbraio 1994, n.

146, sulla cui base è stato emanato il decreto legislativo n. 22 del

1997, e dunque in contrasto con l'art. 76 della Costituzione;

che infatti, in primo luogo, secondo il giudice a quo la legge di

delega, prevedendo che fosse fatta "salva l'applicazione delle norme

penali vigenti", avrebbe imposto al Governo di rispettare il sistema

sanzionatorio penale già esistente, e solo subordinatamente ("ove

necessario") di prevedere nuove sanzioni penali o amministrative per

fattispecie precedentemente non sanzionate;

che comunque, sempre ad avviso del remittente, la previsione,

nella legge di delega, di sanzioni penali o amministrative identiche

a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti "per

violazioni che siano omogenee e di pari offensività" (art. 2, comma

1, lettera d ultimo periodo, della legge n. 146 del 1994), la

prescrizione del "mantenimento dei livelli di protezione ambientale

previsti dalla normativa nazionale ove più rigorosi di quelli

derivanti dalla normativa comunitaria" (art. 36, comma 1, lettera b

della stessa legge), e l'indicazione secondo cui andavano previste

sanzioni penali nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a

pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di

quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre 1981,

n. 689, fra i quali dovrebbero annoverarsi gli interessi alla tutela

ambientale protetti dalla disciplina dei rifiuti, avrebbero precluso

la depenalizzazione delle fattispecie considerate, ed impedito

alterazioni del quadro sanzionatorio per fattispecie riconducibili

alla medesima ratio di altre relative a materie "vicine", non

interessate dalla delega, come in particolare quella

dell'inquinamento idrico, direttamente collegata alla materia dei

rifiuti;

che, secondo il giudice a quo non si potrebbe giustificare la

scelta del legislatore delegato in base al carattere formale degli

inadempimenti sanzionati, poiché la tutela dell'interesse protetto

si baserebbe sulle verifiche e sui controlli preventivi e successivi

circa le modalità di gestione dei rifiuti; e del resto lo stesso

legislatore delegato avrebbe mostrato di non attribuire in via

generale una rilevanza solo formale alle violazioni in questione, sia

prevedendo sanzioni amministrative attenuate per casi di

incompletezza o inesattezze meramente formali dei registri di carico

e scarico, sia tenendo conto, nella disciplina degli obblighi di

comunicazione e di tenuta dei registri, delle dimensioni

dell'attività, con esoneri e semplificazioni per i casi di minore

rilevanza;

che inoltre, secondo il remittente, l'obbligo di comunicazione

costituirebbe la necessaria premessa per l'accertamento delle

fattispecie ancora penalmente sanzionate, anche tenendo conto della

finalità fondamentale dello stesso decreto legislativo di assicurare

un'elevata protezione dell'ambiente e controlli efficaci; che

pertanto la depenalizzazione delle violazioni in esame sarebbe in

contrasto con il principio di ragionevolezza; darebbe luogo a

irragionevole disparità di trattamento sanzionatorio rispetto al

caso di violazione, penalmente sanzionata, degli obblighi di

iscrizione e di comunicazione previsti, per talune attività, dagli

articoli 30, 31, 32 e 33 dello stesso d.lgs. n. 22 del 1997; e

contrasterebbe, nei suoi riflessi concreti, con l'effettiva tutela

dei diritti fondamentali alla salute e all'ambiente;

che, con ordinanza emessa il 17 dicembre 1998, pervenuta a questa

Corte il 18 marzo 1999 (r.o. n. 198 del 1999), la Corte d'appello di

Roma ha a sua volta sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli articoli 76, 77, 10 e 11 della

Costituzione, in relazione alla legge di delega n. 146 del 1994 e

alle direttive comunitarie nn. 91/156 e 91/689/CEE, degli articoli

52, comma 2, e 56, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 22 del 1997,

come modificato dal d.lgs. n. 389 del 1997, "nella parte in cui

abrogano le sanzioni penali e le sostituiscono con sanzioni

pecuniarie amministrative per la violazione dell'obbligo di tenere e

compilare i registri di carico e scarico circa la produzione di oli

minerali esausti di cui all'art. 8, punto 1, del d.lgs. n. 95 del

1992, in quantità superiore a 300 litri annui, presso esercizi di

rimessaggio";

che, secondo l'autorità remittente, le norme denunciate in primo

luogo contrasterebbero con i criteri della legge di delega secondo

cui avrebbero dovuto essere previste sanzioni solo penali nei casi di

violazioni, come quelle in esame, di norme intese a tutelare

l'ambiente, e comunque nei casi di infrazioni che lo stesso

legislatore delegato avrebbe mostrato di ritenere più gravi, tanto

da prevedere sanzioni amministrative più lievi nell'ipotesi di

violazioni solo formali e da esentare dagli obblighi relativi i

piccoli imprenditori artigiani;

che la depenalizzazione, la quale condurrebbe ad un

depotenziamento della possibilità di effettuare i controlli nel

settore dei rifiuti, contraddirebbe alla finalità, affermata dallo

stesso decreto legislativo n. 22 del 1997, di assicurare una elevata

protezione dell'ambiente e controlli efficaci;

che, in secondo luogo, secondo la Corte remittente, le norme

impugnate contrasterebbero con i criteri della delega là dove

imponevano di far salva l'applicazione delle norme penali vigenti, e

comunque di prevedere sanzioni identiche a quelle già eventualmente

previste dalle leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari

offensività, tenendo conto che in materia di inquinamento idrico

sono state mantenute sanzioni penali per le violazioni, anche

formali, commesse nell'esercizio di attività produttive, ritenute

evidentemente più pericolose per l'ambiente; a sua volta la

prescrizione della legge di delega intesa a garantire il mantenimento

dei livelli di protezione ambientale previsti dalla normativa

nazionale (art. 36, comma 1, lettera b della legge n. 146 del 1994)

dovrebbe far considerare con la massima cautela ogni ammorbidimento

del sistema sanzionatorio fino ad oggi in vigore in questa materia,

caratterizzato dalla assoluta prevalenza di sanzioni penali;

che, inoltre, ad avviso del giudice a quo, l'aver previsto

sanzioni solo amministrative per la violazione dell'obbligo

comunitario del registro di carico e scarico dei rifiuti, anche se

pericolosi, potrebbe far ritenere che si sia venuti meno agli

obblighi discendenti dall'appartenenza dell'Italia alla Unione

europea, e precisamente all'obbligo di prevedere, a presidio della

normativa comunitaria, sanzioni effettive, proporzionali e aventi

capacità dissuasiva: onde la questione è sollevata anche in

riferimento agli artt. 10 e 11 della Costituzione;

che nel giudizio promosso con l'ordinanza r.o. n. 159 del 1999

del pretore di Roma si è costituito uno degli imputati nel processo

a quo, sostenendo che la questione sarebbe inammissibile, e comunque

infondata;

che in tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, concludendo per la inammissibilità e comunque

l'infondatezza delle questioni.

Considerato che le questioni proposte hanno oggetti identici o

strettamente connessi, onde i relativi giudizi possono essere riuniti

e decisi con unica pronunzia;

che questa Corte, con sentenza n. 456 del 1998, ha dichiarato non

fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 52 del

decreto legislativo n. 22 del 1997, come modificato dal decreto

legislativo n. 389 del 1997, sotto il profilo, oggi nuovamente

sollevato, della asserita violazione dell'art. 76 della Costituzione

per inosservanza dei criteri della delega;

che la medesima questione, sotto lo stesso profilo, è stata

dichiarata manifestamente infondata con ordinanza n. 193 del 1999;

che le odierne ordinanze, sotto l'indicato profilo, non recano

argomenti nuovi o comunque tali da indurre la Corte a rivedere il

proprio orientamento;

che, in particolare, una diversa conclusione non è giustificata

dal richiamo al criterio della identità delle sanzioni per altre

violazioni già punite a titolo di reato dalla legislazione

previgente e aventi caratteristiche di omogeneità e di pari

offensività, trattandosi nella specie di infrazioni specificamente

riferite alla disciplina dei rifiuti, rispetto alle quali non è dato

rinvenire nella legislazione vigente, rispetto ad altre violazioni,

termini di raffronto così stringenti da far ritenere imposta una

identità di sanzioni;

che, parimenti, non vale in contrario invocare il criterio del

mantenimento dei livelli di protezione ambientale previsti dalla

normativa nazionale, ove più rigorosi di quelli derivanti dalla

normativa comunitaria, non potendosi meccanicamente ricavare dal tipo

di sanzione l'esistenza di un diverso livello di protezione

dell'ambiente, anche tenuto conto che la scelta delle sanzioni è

legata essenzialmente ad una valutazione, ampiamente discrezionale,

di efficacia e di proporzionalità della medesima;

che, per quanto attiene agli altri profili delle questioni,

anzitutto non può dirsi che la scelta del legislatore delegato si

presenti come irragionevole, rispetto all'ambito di discrezionalità

ad esso consentito, né tale da realizzare una irragionevole

disparità di trattamento rispetto all'ipotesi - assunta dal pretore

di Pescara come tertium comparationis - dell'attività di gestione di

rifiuti non autorizzata, punita con sanzione penale dall'art. 521,

comma 1, del decreto legislativo, trattandosi manifestamente di

condotte fra loro disomogenee e aventi diversi caratteri di

pericolosità;

che nemmeno può lamentarsi una lesione dei principi

costituzionali in tema di tutela dell'ambiente e della salute (artt.

9 e 32 della Costituzione), non potendosi invocare la protezione

costituzionale di determinati interessi, in assenza di obblighi di

penalizzazione ricavabili dalla Costituzione, come fondamento per

l'estensione della sanzione penale a condotte che il legislatore,

unico abilitato a individuare i reati e le pene, non abbia ritenuto

di sottoporre a tale sanzione (cfr. sentenza n. 447 del 1998);

che, infine, non può sostenersi la violazione dell'art. 11 della

Costituzione (l'art. 10, a sua volta, essendo estraneo alla materia

dei rapporti fra diritto interno e diritto comunitario) per un

presunto contrasto della norma interna con obblighi comunitari,

poiché le direttive comunitarie attuate con il d.lgs. n. 22 del 1997

non contengono alcuna disposizione che vincoli gli Stati membri ad

adottare sanzioni penali per le violazioni alle norme attuative delle

medesime (cfr. sentenza n. 317 del 1996), né nella specie può

affermarsi una evidente inadeguatezza delle sanzioni comminate a

rendere effettiva l'osservanza degli obblighi derivanti dalle norme

comunitarie;

che le considerazioni svolte per giudicare infondata la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997

valgono egualmente a proposito dell'art. 56, comma 1, lettera c) del

medesimo decreto legislativo pure denunciato dalla Corte d'appello di

Roma, che ha disposto fra l'altro l'abrogazione della norma

previgente recante la sanzione penale per la condotta corrispondente

a quella oggi punita con la sanzione amministrativa ai sensi

dell'art. 52;

che, pertanto, le questioni appaiono manifestamente infondate

sotto ogni profilo.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti

alla Corte costituzionale.