Ordinanza n. 56/2001

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 8, 9, 10,

11, 12, 13 e 14 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione

dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), promosso con

ordinanza emessa il 12 maggio 1999 dal Tribunale amministrativo

regionale della Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria,

iscritta al n. 530 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, 1ª serie speciale,

dell'anno 1999.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 ottobre 2000 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto che, nel corso del giudizio introdotto dal comune di San

Procopio con atto di opposizione a ricorso straordinario, il

Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sezione staccata

di Reggio Calabria, con ordinanza emessa il 12 maggio 1999, ha

sollevato, in riferimento agli articoli 76, 77 e 87 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli

8, 9, 10 11, 12, 13 e 14 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi

amministrativi);

che il remittente, respinte le eccezioni di inammissibilità

del ricorso straordinario proposte dall'Amministrazione comunale,

prospetta in primo luogo la violazione degli artt. 76 e 77 della

Costituzione, sia sotto il profilo della mancanza nell'art. 4 della

legge 18 marzo 1968, n. 249, come sostituito dall'art. 6 della legge

28 ottobre 1970, n. 775, di una specifica disposizione volta a

delegare il Governo a dettare una nuova disciplina dei ricorsi

amministrativi, sia sotto il profilo della assoluta carenza di

principî e criteri direttivi nella legge di delegazione in relazione,

in particolare, alle linee della disciplina del ricorso straordinario

e ai poteri del Consiglio di Stato nel procedimento che ha preceduto

l'emanazione del d.P.R. n. 1199 del 1971;

che, ad avviso del remittente, le medesime disposizioni

violerebbero l'art. 87 della Costituzione, posto che attribuirebbero

al Presidente della Repubblica una competenza ulteriore rispetto a

quelle previste in Costituzione;

che, in via subordinata, il giudice a quo rileva che,

quand'anche si volesse ritenere che nell'oggetto della delega

contenuta nell'art. 4 della legge n. 249 del 1968, come sostituito

dall'art. 6 della legge n. 775 del 1970, fosse incluso il potere di

disciplinare il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica,

la normativa del d.P.R. n. 1199 del 1971 contrasterebbe ugualmente

con l'art. 76 della Costituzione;

che infatti, prosegue il remittente, il citato art. 4, nel

conferire al Governo la delega per disciplinare i singoli

procedimenti amministrativi nei vari settori, aveva dettato i

seguenti principî e criteri: "si dovrà sempre tendere alla

semplificazione e allo snellimento delle procedure, in modo da

rendere quanto più sollecita ed economica l'azione amministrativa, e

a tal fine dovrà realizzarsi, tra l'altro, l'eliminazione delle

duplicazioni di competenza, dei concerti non necessari e dei pareri

[...] che non siano essenziali per una adeguata valutazione del

pubblico interesse o per la consistente tutela degli interessi dei

cittadini";

che, in contrasto con tali prescrizioni, il d.P.R. n. 1199

del 1971, secondo il giudice a quo non si sarebbe attenuto, quanto

alla disciplina del ricorso straordinario, ai principi e criteri

imposti dalla delega per diversi aspetti: il termine per la

proposizione del ricorso straordinario sarebbe più ampio di quello

previsto per gli altri ricorsi amministrativi; termini sovrabbondanti

sarebbero previsti per l'istruttoria del ricorso; il termine finale

del procedimento sarebbe del tutto incerto; in tale procedimento non

sarebbe applicabile la normativa (art. 17, comma 27, della legge

15 maggio 1997, n. 127), che consente di provvedere, scaduto un

termine congruo, anche senza attendere il parere del Consiglio di

Stato; il Ministro competente potrebbe chiedere al Consiglio di Stato

un nuovo avviso in revisione; il Ministro che intende proporre una

decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato deve sottoporre

l'affare alla deliberazione del Consiglio dei ministri, quale che ne

sia la materia o il valore; l'inottemperanza alle decisioni sul

ricorso straordinario comporterebbe la necessità, per l'interessato,

di rivolgersi al giudice amministrativo con il rito ordinario;

che, ad avviso del remittente, anche il criterio della

economicità sarebbe violato dalla disciplina posta dal d.P.R.

n. 1199 del 1971, oltre che per l'esuberanza procedimentale già

rilevata, anche perché: il ricorso straordinario attiva i vertici

dei Ministeri per l'istruttoria e talvolta il Ministro stesso, un

collegio di cinque magistrati del Consiglio di Stato per la

formulazione del parere, il Ministro per la controfirma del decreto

presidenziale, il Capo dello Stato per la firma del decreto; il costo

del procedimento sarebbe, per i soggetti che di tale strumento

intendono avvalersi, tutt'altro che economico; la alternatività del

ricorso straordinario sarebbe configurabile solo in riferimento al

giudizio amministrativo e non anche rispetto al giudizio ordinario;

che il giudice a quo afferma la rilevanza della questione in

quanto il giudizio principale potrebbe proseguire solo se venisse

affermata la legittimità delle disposizioni censurate;

che è intervenuto nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, rilevando, quanto alla dedotta violazione

dell'art. 76 della Costituzione, che oggetto della delega erano i

procedimenti amministrativi, tra i quali certamente doveva e deve

ricomprendersi il procedimento per ricorso straordinario, e che i

principî e i criteri direttivi risultavano quanto mai puntuali;

che, quanto all'asserito contrasto con l'art. 87 della

Costituzione, l'Avvocatura osserva, da un lato, che il Presidente

della Repubblica, già prima della entrata in vigore del d.P.R.

n. 1199 del 1971, esercitava la prerogativa di decidere i ricorsi

straordinari in base alla normativa previgente, e, dall'altro, che la

conformità a Costituzione, per questo aspetto, della disciplina del

ricorso straordinario si desumerebbe dalla legge costituzionale

26 febbraio 1948, n. 2, che ha convertito in legge il regio decreto

legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della

Regione Siciliana), il quale prevedeva espressamente il ricorso

straordinario contro i provvedimenti amministrativi della Regione

Siciliana, trasferendo la competenza a decidere sugli stessi al

Presidente della Regione;

che, infine, l'Avvocatura ricorda che la disciplina del

ricorso straordinario al Capo dello Stato ha formato più volte

oggetto di esame da parte di questa Corte, la quale, in particolare

nella sentenza n. 298 del 1986, ha riconosciuto che l'attuale

disciplina legislativa "ha conservato la natura del tutto atipica che

quest'istituto ha assunto sin dall'epoca della monarchia

costituzionale", confermando "il carattere di rimedio straordinario

contro eventuali illegittimità di atti amministrativi definitivi,

che i singoli interessati possono evitare con modica spesa, senza il

bisogno dell'assistenza tecnico-legale e con il beneficio di termini

di presentazione del ricorso particolarmente ampi", e non ha mancato

di precisare che la permanenza attuale di una ragione giustificativa

di tale istituto non sta nella sua improbabile natura di appello al

sovrano o al vertice amministrativo, ma "piuttosto nel fatto che il

ricorso straordinario costituisce, per la pubblica amministrazione,

un mezzo ulteriore di garanzia della legalità e dell'imparzialità

della propria azione che, insieme al buon andamento, sono pur sempre

i valori costituzionali supremi cui deve ispirarsi l'attività

amministrativa".

Considerato che l'art. 4 della legge n. 249 del 1968, come

modificato dall'art. 6 della legge n. 775 del 1970, delegava il

Governo ad emanare uno o più decreti aventi valore di legge

ordinaria per disciplinare i singoli procedimenti amministrativi nei

vari settori, stabilendo che le norme di tali decreti avrebbero

dovuto "ispirarsi al modello della disciplina generale dell'azione

amministrativa da approvarsi con legge con gli adeguamenti resi

necessari dalle specifiche esigenze proprie dei singoli settori", e

che si sarebbe dovuto "sempre tendere alla semplificazione ed allo

snellimento delle procedure, in modo da rendere quanto più possibile

sollecita ed economica l'azione amministrativa", e a tal fine si

sarebbe dovuta realizzare, tra l'altro, "l'eliminazione delle

duplicazioni di competenze, dei concerti non necessari e dei pareri,

dei controlli e degli adempimenti in genere, che non siano essenziali

per una adeguata valutazione del pubblico interesse o per la

consistente tutela degli interessi dei cittadini";

che, contrariamente a quanto affermato dal remittente, non vi

sono ostacoli né letterali né sistematici a ritenere che la delega

abilitasse il Governo a riordinare i procedimenti relativi ai ricorsi

amministrativi;

che infatti la funzione amministrativa esercitata a seguito

della proposizione dei ricorsi amministrativi, pur se inerente ai

diversi settori dell'amministrazione attiva, possiede tuttavia una

sua autonomia che ne consente, ed anzi ne suggerisce, una disciplina

unitaria, come indirettamente confermato da questa Corte, nella

sentenza n. 298 del 1986, là dove ha riconosciuto al ricorso

straordinario la natura di procedimento amministrativo di secondo

grado;

che la questione è manifestamente infondata anche in

relazione al profilo della mancanza di principî e criteri direttivi,

in quanto, pur se la legge relativa al modello della disciplina

generale dell'azione amministrativa, cui i decreti adottati dal

Governo avrebbero dovuto ispirarsi, non è stata emanata prima

dell'esercizio della delega da parte del Governo, tuttavia il citato

art. 4 della legge n. 249 del 1968, come sostituito dall'art. 6 della

legge n. 775 del 1970, conteneva altri principia e criteri idonei ad

orientare e indirizzare l'attività legislativa delegata;

che, con riferimento alla censurata mancanza di indicazioni

circa i poteri del Consiglio di Stato nel procedimento volto alla

adozione del decreto attuativo della delega, è sufficiente rilevare

che il Consiglio di Stato è intervenuto ai sensi dell'art. 14 del

regio decreto n. 1054 del 1924 che lo abilita, appunto, a formulare i

progetti di legge e i regolamenti che gli vengono richiesti dal

Governo, tra i quali rientrava certamente, in assenza di previsioni

di segno contrario, anche lo schema di decreto delegato in attuazione

della delega di cui alla legge n. 249 del 1968;

che, quanto alla censura concernente la violazione

dell'art. 87 della Costituzione, per avere il decreto legislativo

attribuito competenze ulteriori al Presidente della Repubblica, è

sufficiente rilevare che questa Corte (sentenza n. 35 del 1962) ha

già chiarito che, per quanto attiene alla funzione amministrativa,

secondo una prassi seguita sin dalla entrata in vigore della

Costituzione, molte leggi deferiscono alla firma del capo dello

Stato, non soltanto i regolamenti, "ma anche provvedimenti attinenti

in concreto all'attività della pubblica amministrazione", senza che

in ciò possa ravvisarsi alcuna lesione delle attribuzioni del Capo

dello Stato e, quindi, una violazione dell'invocato parametro;

che manifestamente infondata è anche la censura sollevata,

in via subordinata, dal tribunale remittente, in riferimento

all'art. 76 della Costituzione, sul presupposto che, quand'anche si

volesse ritenere che la legge di delegazione conteneva principia e

criteri direttivi, ad essi il decreto adottato dal Governo non si

sarebbe attenuto;

che, infatti, al contrario di quanto sostiene il remittente,

la disciplina posta dal d.P.R. n. 1199 del 1971, non solo ha

confermato la natura del tutto atipica che il ricorso straordinario

aveva assunto sin dall'epoca della monarchia costituzionale,

adeguando la disciplina della alternatività al ricorso

giurisdizionale ai principia desumibili dalla sentenza di questa

Corte n. 1 del 1964, ma, in attuazione del criterio della

economicità posto dalla legge di delegazione, ne ha ribadito il suo

carattere di rimedio straordinario contro eventuali illegittimità di

atti amministrativi definitivi, che i singoli interessati possono

utilizzare con modica spesa, senza il bisogno di assistenza

tecnico-legale e con il beneficio di termini di presentazione del

ricorso particolarmente ampi (v. sentenza n. 298 del 1986);

che, infine, se si considera che il ricorso straordinario è

esperibile contro atti definitivi e che esso è alternativo ai rimedi

giurisdizionali, non appare affatto incongruo o contrario al

principio di economicità il fatto che nel procedimento di decisione

sia coinvolto l'apparato statale ai suoi più alti livelli;

che, pertanto, la questione deve essere dichiarata

manifestamente infondata in relazione a tutti i profili prospettati.

Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,

n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi

dinanzi alla Corte costituzionale.