Sentenza n. 1028/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 27 luglio

1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani),

promosso con ordinanza emessa il 30 ottobre 1987 dal Pretore di Roma

nel procedimento civile vertente tra Santoro Pietro e Savelli Teresa,

iscritta al n. 78 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,

dell'anno 1988;

Visti l'atto di costituzione di Savelli Teresa nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Ritenuto in fatto

1. - Nel luglio 1985 Pietro Santoro promuoveva, davanti al Pretore

di Roma, un giudizio diretto alla condanna di Teresa Savelli vedova

Bresciani al risarcimento del danno, oltre ad un equo indennizzo per

le spese di trasloco, come previsto dall'art. 60 della legge 27

luglio 1978, n. 392, in quanto la Bresciani, ottenuta nel luglio 1983

la disponibilità di un immobile per uso abitativo locato all'attore,

a seguito dell'esercizio del recesso per necessità ex art. 59 della

legge n. 392 del 1978, non lo aveva poi utilizzato per soddisfare la

necessità dedotta. La Bresciani, dal canto suo, premesso che il

giudizio relativo al recesso per necessità era stato introdotto, nel

settembre 1979, dal marito, poi deceduto, eccepiva che nel luglio

1983, entrata nel possesso dell'immobile, lo aveva restaurato ed

abitato sino a quando, per motivi di salute, era andata a vivere

presso parenti. Nel giudizio si costituiva, a norma dell'art. 60,

terzo comma, l. cit. - in relazione al fondo sociale - il Comune di

Roma.

Nel corso del giudizio, con ordinanza emessa il 30 ottobre 1987,

il Pretore ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 3, 16, 42 e 47 Cost. ed all'art. 10 Cost., in

relazione agli artt. 2, 7, 12, 13 e 16 della Dichiarazione universale

dei diritti dell'uomo, agli artt. 8, 12 e 14 della Convenzione

europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà

fondamentali e agli artt. 48.1, 48.3c, 52, 53, 54.3f e 59 del

Trattato istitutivo delle Comunità europee, dell'intera legge 27

luglio 1978, n. 382 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani),

"e comunque" degli artt. 59 e 60 della medesima legge.

2. - Ad avviso dell'autorità remittente la questione è rilevante

in quanto nel giudizio occorre fare applicazione dell'art. 59 della

legge n. 382 del 1978 che, in sede di disciplina transitoria dei

contratti di locazione di immobili per uso abitativo, consente al

locatore, in una serie di ipotesi, di recedere dal rapporto prima

della scadenza legale come fissata dall'art. 58, e del successivo

art. 60, in base al quale il provvedimento che dispone il rilascio

perde efficacia se l'immobile non viene adibito dal locatore all'uso

per il quale aveva agito nel termine di sei mesi dal momento in cui

ne riacquista la disponibilità. Il conduttore, in tal caso, ha

diritto al ripristino del rapporto ed al rimborso delle spese di

trasloco e degli altri oneri sostenuti ovvero, a sua scelta, al

risarcimento dei danni in misura non inferiore a 12 e non superiore a

48 mensilità del canone, oltre ad un equo indennizzo per le spese di

trasloco, in ogni caso con conseguente condanna del locatore al

pagamento di una somma da lire 500.000 e lire 2 milioni al Comune nel

cui territorio si trova l'immobile, ad integrazione del fondo sociale

per l'integrazione dei canoni per i conduttori meno abbienti,

previsto dagli artt. 75 e seguenti della medesima legge.

3. - La normativa impugnata, ad avviso del giudice a quo, si pone

innanzitutto in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto dà vita ad

una situazione di disparità tra proprietari di appartamenti locati e

conduttori; questi ultimi ricevono una tutela che, creando a loro

favore una situazione di pesante privilegio, lede la dignità sociale

dei locatori.

La disciplina transitoria della legge n. 392 del 1978 è poi, in

linea generale, discutibile in quanto è intervenuta su rapporti in

corso ovvero prossimi alla cessazione, operando la "sospensione di

alcuni diritti costituzionalmente protetti", se non un esproprio di

fatto del bene casa a carico dei proprietari-locatori.

4. - Le norme contenute negli artt. 59 e 60 della legge n. 392 del

1978 sono poi, secondo l'autorità remittente, in contrasto con gli

artt. 42 e 47 Cost.

La limitazione, operata dall'art. 59, delle ipotesi di legittimo

recesso comprime il diritto di proprietà senza alcuna plausibile

giustificazione ed oltre i limiti consentiti dalla Costituzione,

limiti ammessi dall'art. 42 "al solo scopo di assicurarne la funzione

sociale e di renderla accessibile a tutti".

Il sistema predisposto dagli artt. 59 e 60 della legge n. 392 del

1978, opera una gravissima lesione del diritto di proprietà della

casa, oggetto di specifica tutela nell'art. 47 Cost., che vuole che

la Repubblica favorisca "l'accesso al risparmio popolare ed alla

proprietà dell'abitazione".

5. - Ad avviso del giudice a quo l'art. 47 Cost. appare violato

sotto un altro profilo dall'art. 60 della legge n. 392 del 1978.

Le norme contenute in tale articolo, le successive leggi di

proroga, il blocco dei canoni e le lungaggini nella esecuzione dei

provvedimenti di rilascio, infatti, tutelando il "possesso"

dell'abitazione, da parte del conduttore perpetuano una situazione di

privilegio che non incoraggia l'accesso al risparmio popolare per

conseguire la proprietà dell'abitazione e crea una situazione di

diseguaglianza e di ingiustizia.

6. - Le censure dell'autorità remittente investono poi "l'intero

disegno articolato nella legge n. 392 del 1978" in quanto il

legislatore, dopo aver "fallito" nel suo compito di rimuovere gli

ostacoli al pieno sviluppo della persona umana ed alla formazione

della famiglia, che "trova nella disponibilità di una abitazione la

propria sede", ha finito per imporre alla proprietà privata l'onere

di realizzare tale obiettivo.

Il sistema apprestato dal legislatore con la legge denunciata

appare "assolutamente squilibrato"; con la creazione di due categorie

diseguali di cittadini, esso ha determinato la grave crisi del

mercato delle locazioni degli immobili per uso abitativo, offrendo

tutela, sotto il profilo della durata del rapporto e dell'entità del

canone, ai conduttori di immobili ed inducendo i proprietari a non

concedere unità immobiliari in locazione onde evitare di subire una

sorta di espropriazione.

Ciò emerge con evidenza, prosegue il giudice a quo, dal caso,

sottoposto al suo esame, in cui il locatore attese quattro anni per

ottenere la disponibilità dell'immobile e, dopo altri due anni venne

chiamato a rispondere ex art. 60; in un periodo così lungo le

situazioni possono mutare: "nel caso di specie 'era morto' il marito

della persona oggi convenuta nel giudizio" ed il provvedimento di

rilascio finisce per non produrre apprezzabili effetti giuridici.

6.1. - Rileva il giudice a quo che, a stretto rigore, la sua

denuncia di incostituzionalità a questa Corte dovrebbe investire

"solamente l'art. 60 - ché solo esso deve essere applicato nel caso

di specie".

Tuttavia, dinanzi alle numerose censure di incostituzionalità

rivolte a singole norme contenute nella legge n. 392 del 1978 ed in

previsione di altre che, verosimilmente, seguiranno, occorre - ad

avviso dell'autorità remittente, individuare "il bandolo della

intricata matassa e reciderlo coraggiosamente per impedire

l'ulteriore diffondersi di un cancro sociale così grave".

L'obiettivo di assicurare ai cittadini meno abbienti "una abitazione

a basso costo è stato perseguito imponendo ad altri cittadini, i

proprietari di immobili già locati, all'entrata in vigore della

legge censurata, sacrifici e vincoli assolutamente spropositati e che

hanno il sapore di una vera e propria espropriazione punitiva"; tale

carattere, secondo il giudice a quo, rivestono la ulteriore proroga

dei rapporti locativi ed il blocco del canone su valori irreali.

La disparità di trattamento tra "occupanti degli appartamenti e

proprietari della legge n. 392 del 1978 emerge dalle norme contenute

negli artt. 1, 2, 3, 4, 6, 12, 23, 24, 58, 59, 60, 61, 62, 63.

6.2. - L'illegittimità dell'intera legge per l'ingiustificato

privilegio accordato al conduttore e la disparità di trattamento

rispetto al locatore emerge, ancora, ad avviso dell'autorità

remittente, dalle norme contenute negli artt. 38 e 39 che, in tema di

locazione di immobili per uso non abitativo, disciplinano il diritto

di prelazione ed il diritto di riscatto riconosciuti al conduttore.

Le leggi del mercato immobiliare, di cui questa Corte, con la

sentenza n. 108 del 1986, ha mostrato di avere documentata

conoscenza, consentono al conduttore di acquisire la proprietà

dell'unità immobiliare ad un prezzo di un terzo inferiore

all'effettivo valore del bene (non occupato), con una pesante

sanzione, disposta dall'art. 39, a carico del proprietario che non

consente l'esercizio del diritto di prelazione.

7. - La legge n. 392 del 1978, secondo il giudice a quo, è poi in

contrasto con alcuni princi'pi enunciati dalla dichiarazione

universale dei diritti dell'uomo approvata il 10 dicembre 1948.

In particolare, è violato l'art. 2, in quanto la tutela dei meno

abbienti, che ispira il testo normativo censurato, realizza una grave

discriminazione nei confronti dei proprietari, cui viene imposto un

carico assai pesante;

tanto la legge n. 392 del 1978 che i successivi provvedimenti di

graduazione degli sfratti, di sospensione dell'esecuzione e di

limitazioni alla concessione della forza pubblica, violano poi l'art.

7, comportando un "affievolimento" della tutela che deve essere

offerta parimente a tutti i cittadini;

è, ancora, violato l'art. 12, perché gli "ostacoli sostanziali

e procedurali imposti al proprietario-locatore" comportano una

arbitraria interferenza nella vita privata e in quella familiare, che

trovano nella casa il luogo per la loro esplicazione;

sono violati gli artt. 13, che sancisce la libertà di stabilire

la propria residenza, e 16, che riconosce il diritto a fondare una

famiglia.

8. - La legge denunciata, ad avviso del giudice a quo, viola

altresì gli artt. 8, 12, e 14 della Convenzione europea per i

diritti umani, ratificata dall'Italia con la legge 4 agosto 1955, n.

848 e diretta a garantire la tutela giurisdizionale dei diritti e

delle libertà fondamentali, in quanto, impedendo il libero uso

dell'immobile di proprietà dei locatori e determinando la scomparsa

degli appartamenti offerti in locazione, ostacola la formazione di

nuove famiglie.

9. - Nelle norme poste dalla legge n. 392 del 1978 viene infine

ravvisata violazione degli artt. 48 punto 1 e punto 3 c, 52, 53, 54

punto 3f e 59 del Trattato istitutivo delle comunità europee, in

quanto, incidendo sulla libera disponibilità degli immobili, esse

limitano la libertà di circolazione delle persone, anche per

l'esercizio di attività economiche, dando vita ad una situazione di

disparità con gli altri Stati membri.

10. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

eccependo in primo luogo l'inammissibilità della questione riferita

all'intera legge n. 392 del 1978 per genericità ed irrilevanza, in

quanto il solo art. 60 viene in applicazione nel giudizio a quo.

La questione, riferita al solo art. 60, è tuttavia irrilevante,

non avendo il Pretore previamente accertato il fondamento delle

contestazioni della convenuta che, se rispondenti alla realtà,

escluderebbero l'applicabilità delle norme.

Nel merito, osserva l'Avvocatura, la questione è, comunque,

manifestamente infondata, in quanto, secondo la giurisprudenza, la

responsabilità del locatore presuppone la imputabilità, a titolo di

dolo o colpa, del comportamento del locatore, responsabilità esclusa

in presenza di fatti sopravvenuti costituenti causa di forza

maggiore.

In ordine alla violazione delle Convenzioni internazionali, con

riguardo all'art. 10 Cost., la questione è inammissibile non avendo

tali norme attinenza alla materia.

11. - Si è costituita in giudizio Teresa Savelli vedova

Bresciani, rappresentata e difesa dall'avv. Ercole Caruso,

concludendo per l'accoglimento delle questioni come prospettate dal

Pretore di Roma. Considerato in diritto

1. - È impugnata davanti a questa Corte l'intera legge 27 luglio

1978, n. 392, recante "Disciplina delle locazioni di immobili

urbani", ritenuta lesiva;

dell'art. 3 Cost., in quanto crea a favore del conduttore una

situazione di privilegio e realizza una disparità di trattamento fra

proprietari di appartamenti locati e conduttori;

dell'art. 42 Cost., in quanto comprime il diritto di proprietà

senza alcuna plausibile ragione ed oltre i limiti consentiti;

dell'art. 47 Cost., in quanto, tutelando il possesso

dell'abitazione da parte del conduttore, non incoraggia l'accesso del

risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione;

dell'art. 10 Cost., in quanto lede gli artt. 2, 7, 12, 13 e 16

della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, gli artt. 8, 12

e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti

dell'uomo e delle libertà fondamentali, e gli artt. 48.2, 48.3c, 52,

53, 54.f e 59 del Trattato istitutivo delle Comunità europee.

Specifica censura è altresì mossa, in riferimento agli stessi

parametri, al combinato disposto degli artt. 59 e 60 del titolo II,

capo I, della suindicata legge n. 392 del 1978, contenenti la

"Disciplina transitoria" per le locazioni abitative, i quali

stabiliscono che il provvedimento che dispone il rilascio

dell'immobile, in conseguenza dell'esercizio, da parte del locatore,

del diritto di recesso, perde efficacia se il locatore, nel termine

di sei mesi da quando ha riacquistato la disponibilità

dell'immobile, non lo adibisce all'uso per il quale aveva agito, e

correlativamente riconoscono al conduttore alternativamente il

diritto al ripristinamento del rapporto o al risarcimento del danno.

2. - Per quanto concerne la censura che investe la legge n. 392

del 1978 nella sua globalità, ricorda la Corte che con la detta

legge è stato posto termine al pluridecennale "regime vincolistico"

delle locazioni, ripetutamente assolto da questa Corte dai dubbi di

legittimità costituzionale, sollevati in riferimento agli artt. 3 e

42 Cost., sulla base della considerazione del carattere straordinario

del regime stesso, preordinato a fronteggiare crisi congiunturali del

settore dell'edilizia abitativa (sentenze n. 3/1976, n. 225/1976, n.

32/1980, n. 71/1980).

La legge in esame, dettando la nuova disciplina organica delle

locazioni urbane, abitative e non abitative, la articola in due

settori (titolo I e titolo II) concernenti, rispettivamente, la

disciplina ordinaria, operante per le locazioni concluse dopo

l'entrata in vigore della legge (30 luglio 1978), e la disciplina

transitoria, relativa alle locazioni in corso alla data suindicata.

3. - Per le locazioni abitative - sulle quali soltanto la Corte

ritiene di dover portare il suo esame, essendo state sollevate le

questioni nel corso di un giudizio nel quale, appunto, venivano in

conflitto le contrapposte esigenze abitative del conduttore e del

locatore, sicché unicamente in tale specifico ambito le questioni

sono rilevanti - la disciplina ordinaria innova alcuni essenziali

aspetti della regolamentazione del contratto di locazione prevista

dal codice civile (art. 1571 e seguenti), regolamentazione largamente

inspirata al riconoscimento dell'autonomia negoziale. Essa, infatti,

si incentra nella predeterminazione della durata legale del rapporto

per un quadriennio, non suscettiva di anticipata cessazione per

iniziativa del locatore e non condizionata alla sussistenza di una

giusta causa per la sua cessazione alla scadenza (artt. 1, 3 e 4), e

nella sottrazione del canone alla libera contrattazione (c.d. equo

canone: artt. da 12 a 25).

Il nucleo fondamentale della nuova disciplina ordinaria è stato

già oggetto di esame da parte di questa Corte, la quale ha osservato

come la previsione relativa alla durata delle locazioni abitative

risponda all'apprezzabile esigenza di assicurare ai conduttori una

adeguata stabilità del rapporto (sent. n. 251/1983); vale a dire del

godimento di un bene primario (sentenze n. 252/1983, n. 300/1983, n.

49/1987, n. 217/1988, n. 404/1988). E a tale esigenza si connette

anche il peculiare regime dell'equo canone, quantificato con

riferimento a parametri oggettivi, giacché con esso si determina,

nell'ambito delle locazioni abitative, una sostanziale indifferenza

della persona del conduttore ai fini della redditività

dell'immobile, e quindi un ridotto interesse del locatore a far

cessare il rapporto.

Ora, è da notare che la suddetta esigenza è stata ritenuta da

questa Corte meritevole di una specifica tutela essenzialmente in

ragione della grave situazione del settore dell'ediliza abitativa -

caratterizzato dalla carenza di offerta di alloggi e conseguentemente

dalla debolezza contrattuale della categoria dei conduttori - nella

quale è intervenuta la legge n. 392 del 1978 (sent. n. 251/1983).

Ma, pur a distanza di vari anni, le ragioni socio-economiche della

detta specifica protezione non appaiono, ad un esame obbiettivo,

essere oggi modificate al punto tale da evidenziare la mancanza del

presupposto di fatto assunto dal legislatore, ovvero il contrasto fra

la disciplina adottata e la Costituzione per ingiustificata

compressione degli interessi costituzionalmente protetti dei quali è

lamentata la lesione.

Se, poi, la disciplina in esame sia o no pienamente adeguata

all'attuazione degli scopi sociali da essa perseguiti - piena

adeguatezza che il giudice a quo sembra contestare, richiamando il

parametro dell'art. 47 Cost., sulla base della considerazione che la

disciplina stessa non contribuisce ad eliminare la situazione anomala

del mercato degli alloggi, che è la causa del disagio della

categoria dei conduttori, ed anzi concorre a perpetuarla - è

problema che non può essere risolto se non mediante una valutazione

che questa Corte non può operare. Anche se non può esimersi dal

notare come gli scopi sociali (di rimedio) cui è diretta la

normativa stessa possano essere perseguiti anche mediante discipline

diverse, finalizzate alla eliminazione del disagio della categoria

dei conduttori, nel quadro di un intervento globale sui settori

dell'edilizia pubblica e privata (postulato dal legislatore del 1978:

cfr. sent. n. 252 del 1983), idoneo ad incrementare l'offerta di

alloggi a canoni economicamente sopportabili.

4. - La disciplina transitoria delle locazioni abitative in corso

alla data di entrata in vigore della legge n. 392 del 1978 consiste,

per le locazioni già soggette a proroga in base alla previgente

legislazione, nella previsione di un ulteriore periodo di durata (di

quattro anni) con decorrenza variabile a seconda dell'epoca di

stipulazione del contratto (art. 58). Per le locazioni non comprese

nel previgente regime di vincolo (in ragione della data di scadenza

convenzionale successiva al 30 luglio 1978 ovvero perché il reddito

del conduttore eccedeva i limiti fissati per il godimento della

proroga legale) è invece riconosciuta la durata quadriennale

stabilita dall'art. 1 in regime ordinario, dalla quale va tuttavia

detratto il periodo già decorso dall'inizio della locazione o dalla

data dell'ultimo rinnovo (art. 65).

Orbene, per negare fondatezza alla censura mossa alla detta

disciplina dal giudice a quo, in riferimento ai già ricordati

parametri, è sufficiente ricordare che questa Corte più volte ha

qualificato il regime transitorio dettato dalla legge n. 392 del 1978

come soluzione tecnica di saldatura tra legislazione vincolistica e

nuova legge organica sulle locazioni, destinata a fungere da ponte

tra i due contrapposti sistemi (sentenze n. 32/1980 e n. 281/1984),

sottolineando l'esigenza di regolare gradualmente il passaggio della

grande massa dei contratti in corso nell'ambito delle nuove regole

ordinarie (sent. n. 89/1984).

Né siffatta disciplina transitoria può essere ritenuta non

equilibrata, in pregiudizio della categoria dei locatori, in quanto,

a controbilanciare l'ulteriore durata ex lege dei rapporti in corso,

è stato introdotto, a vantaggio dei locatori (derivandolo

dall'azione di cessazione dalla proroga legale o di decadenza da

questa, tipica del regime vincolistico:

artt. 3, 4 e 10 della legge 23 maggio 1950, n. 253) l'istituto del

recesso anticipato dalla locazione per le tassative ragioni di cui

all'art. 59 (del quale non godono i locatori nel regime ordinario:

sent. n. 251/1983). E tale istituto, originariamente limitato alle

locazioni già soggette a proroga di cui all'art. 58, è stato

successivamente esteso anche alle locazioni non prorogate di cui

all'art. 65 per effetto delle sentenze n. 22/1980 e n. 250/1983,

mediante le quali la Corte ha assicurato in ogni caso tutela alle

specifiche esigenze recuperatorie del locatore nella fase di

protrazione coattiva.

La questione è pertanto non fondata.

5. - Venendo all'esame della censura mossa all'art. 60 della legge

n. 392 del 1978, osserva la Corte che le previsioni nella detta norma

racchiuse costituiscono un momento essenziale della disciplina

dell'istituto del recesso regolato dal precedente art. 59, in quanto

la comminatoria di sanzioni (ripristinamento del contratto,

risarcimento del danno, sanzione pecunaria da devolvere al fondo

sociale), per il caso di mancata destinazione dell'immobile all'uso

del quale è stata prospettata la necessità, ha la primaria funzione

preventiva di costituire una remora al ricorso abusivo, pretestuoso o

addirittura fraudolento al recesso (sent. n. 48/1980, relativa ad

analoga disciplina accessoria dell'azione di cessazione della proroga

legale contenuta dall'art. 8 della legge n. 253 del 1950), sicché

non aggrava la posizione dei locatori che del recesso si siano

avvalsi per effettive esigenze.

Né la posizione dei locatori può ritenersi sacrificata senza

ragione dalla previsione di un termine fisso, entro il quale dare

attuazione alla destinazione prospettata ai fini del recesso, poiché

l'omessa destinazione nel termine è soltanto considerata dalla legge

come criterio per la valutazione della serietà o, viceversa, della

pretestuosità del motivo di necessità fatto valere. Ciò che è

dimostrato dalla costante interpretazione giurisprudenziale, secondo

la quale il comportamento successivo assume tale significato solo se

imputabile (a titolo di dolo o di colpa) al locatore.

Anche tale questione è pertanto non fondata.