Sentenza n. 105/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 14 della

legge 12 aprile 1949, n. 149, modificato dall'art. 14 della legge 8

aprile 1952, n. 212, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 aprile 1962 dal Consiglio di Stato in s.

g., Sezione IV, su ricorso di Arcamone Mario contro il Ministero del

tesoro, iscritta al n. 173 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata

nella Gaztetta Ufficiale della Repubblica n. 286 del 10 novembre 1962;

2) ordinanza emessa il 19 ottobre 1962 dal Consiglio di Stato in s.

g., Sezione IV, su ricorso di Calandruccio Guido contro il Ministero

del tesoro, iscritta al n. 52 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 67 del 9 marzo 1963.

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del tesoro

e di Arcamone Mario e Calandruccio Guido;

udita nell'udienza pubblica del 22 maggio 1963 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi l'avv. Franco Arcamone, per Arcamone Mario, l'avv. Nunzio

Sciacca, per Calandruccio Guido, e il sostituto avvocato generale dello

Stato Luciano Tracanna, per il Ministero del tesoro.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel giudizio promosso dal ten. col. della riserva Mario

Arcamone, impiegato dell'Istituto poligrafico dello Stato, contro

l'Amministrazione del tesoro, la quale, in applicazione dell'art. 14

della legge 12 aprile 1949, n. 149, modificato dall'art. 14 della

legge 8 aprile 1952, n. 212, aveva disposto la riduzione della pensione

dell'anzidetto ufficiale, in quanto fruente in atto di uno stipendio da

parte di un ente pubblico, il Consiglio di Stato, Sezione IV, in

accoglimento di eccezione sollevata dal ricorrente, ha deferito a

questa Corte, con ordinanza 3 aprile - 27 luglio 1962, n. 490, la

questione di legittimità costituzionale - ritenuta rilevante e non

manifestamente infondata ai sensi degli artt. 4, 35, 36 e 37 della

Costituzione - delle anzidette disposizioni, le quali non consentono il

cumulo di una pensione ordinaria con uno stipendio se non entro il

limite massimo di lire 60 mila. In particolare l'ordinanza si richiama

all'art. 4 della Costituzione, che obbliga lo Stato a promuovere le

condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro, e all'art. 36,

in base al quale la retribuzione deve essere proporzionata alla

qualità e quantità di lavoro. Aggiunge l'ordinanza che anche

l'evoluzione della legislazione a partire dalla legge 11 aprile 1938,

n. 420, attraverso la legge 21 maggio 1940, n. 528, e il D.Lg. 21

novembre 1945, fino alle leggi impugnate - evoluzione che è venuta

temperando l'originaria assoluta incumulabilità di pensioni e stipendi

dei dipendenti statali - testimonierebbe dell'incompatibilità del

divieto di cumulo coi principi accolti dalla Costituzione.

L'ordinanza è stata notificata alle parti in causa e al Presidente

del Consiglio dei Ministri il 25 settembre 1962, è stata comunicata ai

Presidenti dei due rami del Parlamento il 22 settembre 1962 ed è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 10 novembre 1962, n. 286.

Innanzi a questa Corte si sono costituiti il ten. col. Arcamone,

depositando mandato e deduzioni in data 10 novembre 1962 e il Ministero

del tesoro, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

depositando deduzioni in data 22 novembre 1962.

L'Arcamone si riporta sostanzialmente agli argomenti esposti

nell'ordinanza, richiamando, oltre agli artt. 4 e 36 della

Costituzione, il principio costituzionale della tutela del lavoro,

risultante dagli artt. 1 e 35 e quello del diritto dei lavoratori alla

previdenza sociale, risultante dall'art. 38.

In una memoria depositata il 9 maggio 1963 egli, mentre si richiama

a tutti i riferiti articoli della Costituzione, sottolinea in

particolare che la pensione rappresenta una forma di corrispettivo per

un lavoro già prestato, e, tanto più in quanto a costituire il

relativo fondo contribuisce lo stesso impiegato, la decurtazione di

essa viene a risolversi in una ingiustificata riduzione del

corrispettivo rispetto alla quantità e qualità del lavoro prestato.

Conclude, pertanto, per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale delle norme impugnate.

L'Avvocatura dello Stato nelle sue deduzioni esclude che le norme

impugnate contrastino con l'art. 4 della Costituzione, in quanto non

limitano in alcun modo il diritto del pensionato di procurarsi una

occupazione retribuita; esclude inoltre che esse contrastino con l'art.

36 della Costituzione, giacché operano sulla pensione del pubblico

impiegato e non sulla retribuzione, alla quale soltanto si riferisce

l'art. 36.

In una memoria depositata il 7 maggio 1963 l'Avvocatura, nel

riaffermare i propri concetti, osserva, in particolare, che il tratta

mento di quiescenza (il quale non rappresenta affatto una retribuzione

differita) è estraneo alla materia disciplinata dall'art. 36 della

Costituzione: presentando i caratteri dell'assistenza e della

previdenza, esso ricade invece nell'art. 38, non evocato nella presente

controversia. Pertanto conclude perché la questione sollevata dal

Consiglio di Stato sia dichiarata infondata.

2. - Identica questione è stata sottoposta a questa Corte, con

analoga motivazione, con ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione IV,

19 ottobre 1962 - 9 gennaio 1963, n. 6, nel giudizio proposto dal col.

della riserva Calandruccio Guido, ammesso, successivamente allo

sfollamento, per un certo periodo, nei ruoli statali dei maestri

elementari, avverso il provvedimento dell'Amministrazione del tesoro

che disponeva il ricupero della parte di pensione di ufficiale da lui

percepita, durante il servizio di maestro elementare, al di là dei

limiti quantitativi fissati dalle ricordate leggi del 1949 e 1952.

L'ordinanza del Consiglio di Stato è stata notificata al Ministero

del tesoro e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri 1'8 febbraio

1963 e al ricorrente 1'11 febbraio successivo; è stata comunicata al

Presidente della Camera dei Deputati il 22 febbraio e a quello del

Senato il 23 febbraio; è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del

9 marzo 1963, n. 67.

Innanzi a questa Corte si sono costituiti il Ministero del tesoro,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando

deduzioni in data 26 marzo 1963 e il Calandruccio, depositando mandato

e deduzioni in data 27 marzo successivo. Entrambe le parti hanno

presentato memorie in data 9 maggio.

La difesa del Calandruccio nelle deduzioni si riporta integralmente

alle argomentazioni svolte in quest'ultima ordinanza; nella memoria

invoca, a sostegno di tali argomentazioni, la tesi che ravvisa nella

pensione una retribuzione differita del lavoro prestato. Conclude per

la dichiarazione di illegittimità delle disposizioni impugnate.

L'Avvocatura dello Stato nei suoi scritti difensivi ripete le

stesse argomentazioni e conclusioni del giudizio promosso con

l'ordinanza del Consiglio di Stato nel ricorso Arcamone. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze del Consiglio di Stato indicate in epigrafe

sollevano le medesime questioni di legittimità costituzionale.

Perciò i due giudizi vengono riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Le norme della Costituzione, alla stregua delle quali le due

ordinanze chiedono che la Corte operi il riscontro di legittimità

della limitazione - prevista dall'art. 14 della legge 12 aprile 1949,

n. 149, modificato dall'art. 14 della legge 8 aprile 1952, n. 212 della

cumulabilità, per i dipendenti dello Stato e di altri enti pubblici,

di un trattamento ordinario di pensione a carico della finanza pubblica

con un trattamento di attività pur esso a carico della finanza

pubblica, sono quelle degli artt. 4, 35, 36 e 37. La Corte, quindi, non

ha ragione di raffrontare le norme impugnate con l'art. 38 della

Costituzione, invocato nelle difese delle parti private, del resto non

a proposito, giacché esso riguarda solo i casi di inabilità al lavoro

momentanea o definitiva e i casi di disoccupazione.

Tanto l'ordinanza, quanto la difesa delle parti private insistono,

del resto, particolarmente su quel precetto dell'art. 36, secondo il

quale "il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla

quantità e qualità del suo lavoro". Osserva in proposito il Consiglio

di Stato che "la decurtazione della quota del trattamento di quiescenza

eccedente le lire 60 mila viene ad alterare la corrispondenza fra

corrispettivo e prestazione che la Costituzione impone e che è un

aspetto considerevole della tutela del lavoro, costituzionalmente

fermata". Analogo ragionamento viene fatto dalle parti private, le

quali esplicitamente argomentano dalla configurazione della pensione

come forma e parte "differita" della retribuzione.

Le disposizioni impugnate - le quali rappresentano, per il

personale statale, una mitigazione della regola generale della

incumulabilità assoluta di pensioni ordinarie e stipendi, enunciata

nell'art. 1 della legge 11 aprile 1938, n. 420 (v. anche l'art. 10,

ultimo comma, del D. Lg. 21 novembre 1945, n. 722), mentre importano, a

un tempo, l'estensione del limite di cumulabilità al personale degli

enti pubblici (per il quale in precedenza mancava in tali sensi una

regola di carattere generale) - si inseriscono in un più vasto quadro,

nel quale rientrano anche le altre disposizioni limitative della

cumulabilità dei trattamenti di attività e dei trattamenti di

pensione. Basterà ricordare, in proposito, l'art. 99 del R.D. 30

dicembre 1923, n. 2960, modificato da ultimo dall'art. 16 del D.P.R.

11 gennaio 1956, n. 19 (e tenuto fermo dall'art. 65 del T.U. 10 gennaio

1957, n. 3), riguardante i limiti di cumulabilità degli stipendi

statali, l'art. 21 della legge 18 marzo 1958, n. 311, riguardante la

riduzione degli stipendi dei professori universitari incaricati i quali

prestino opera retribuita alle dipendenze dello Stato o di altri

soggetti, l'art. 188 del T.U. 21 febbraio 1895, n. 70, il quale esclude

in via generale "il cumulo di più pensioni di riposo a carico del

bilancio generale dello Stato".

Particolarmente le parti private hanno insistito sul fatto che

l'imposizione del limite di cumulabilità contenuto nelle disposizioni

di cui è causa crea notevoli disparità. In effetti esse riducono in

modo indifferenziato a lire 60 mila le pensioni eccedenti tale somma,

di cui sono beneficiari i soggetti in attività di servizio presso un

ente pubblico, tanto se abbiano diritto a una pensione più elevata o

meno elevata, quanto se godano in atto di uno stipendio più importante

o meno importante; sottopongono a tale decurtazione

indifferenziatamente anche coloro i quali abbiano concorso ad

assicurarsi il conseguimento di una pensione mediante il versamento di

contributi volontari, nonché coloro nei confronti dei quali non si

produca un cumulo di anzianità tra il vecchio e il nuovo rapporto

d'impiego ai fini di una liquidazione unitaria della pensione alla

cessazione del secondo rapporto d'impiego; fanno salvi da ogni

decurtazione, sia quei pubblici impiegati i quali anziché un

trattamento di pensione abbiano conseguito, alla cessazione del

precedente rapporto di lavoro presso un ente pubblico, una diversa

forma di trattamento di quiescenza, sia coloro i quali alla cessazione

del rapporto di impiego pubblico si siano procurato un lavoro

retribuito presso soggetti privati (magari anche a partecipazione

pubblica parziale o addirittura totale) o si siano dedicati ad altre

forme di attività produttiva. E sarebbe certamente opportuno che il

legislatore portasse la propria attenzione su tali sperequazioni.

Nondimeno la Corte non ravvisa nelle disposizioni impugnate i vizi

di legittimità denunciati con le ordinanze di rimessione.

3. - Con riferimento all'art. 36 della Costituzione, è da

osservare che, qualsiasi concezione voglia accogliersi circa la natura

della pensione (e cioè, non solo se la si raffiguri come una forma

assicurativa, e la si consideri come partecipe, a un tempo, dei

caratteri dell'assistenza e della previdenza , ma anche se la si

concepisca come una retribuzione differita), non può negarsi che essa

assolva un ruolo previdenziale. Se così è - se cioè la pensione, pur

quando la si voglia considerare come parte differita della

retribuzione, è destinata essenzialmente a garantire, a chi se ne sia

assicurato il diritto (o ai suoi familiari, in caso di sua morte), una

entrata periodica idonea a fronteggiare, avuto riguardo alla situazione

personale e familiare dei beneficiari, i bisogni della vita nel periodo

successivo alla cessazione del rapporto di lavoro cui essa accede,

essenzialmente in considerazione del fatto che in tale periodo viene a

mancare (all'interessato o ai suoi familiari) quella importante fonte

di reddito che è rappresentata dal posto di lavoro di cui trattasi -,

non può ritenersi contraddire con l'art. 36 della Costituzione, e più

precisamente col principio della proporzionalità della retribuzione

alla quantità e qualità del lavoro prestato, il fatto che il

trattamento pensionistico venga ridotto quando con esso concorra il

godimento di un qualche trattamento di attività. Il godimento di

quest'ultimo viene infatti, quanto meno, a ridurre l'esigenza

previdenziale (per natura variabile da situazione a situazione), in

funzione della quale la provvidenza pensionistica fu predisposta.

Non può dunque dirsi che la decurtazione prevista dalle

disposizioni impugnate incida sulla retribuzione. Pur ammettendo che

il diritto alla pensione nel concorso delle condizioni volute dalle

norme in vigore rappresenti un elemento integrativo del trattamento

economico del prestatore d'opera, non si può affermare, infatti, che a

tale diritto corrisponda un invariato e invariabile obbligo di

prestazione patrimoniale dell'ente datore di lavoro. Anzi è proprio

della natura della pensione, in correlazione alla funzione cui essa

assolve, di collegarsi, nell'an e nel quantum, alla particolare

situazione personale e familiare degli aventi diritto al momento del

verificarsi dell'evento generatore della situazione pensionistica,

tanto che, per esempio, indipendentemente dalla quantità e qualità

del lavoro prestato, da un lato, alla morte del lavoratore in attività

di servizio che abbia maturato il diritto alla pensione, non viene

liquidata una pensione se non nel caso di sopravvivenza di familiari

aventi titolo a conseguirla, mentre negli altri casi nessun diritto

viene riconosciuto agli eredi; e, dall'altro, le prestazioni dell'ente

tenuto al pagamento della pensione sono diverse a seconda del numero e

della posizione giuridica dei familiari sopravvissuti. Onde non può

dirsi che in simili casi vi sia lesione del ricordato precetto

dell'art. 36 della Costituzione: è da escludere, infatti, che il

diritto proclamato da tale precetto sia in alcun modo sacrificato

quando l'evento idoneo a far scattare il meccanismo pensionistico

(secondo una previsione normativa di carattere generale) non si sia

affatto verificato o si sia verificato in modo diverso da quello che

avrebbe dato diritto a un trattamento più vantaggioso.

Allo stesso modo non può considerarsi in contrasto col riferito

precetto costituzionale che l'ordinamento venga a un certo punto

modificato - purché in maniera non arbitraria - nel senso di

configurare in modo meno favorevole per i beneficiari l'evento idoneo a

far scattare l'attribuzione della pensione.

4. - Stabilito in tal modo che non urtano contro il ricordato

precetto dell'art. 36, è facile dimostrare che le disposizioni

impugnate non urtano neanche col precetto dell'art. 35 della

Costituzione, secondo il quale "la Repubblica tutela il lavoro in tutte

le sue forme ed applicazioni", o con quello dell'art. 37, nel quale

risulta consacrato il principio della parità di retribuzione a parità

di prestazioni lavorative da parte di qualsiasi soggetto. Se la

correlazione della pensione alla situazione particolare dell'avente

diritto inerisce alla natura stessa dell'istituto pensionistico, è da

escludere, infatti, che i riferiti precetti costituzionali risultino in

alcun modo lesi da disposizioni, le quali, senza essere arbitrarie,

limitino, in presenza di redditi di lavoro in atto, il diritto alla

pensione.

5. - Con riferimento poi al precetto dell'art. 4 della

Costituzione, secondo il quale "la Repubblica riconosce a tutti i

cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano

effettivo questo diritto", la Corte osserva che neanche ad esso può

derivare alcuna lesione dalle disposizioni impugnate.

A parte i dubbi avanzati circa l'inerenza a tale precetto di un

dovere del legislatore di non escludere dall'accesso all'impiego presso

enti pubblici i soggetti i quali - volontariamente, o per ragioni di

salute, di età e di altro genere - siano cessati da un precedente

rapporto di pubblico impiego, fruendo, in atto, di un trattamento

pensionistico, è da osservare infatti che l'imposizione di un limite

alla cumulabilità di una pensione con uno stipendio, entrambi a carico

della finanza pubblica, non importa né una incidenza sul diritto al

lavoro - inteso dall'art. 4 della Costituzione nel senso generico di

possibilità giuridica di avere accesso, quando se ne posseggano i

requisiti legittimamente prefissati, ai posti di lavoro disponibili -,

né una compressione delle condizioni che rendano effettivo questo

diritto - condizioni Consistenti nella determinazione e nel

mantenimento ad opera dello Stato di una situazione di fatto tale da

aprire concretamente alla generalità dei cittadini la possibilità di

procurarsi un posto di lavoro.