Sentenza n. 106/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16, 18,

secondo comma, e 20 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle

leggi di pubblica sicurezza), e dell'art. 22 del r.d. 6 maggio 1940,

n. 635 (Regolamento per l'esecuzione del predetto testo unico),

promosso con ordinanza emessa il 23 marzo 1973 dal giudice istruttore

del tribunale di Reggio Emilia nel procedimento penale a carico di Fo

Dario Luigi Angelo ed altri, iscritta al n. 220 del registro ordinanze

1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 198 del

1 agosto 1973.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1975 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

A seguito di denuncia sporta dalla Questura di Reggio Emilia a

carico dell'artista teatrale Dario Fo e di alcuni cittadini di Reggio

per resistenza alla forza pubblica e oltraggio, commessi all'interno

del locale teatro comunale, la sera dell'11 aprile 1970, in occasione

del servizio di vigilanza disposto dal questore all'interno

dell'edificio, in relazione alla rappresentazione della commedia

intitolata "Mistero buffo", il giudice istruttore presso quel tribunale

rilevava, con ordinanza 28 marzo 1973, che la rappresentazione era da

ritenere di carattere privato, in quanto il teatro, nella circostanza,

era aperto solo ai soci iscritti all'ARCI (Associazione ricreativa

culturale italiana) muniti di regolare tessera. Pertanto, secondo il

giudice, sorgeva il problema della legittimità o meno dell'intervento

della polizia all'interno del teatro, da risolvere sulla base dell'art.

16 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico leggi di p.s.), secondo

cui è consentito, in qualsiasi ora, agli agenti di p.s. l'ingresso nei

locali destinati all'esercizio di attività, come quella di spettacoli

teatrali, soggette ad autorizzazioni di polizia.

Ciò posto, il giudice, con ordinanza 23 marzo 1973, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della detta norma, per

contrasto con gli artt. 2, 14, 17 e 21 della Costituzione.

La disposizione censurata violerebbe anzitutto la libertà di

domicilio, garantita dall'art. 14 della Costituzione, anche in

relazione ad ambienti che siano destinati occasionalmente ad attività

privata, e resterebbe invece vulnerata dalla facoltà di accesso

consentita "in qualsiasi ora" alla polizia e, quindi, anche quando i

locali predetti vengano adibiti ad attività privata.

L'art. 16 del r.d. 18 giugno 1931 contrasterebbe poi con l'art. 2

Cost., in quanto, come sarebbe reso evidente dalla fattispecie

concreta, gli iscritti all'ARCI, riunendosi per assistere alla

rappresentazione in parola, esercitavano diritti inviolabili, garantiti

all'individuo, ed identificabili, nella specie, con il diritto di

riunione, sancito dall'art. 17 Cost., e con il diritto di libera

manifestazione del pensiero, garantito dall'art. 21 della Costituzione.

Questi ultimi precetti, secondo il giudice a quo, risulterebbero

specificamente violati. Ed invero, il sistema garantistico voluto dalla

Costituzione per quanto riguarda lo svolgimento della vita privata,

tenderebbe ad assicurare all'individuo la libera formazione e

manifestazione della personalità, escludendo ogni costrizione, anche

psicologica, che, invece, si potrebbe configurare in relazione alla

presenza della polizia alle riunioni e dibattiti, resa possibile dalla

norma censurata, sol perché gli stessi, anche se riguardanti ad

esempio sindacati o partiti politici, si svolgono occasionalmente in

locali soggetti ad autorizzazione di polizia. Pertanto, secondo il

giudice a quo, la facoltà sancita dalla norma impugnata potrebbe

costituire "pericolo per le istituzioni democratiche" e potrebbe essere

legittimamente consentita solo limitatamente alle parti dei locali

soggetti ad autorizzazione di polizia che siano aperti al pubblico, e

negli orari in cui sia effettivamente consentito l'ingresso al

pubblico.

Secondo il giudice a quo, poi, l'intervento della polizia nel caso

di specie parrebbe bensì trovare legittimazione in base agli artt. 18,

secondo comma, e 20 del testo unico leggi di p.s. nonché all'art. 22

del regolamento di esecuzione, emanato con r.d. 6 maggio 1940, n. 635.

Invero, il citato art. 18, secondo comma, che equipara le riunioni

private a quelle pubbliche in relazione, fra l'altro, al luogo in cui

sono tenute, al numero delle persone partecipanti ed allo scopo e

oggetto di esse, potrebbe essere invocato nella specie a sostegno della

legittimità dell'intervento della polizia, considerato il luogo della

rappresentazione e l'alto numero degli intervenuti (500). Ma la detta

equiparazione, secondo il giudice a quo, sarebbe palesemente in

contrasto con l'art. 17 Cost., nonché con gli artt. 2, 14 e 21 Cost.

"in quanto garantiscono diritti primari dell'uomo".

Anche l'art. 20 del t.u.l.p.s., secondo il giudice a quo, potrebbe

essere invocato nella specie, e si paleserebbe quindi rilevante la

relativa questione di legittimità, che il giudice stesso prospetta

sempre in relazione ai già menzionati precetti costituzionali. Il

giudice osserva, infatti, che, siccome il detto articolo consentirebbe

lo scioglimento di qualunque riunione, purché tenuta in luogo

normalmente aperto al pubblico, prescindendo dalla concreta e attuale

destinazione dello stesso a riunione privata, presupporrebbe altresì

il diritto di presenza della p.s., ed in tal modo incorrerebbe nelle

violazioni costituzionali già prima prospettate in relazione all'art.

16 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

Per le stesse ragioni, infine, secondo il giudice a quo, palese

apparirebbe l'illegittimità dell'art. 22 del regolamento di p.s. nella

parte in cui prevederebbe il potere della p.s. di assistere alle

riunioni, senza alcuna distinzione fra pubbliche e private.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 198 del 1 agosto 1973.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, che ha depositato tempestivamente le proprie deduzioni

difensive.

L'Avvocatura osserva che, anche se potesse configurarsi, per

assurdo, l'estensione della garanzia costituzionale della libertà di

domicilio ai locali di un teatro municipale, come nel caso in esame, la

libertà stessa, comunque, sarebbe soggetta a deroghe per fini di

sanità o incolumità pubblica, così come appunto prescrive la norma

denunziata, che consente l'accesso della p.s. nei locali destinati

all'esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di polizia solo

al fine di controllare l'adempimento delle prescrizioni imposte dalla

legge, dai regolamenti e dall'autorità. La qualifica di locale da

pubblico spettacolo soggetto alla autorizzazione di polizia inerirebbe

agli ambienti per tutto il tempo della licenza, e gli organi di polizia

sarebbero pertanto tenuti ad esercitare il controllo dell'osservanza

delle prescrizioni in ordine a qualsiasi manifestazione vi si svolga.

Tanto meno confliggerebbe con l'art. 14 Cost. l'impugnato art. 18

t.u.l.p.s., nella parte in cui considera pubblica una riunione che, per

il luogo in cui si svolge o per il numero degli intervenuti o per gli

scopi o l'oggetto abbia carattere di riunione non privata. Tale

disposizione, invero, apparirebbe del tutto logica ed aderente alla

realtà, poiché la presenza degli enunciati requisiti escluderebbe,

ovviamente, la natura privata della riunione, anche se indetta

formalmente come tale.

Circa la censura mossa in relazione all'art. 20 t u 1 p s ed

all'art. 22 del regolamento, l'Avvocatura osserva che la prima non

potrebbe venire neppure in considerazione nel caso di specie,

riguardando specificamente la diversa ipotesi dello scioglimento di

riunioni in casi tassativi, mentre la seconda, di natura regolamentare,

esulerebbe dalla competenza di questa Corte.

Infine, per quanto riguarda gli altri aspetti di illegittimità

prospettati dal giudice a quo contro le norme impugnate del T.U.L.P.S.

in relazione agli artt. 2, 17 e 21 Cost., osserva che il potere-dovere

della p.s. di accedere nei locali in questione ai fini prestabiliti

dalla legge non inciderebbe menomamente sulla libertà di riunione né

sulla libertà di manifestazione del pensiero, onde anche sotto questi

profili la questione sarebbe infondata. Considerato in diritto :

1. - La suindicata ordinanza di rinvio premette l'accertamento che

si è trattato di rappresentazione scenica, da svolgersi a carattere

privato, con ingresso, nel teatro comunale di Reggio Emilia, riservato

ai soli soci, muniti di tessera, appartenenti ad una associazione

ricreativa-culturale. Ciò posto, l'ordinanza sottopone alla Corte la

questione se la facoltà riconosciuta agli ufficiali ed agenti di

pubblica sicurezza di accedere in teatro, anche nella suaccennata

particolare occasione, in forza dell'art. 16 del testo unico del 1931

delle leggi di pubblica sicurezza, contrasti con la Costituzione negli

articoli 2 (tutela dei diritti inviolabili dell'uomo), 14

(inviolabilità del domicilio), 17 (diritto di pacifica riunione), 21

(diritto di libera manfestazione del pensiero). Negli stessi termini di

riferimento, la questione è parimenti sollevata nei confronti degli

articoli del citato testo unico: 18, secondo comma, (equiparazione, in

determinate situazioni di fatto, delle riunioni indette in forma

privata a quelle pubbliche) e 20 (potere di scioglimento delle

riunioni). Infine, la questione è estesa all'art. 22 del Regolamento

del 1940 alla ricordata legge sulla pubblica sicurezza.

2. - Per quanto riguarda la prospettata incostituzionalità

dell'art. 16 del testo unico, la questione non è fondata.

L'apertura e la conseguente agibilità di locali adibiti a teatro,

sono sottoposte ad autorizzazioni preventive di polizia (art. 8 t.u.)

cui, poi, ineriscono le licenze di esercizio, relative a singoli

spettacoli (art. 68 stesso t.u.).

Una volta accordata l'autorizzazione preventiva alla loro

agibilità (come nel caso) l'accesso nei locali, da parte di ufficiali

ed agenti di pubblica sicurezza è previsto, dall'impugnato art. 16, a

scopo di controllo, senza limiti di tempo, della permanente osservanza

delle prescrizioni legalmente imposte con detta autorizzazione, in

rapporto alla funzionalità tecnica del teatro e nell'interesse

primario di tutelare, mediante un ordinato assetto, l'incolumità

dell'agglomerato di persone intervenute.

Secondo l'ordinanza, tali esigenze dovrebbero cedere di fronte alla

circostanza contingente dell'uso riservato, e perciò privato,

dell'ambiente, in quanto la totale estromissione della polizia, nel

caso, troverebbe giustificazione in norme costituzionali.

3. - Con nessuna di queste norme di riferimento contrastano le

disposizioni di legge impugnate.

Anzitutto, l'intervento degli organi di polizia, ai fini ed alle

condizioni suindicate e senza distorsioni interpretative, non contrasta

con la garantita inviolabilità di domicilio. Gli ambienti unicamente

destinati a rappresentazioni teatrali non possono qualificarsi

domicilio degli utenti, data la nozione che del domicilio risulta

dall'art. 43 del codice civile. Anche ammessa la equiparazione, agli

effetti della tutelabilità da violazioni (art. 614 c.p.), affermata in

ordinanza, del concetto di domicilio con quello di "privata dimora",

nell'ipotesi che un teatro venga temporaneamente e occasionalmente

adibito ad attività privata, deve pur sempre rimanere fermo il

principio, già statuito da questa Corte con le sentenze n. 10 del 1971

e n. 56 del 1973, che l'art. 14 Cost. non può non consentire deroghe a

tutela di interessi generali, come è appunto l'interesse alla

incolumità pubblica. Alla quale incolumità espressamente si richiama

lo stesso art. 14 della Costituzione, al comma terzo. Prevale al

riguardo la valutazione oggettiva della sede che, benché scelta come

luogo di privata riunione, importa cautele, verifiche e controlli di

osservanza di condizioni autorizzative, affidati, dall'autorizzazione

iniziale in poi, al presidio di ufficiali ed agenti di pubblica

sicurezza.

4. - Neppure è da riscontrare contrasto con gli artt. 17 e 21

della Costituzione.

L'intervento della polizia, ai fini ed alle condizioni suindicate,

non collide con il diritto di riunione ed anzi è volto ad agevolarlo,

assicurandone il regolare svolgimento. Né collide col diritto di

libera manifestazione del pensiero, in sé considerata, poiché

l'intervento non è e non deve essere diretto a controllarla e tanto

meno a contrastarla od a coartarla; né mancano nell'ordinamento le

garanzie adeguate a reprimere ogni abuso che possa ledere quel

fondamentale diritto.

Ciò ugualmente vale per escludere, nel caso, l'ipotizzabilità di

una violazione dell'art. 2 Cost. posto a tutela, in via generale, dei

diritti inviolabili dell'uomo nei loro particolari aspetti.

5. - La questione viene estesa nei confronti dell'art. 18, secondo

comma, del testo unico delle leggi di p.s. che concerne l'equiparazione

delle riunioni indette in forma privata a quelle pubbliche qualora si

considerino il luogo, lo scopo di dette riunioni, nonché il numero dei

partecipanti.

La Corte osserva, anzitutto, che la disposizione impugnata è

strettamente connessa con quella della prima parte dello stesso

articolo, concernente l'obbligo del preavviso di riunione e risulta,

quindi, trattarsi di disposizione emanata e diretta in funzione del

preavviso. Da quanto qui in esame esula, tuttavia, qualsiasi

riferimento a detto obbligo, che è, quindi, fuori discussione in tutta

la sua portata.

La Corte osserva, inoltre, che la questione sulla legittimità del

richiamato art. 18, secondo comma, non possa venire in discussione agli

effetti delineati in ordinanza, dato che nella stessa è premesso

l'accertamento della natura privata della rappresentazione, il che,

ovviamente, impedisce di ritenere essersi invece trattato, nel caso, di

locali aperti al pubblico.

La non rilevanza della questione è, di conseguenza, palese e,

pertanto, per questa parte la questione stessa va dichiarata

inammissibile.

Ad eguale conclusione deve addivenirsi per quanto riguarda il

denunciato art. 20 del testo unico. A parte che dall'ordinanza di

rinvio non risulta che, nel caso, siasi effettivamente proceduto dalla

polizia allo scioglimento della riunione, va rilevato che il cennato

articolo deve ritenersi, come da giurisprudenza, non applicabile alle

riunioni di natura privata.

6. - Infine, per quanto riguarda la denunciata illegittimità

dell'art. 22 del Regolamento per l'esecuzione del testo unico, basti

osservare che, in base all'art. 134 della Costituzione, la Corte è

chiamata a giudicare soltanto sulle controversie relative alla

legittimità delle leggi e degli atti aventi forza di legge. Per cui

la questione, sotto questo profilo, deve essere dichiarata

inammissibile.