Sentenza n. 1066/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge riapprovata

il 6 aprile 1988 dal Consiglio regionale della Valle d'Aosta avente

per oggetto: "Erogazione al Consorzio garanzia fidi fra gli

industriali della Valle d'Aosta di un contributo per l'anno 1987 per

l'abbattimento del tasso d'interesse delle anticipazioni su cessioni

di crediti commerciali perfezionate da aziende valdostante", promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il

26 aprile 1988, depositato in cancelleria il 3 maggio 1988 successivo

ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e

l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 25 aprile 1988 (R. ric. n. 12

del 1988), il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che

venga dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge

regionale Valle d'Aosta, approvata dal Consiglio regionale il 24

settembre 1987, riapprovata il 6 aprile 1988 e comunicata al

Presidente della Commissione di coordinamento il 12 aprile 1988,

intitolata "Erogazione al Consorzio garanzia fidi fra industriali

della Valle d'Aosta di un contributo per l'anno 1988 per

l'abbattimento del tasso di interesse delle anticipazioni su cessioni

di crediti commerciali perfezionate da aziende valdostane".

Nel ricorso si osserva che la legge impugnata prevede una

erogazione di danaro pubblico nella sostanza a favore soltanto di

aziende industriali aventi sede nel territorio della Regione e, in

questo ambito, prevalentemente delle aziende in grado di meglio

avvalersi del Consorzio fra gli industriali della Valle. Le aziende

verrebbero, tramite il Consorzio, a beneficiare di un tasso ridotto

di interesse per le "anticipazioni su cessioni di crediti

commerciali".

Ad avviso del Governo, tale disciplina contrasterebbe:

a) con il congiunto disposto degli artt. 41, terzo comma, 97,

terzo comma, e 81 della Costituzione, disposto che osta ad un

affidamento per così dire "in appalto" delle spese pubbliche;

b) con l'art. 41 della Costituzione, che salvaguarda la libertà

economica e privata, ma non prevede affatto come valore

costituzionale l'incentivazione di detta iniziativa a spese dei

contribuenti;

c) con gli art. 3 e 51 dello Statuto speciale per la Valle

d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.4), che assegnano

alla Regione, in materia di industria e commercio, soltanto una

competenza di integrazione e di attuazione delle leggi della

Repubblica;

d) con i princi'pi di unitarietà della Repubblica (art. 5

della Costituzione), nonché di eguaglianza e non discriminazione tra

cittadini e imprese della Repubblica (artt. 3 e 120 della

Costituzione), dato che l'incentivazione progettata produrrebbe una

disparità di situazioni tra operatori economici di regioni diverse,

non giustificata da condizioni di depressione economica, né

autorizzata dal particolarismo regionale.

Nel ricorso si osserva altresì che il richiamo fatto dalla legge

al "prime rate" dell'Associazione bancaria italiana, per determinare

il limite massimo del contributo da corrispondersi sugli interessi è

inefficace, perché da qualche anno la menzionata associazione si

limita a rilevare ex post i tassi primari praticati da un campione

rappresentativo di banche nell'ultimo giorno del mese.

Infine, l'anticipazione non è qualificata da una specifica

destinazione o prospettiva di impiego della somma di danaro

corrisposta al soggetto finanziato, il quale perciò potrebbe anche

devolvere la somma a finalità extra-aziendali.

2. - Si è costituita la Regione autonoma Valle d'Aosta, chiedendo

il rigetto del ricorso.

Del tutto ingiustificato, si osserva anzitutto, è il richiamo

all'art. 41 della Costituzione, che è diretto a salvaguardare

l'iniziativa economica privata da interventi pubblici compressivi e

peraltro tale, con il suo terzo comma, da legittimare provvedimenti

di stimolo economico come quello considerato, nell'ambito della

potestà di indirizzo e di coordinamento dell'attività economica che

con legge può essere svolta per il perseguimento di fini sociali.

Non appare invece ben comprensibile - si osserva ancora - il

coordinamento tra gli artt. 41, terzo comma, 97, terzo comma e 81

della Costituzione.

Quanto alla sussistenza della potestà legislativa regionale,

viene rilevato che l'intervento previsto è analogo a quello già

disciplinato con legge regionale Valle d'Aosta 11 agosto 1976 n. 32,

rifinanziata con legge 18 dicembre 1987, n. 101: l'intervento

rientrerebbe nella potestà normativa integrativa della Regione in

materia di industria e commercio e non può essere ritenuto in alcun

modo innovativo o contrastante rispetto alle linee generali della

legislazione statale.

Ricordato poi che la discriminazione nella concessione di

incentivazioni economiche ha caratterizzato un'ampia serie di

interventi statali in materia, la Regione Valle d'Aosta conclude

replicando criticamente sia con riferimento alla nozione e alle

caratteristiche del factoring, sia con riguardo alla determinabilità

del limite del contributo sugli interessi grazie al riferimento al

"prime rate" dell'Associazione bancaria italiana.

3. - Entrambe le parti costituite hanno presentato memorie, con le

quali ribadiscono le conclusioni prese e le argomentazioni svolte

negli atti di costituzione. Considerato in diritto

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che venga

dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge regionale

Valle d'Aosta approvata dal Consiglio regionale il 24 settembre 1987,

riapprovata il 6 aprile 1988 e comunicata al Presidente della

Commissione di coordinamento il 12 aprile 1988, intitolata:

"Erogazione al Consorzio garanzia fidi fra gli industriali della

Valle d'Aosta di un contributo per l'anno 1988 per l'abbattimento del

tasso di interesse delle anticipazioni su cessioni di crediti

commerciali (factoring) perfezionate da aziende valdostane".

Come si evince già dal suo titolo, la legge intende concorrere

alla riduzione del tasso di interesse relativo ad operazioni di

anticipazione su cessioni di crediti commerciali perfezionate dalle

aziende industriali aventi sede nel territorio della Regione.

A tal fine, la Giunta regionale è autorizzata a concedere, per

l'anno 1988, un contributo di lire 200 milioni al Consorzio garanzia

fidi fra gli industriali della Valle d'Aosta, con la prescrizione che

la misura del contributo non potrà superare sei punti del tasso di

interesse praticato per ogni singola operazione e comunque non potrà

essere superiore al 50 per cento del prime rate dell'Associazione

bancaria italiana. Al termine dell'esercizio 1988 il Consorzio è

tenuto a fornire all'Amministrazione regionale un consuntivo recante

il numero delle operazioni agevolate, l'importo complessivo, il

contributo regionale utilizzato e l'eventuale contributo residuo.

Ad avviso del Governo, la legge esorbiterebbe dalle competenze

dalla Regione e prevederebbe un meccanismo di finanziamento

discriminatorio e per vari aspetti irrazionale. Essa contrasterebbe

quindi con gli artt. 3, 5, 41, 81, 97 primo comma, 120 e 127 quarto

comma Cost., nonché con gli artt. 3 e 51 dello Statuto speciale per

la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4).

5. - Col prevedere il finanziamento di un'attività di factoring a

vantaggio di aziende industriali aventi sede nel territorio della

Valle d'Aosta, la legge regionale impugnata tende a promuovere lo

sviluppo di alcuni settori dell'economia locale, ricorrendo allo

strumento della incentivazione.

Questa forma di intervento pubblico nell'ambito della economia è

ormai ampiamente sperimentata e diffusamente praticata. Essa consente

infatti di indirizzare lo sviluppo verso obiettivi di interesse

generale, evitando gli oneri della gestione diretta e creando stimoli

che si integrano agevolmente nella dinamica di mercato.

D'altra parte, non si appalesa l'esistenza d'incompatibilità con

i princi'pi costituzionali: per un verso, la libertà d'impresa non

è in alcun modo insidiata dalla offerta di opportunità che possono

essere o non accettate, risultando quindi osservato il disposto

dell'art. 41, primo comma, della Costituzione; per l'altro,

l'attività di indirizzo dell'economia è espressamente consentita

dal terzo comma dello stesso articolo.

Il richiamo all'art. 41 della Costituzione opera dunque in modo

assai diverso rispetto alle deduzioni della parte ricorrente, secondo

la quale l'articolo menzionato "salvaguarda la libertà

dell'iniziativa economica privata, ma non prevede affatto come valore

costituzionale l'incentivazione di detta iniziativa mediante

l'erogazione di denaro prelevato dai contribuenti".

6. - La legge regionale viene censurata anche in riferimento agli

artt. 3, 5 e 120 della Costituzione, sotto il profilo che

l'incentivazione progettata produrrebbe una disparità di situazioni

tra operatori economici di regioni diverse, non giustificata da

condizioni di depressione economica, né autorizzata dal

particolarismo regionale.

In realtà, ogni incentivo introduce inevitabilmente una

discriminazione, essendo per sua natura diretto a promuovere lo

sviluppo di una determinata attività o di attività insediate in un

determinato ambito territoriale. A meno che non si voglia negare in

radice l'uso di questo strumento economico, ciò che può valutarsi

in sede di giudizio di costituzionalità è dunque soltanto se la

previsione specifica considerata si fondi su un criterio di

ragionevolezza e persegua finalità costituzionalmente apprezzabili,

essendo invece pertinente al merito e restando quindi affidato alla

responsabilità politica ogni rilievo circa la convenienza e la

congruità dell'intervento progettato.

Ma lo stesso ricorso non prospetta critiche nella direzione

indicata e si limita a censurare la disparità di situazioni che

verrebbe a crearsi tra operatori economici di regioni diverse.

Orbene, è evidente che un principio di non discriminazione inteso in

un senso così ampio e generico sarebbe impeditivo di qualsiasi

iniziativa in ambito locale. Per converso, anche la legislazione

nazionale ha da lungo tempo offerto una serie di esempi di interventi

di stimolo e di sostegno dell'economia operanti limitatamente a

determinate aree territoriali, interventi la cui previsione o la cui

priorità rispetto ad altri, ugualmente ipotizzabili, non potrebbe

utilmente essere discussa sotto un profilo di mera legittimità.

7. - Con richiamo agli artt. 3 e 51 dello Statuto speciale per la

Valle d'Aosta, si contesta inoltre la competenza della Regione ad

emanare una normativa quale quella in esame, "per il suo carattere

fortemente innovativo e per di più contrastante con le linee

generali della legislazione statale.... e con i parametri

costituzionali già menzionati". Più specificamente,

l'intermediazione finanziaria nelle sue varie modalità non

rientrerebbe nella competenza delle regioni.

Le censure non risultano fondate. L'art. 3 dello statuto

attribuisce alla Regione, tra l'altro, la potestà di emanare norme

legislative di integrazione in materia di industria e commercio.

La disciplina contestata, relativa ad incentivazioni creditizie

per le aziende industriali aventi sede nella Valle d'Aosta, non ha

affatto quel carattere fortemente innovativo e per di più

contrastante con le linee generali della legislazione statale che le

viene attribuito dal ricorso. Al contrario, essa si inserisce in modo

armonico in un quadro complessivo caratterizzato dalla costante

ricerca, in sede sia nazionale che locale, della promozione dello

sviluppo industriale e da un ampio uso, a tale scopo, dello strumento

della agevolazione dell'accesso al credito. Né è facile

individuare, anche perché la parte ricorrente omette di indicarle,

quali siano le linee generali della legislazione statale con cui la

legge regionale impugnata contrasterebbe.

Come si è accennato, l'evoluzione della legislazione statale può

dirsi caratterizzata dal collegamento strumentale dell'accesso al

credito e dell'agevolazione creditizia con le materie di competenza

regionale.

L'art. 109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, infatti ha incluso,

tra le funzioni trasferite alle regioni, anche quelle concernenti

ogni tipo di intervento per agevolare l'accesso al credito,

precisando altresì che il trasferimento di funzioni comprende la

"determinazione dei criteri applicativi dei provvedimenti regionali

di agevolazione creditizia, di prestazione di garanzie e di

assegnazione di fondi, anticipazioni e quote di concorso, destinati

alla agevolazione dell'accesso al credito sulle materie di competenza

regionale, anche se relativi a provvedimenti di incentivazione

definiti in sede statale e comunitaria".

Tale disciplina, nella sua corretta interpretazione, non configura

negli interventi diretti ad agevolare l'anzidetto accesso una materia

a sé, da aggiungere all'elencazione contenuta nell'art. 117 Cost.,

bensì un'attività strumentale che viene a far parte integrante

delle varie materie di competenza regionale a contenuto economico

(agricoltura e trasformazione dei prodotti agricoli; industria

turistica e alberghiera; artigianato; trasporti ecc.). Spetta,

pertanto, alle Regioni ordinarie il potere di adottare misure

legislative al fine di agevolare l'accesso al credito, attraverso la

prestazione di garanzie, l'assegnazione di contributi e di fondi,

l'erogazione di anticipazioni e quote di concorso negli interessi

ecc., purché tali interventi risultino collegati alle materie di

competenza regionale, elencate nell'art. 117 Cost. e ulteriormente

precisate nel d.P.R. n. 616 del 1977 (sent. 30 giugno 1988, n. 735).

8. - Collocando la fattispecie in esame nel quadro normativo così

delineato, è da osservare che la potestà di integrazione delle

leggi della Repubblica, in materia di industria e commercio, prevista

dall'art. 3 dello Statuto speciale della Valle d'Aosta, consente alla

Regione di provvedere nella materia, disciplinata dalla legge

impugnata.

Detta potestà "integrativa" rende perseguibile un obiettivo che

attiene allo sviluppo dell'area regionale, e non contrasta così "le

linee generali" della legislazione statale. Tale potestà normativa

non tocca, nel caso concreto, la materia creditizia, nei suoi momenti

qualificanti, ma si limita a concedere una particolare agevolazione

alle anticipazioni su cessioni di credito richieste dalle aziende

industriali valdostane.

Le agevolazioni creditizie sono state comprese tra le funzioni

amministrative trasferite alle Regioni, a statuto ordinario, nelle

materie di cui al d.P.R. n. 616 del 1977 (cfr. n. 7); a maggior

ragione esse debbono ritenersi pertinenti alla competenza regionale

"integrativa" prevista dall'art. 3 lett. a) dello Statuto della Valle

d'Aosta in materia di industria e commercio.

Si tratta non già di funzione trasferita, ma di attribuzione

"propria e diretta" della Regione, derivante dal suo statuto

(speciale); gli incentivi per l'accesso al credito si pongono in

posizione servente e strumentale rispetto alla materia dell'industria

e del commercio, nei limiti in cui essa rientra fra le attribuzioni

regionali (art. 3 e 4 St. Valle d'Aosta cit.). La competenza di

"integrazione" normativa della Regione è base adeguata della

legittimazione regionale a disciplinare le dette agevolazioni, in

quanto è intesa ad "adattare alle condizioni regionali" (art. 3,

primo comma St. cit.) la normativa generale dello Stato in materia di

sviluppo economico (si pensi agli indirizzi della politica nazionale

diretti a favorire l'innovazione della struttura e lo sviluppo del

sistema industriale e alle inerenti leggi di incentivazione

territoriale e settoriale).

Tenuto, poi, conto della temporaneità dell'intervento previsto

dalla legge regionale impugnata, unitamente alla predeterminazione

del limite massimo del contributo, nei sensi che saranno tra poco

precisati, è da escludere che la legge in contestazione possa

determinare gravi ripercussioni sulla manovra del credito, in guisa

da violare il limite territoriale di validità proprio alla potestà

normativa regionale (cfr. sent. 8 luglio 1975, n. 221).

9. - Devono altresì ritenersi infondate le censure mosse con

riguardo ad alcuni aspetti particolari della disciplina considerata.

Non può convenirsi anzitutto sulla asserita indeterminatezza

della nozione di factoring, sia perché lo stesso è andato ormai

assumendo un preciso significato nella esperienza pratica e nella

riflessione giuridica, sia perché la legge regionale provvede a

definirlo espressamente come anticipazione su cessione di crediti

commerciali. Né può risultare rilevante in questa sede l'addotto

inconveniente di fatto consistente nella possibilità che la somma

ottenuta quale anticipazione sui crediti venga destinata a finalità

extra-aziendali. Al riguardo operano anche i controlli inerenti

all'attività del consorzio erogatore, che sono di particolare

intensità.

Da analoga insussistenza è caratterizzata la censura relativa alla

inefficacia del limite del contributo, derivante dal riferimento al

prime rate dell'Associazione bancaria italiana, che da qualche anno

viene rilevato ex post, sulla base di un campione reputato

rappresentativo di banche nell'ultimo giorno del mese. A parte

l'osservazione che la legge indica anche il limite di "punti sei del

tasso praticato per ogni singola operazione", il ricorso non spiega

come la rilevazione effettuata a fine mese osterebbe alla esatta

applicazione della norma.

Infine, non appare censurabile neppure che l'erogazione delle

anticipazioni avvenga attraverso il Consorzio garanzia fidi fra gli

industriali della Valle d'Aosta, al quale la Regione ha aderito già

con legge regionale 11 agosto 1976, n. 32, rifinanziata poi con legge

18 dicembre 1987, n. 101. È infatti pratica diffusa il ricorso da

parte dell'amministrazione pubblica ad organismi aventi natura

privata o caratterizzati, come nel caso, dalla compresenza di

soggetti privati e pubblici (cfr. al riguardo la cit. sent. 30 giugno

1988, n. 735). Tale operare risulta, nei limiti e con i caratteri che

si sono qui considerati, indifferente rispetto agli invocati artt.

41, terzo comma, 97, primo comma, e 81 della Costituzione.