Sentenza n. 12/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 2, 5

e 6 della legge 30 agosto 1868, n. 4613, dei connessi articoli del

regolamento d'esecuzione di cui al R.D. 16 aprile 1874, n. 1906, e

dell'art. 1 della legge 4 luglio 1895, n. 390, promossi con le

ordinanze del 15 dicembre 1958 del Conciliatore di Brescello e del 30

maggio 1959 del Conciliatore di Castelfranco Emilia, pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 14 marzo 1959, n. 64, e del 30

ottobre 1959, n. 239, ed iscritte ai nn. 11, 51 e 95 del Registro

ordinanze 1959;

Viste le dichiarazioni d'intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 3 febbraio 1960 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi.

Ritenuto in fatto :

Con quarantuno ordinanze in data 15 dicembre 1958, emesse dal

Giudice conciliatore di Brescello e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

del 14 marzo 1959; e con ordinanza del 30 maggio 1959 del Giudice

conciliatore di Castelfranco Emilia, pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale del 3 ottobre 1959, è stata sollevata la questione della

legittimità costituzionale della legge 30 agosto 1868, n. 4613.

Sospesi i giudizi in corso e rinviati gli atti a questa Corte, si

costituì in giudizio, con atti di intervento e deduzioni

dell'Avvocatura generale dello Stato del 12 gennaio e del 7 agosto

1959, il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Le ordinanze del Giudice conciliatore di Brescello si limitano a

rilevare "che la legge 30 agosto 1868, n. 4613, reca disposizioni che

contrastano o quanto meno mal si armonizzano con quanto stabilito dagli

artt. 23 e 53 della Costituzione della Repubblica Italiana".

L'ordinanza del Giudice conciliatore di Castelfranco Emilia, invece,

premesse alcune generiche considerazioni sul carattere anacronistico

della legge impugnata, presenta sul merito della questione sollevata le

seguenti specifiche deduzioni:

1) L'art. 2, lett. c) e d), della legge 30 agosto 1868 è in

contrasto con gli artt. 13 e 16 della Costituzione, in quanto

l'obbligo, da parte dei cittadini precettati di recarsi al cantiere di

lavoro importa una restrizione della libertà personale, e la

imposizione di pedaggi costituisce limitazione della libera

circolazione sulle strade comunali;

2) Lo stesso art. 2, lett. a), b), c), d), è in contrasto con

l'art. 23 della Costituzione perché in forza di esso si avrebbe la

imposizione di una prestazione non in base alla legge, tenuto presente

che l'espressione "in base alla legge" deve intendersi anche nel senso

che la legge indichi i criteri e i limiti, variabili da caso a caso per

la particolarità della materia, della potestà di imposizione: il che,

secondo l'ordinanza, importerebbe la illegittimità costituzionale

della legge nella sua totalità;

3) L'art. 5 della legge impugnata è in contrasto con l'art. 3

della Costituzione, in quanto limita l'assoggettamento alla prestazione

d'opera ai capi famiglia, i quali devono essere di sesso maschile e non

femminile, mentre il predetto art. 3 pone il principio della

eguaglianza fra i due sessi;

4) Il medesimo art. 5 è in contrasto con l'art. 4, comma secondo,

della Costituzione, in quanto l'obbligo di abbandonare per quattro

giorni la propria attività per prestare l'opera imposta dal Comune

importa violazione del principio per il quale ogni cittadino deve

svolgere un attività o una funzione secondo la propria scelta;

5) Il medesimo art. 5 è in contrasto con gli artt. 38 e 41 della

Costituzione, essendo il cittadino sottratto alla sua normale attività

per una attività da esso non scelta e perché non è prevista

l'assicurazione in caso di infortunio;

6) Lo stesso art. 5 è in contrasto altresì con l'art. 53 della

Costituzione, il quale stabilisce che il sistema tributario deve essere

informato a criteri di progressività;

7) L'art. 6 della impugnata legge, in quanto dispone che le

contestazioni relative al ruolo delle prestazioni di opere sono decise

inappellabilmente dal Conciliatore, è in contrasto con l'articolo 113

della Costituzione.

Nelle sue deduzioni, svolte negli atti di intervento del 22 gennaio

e 7 agosto 1959 e successivamente in una memoria del 15 novembre 1959,

l'Avvocatura generale dello Stato, premesso che le ordinanze del

Conciliatore di Brescello sono del tutto generiche, che trascurano ogni

indagine sulla rilevanza della questione e omettono di indicare le

disposizioni che sarebbero viziate di illegittimità costituzionale,

rileva che tutte le ordinanze trascurano del tutto la circostanza che

l'art. 2 della legge 30 agosto 1868 non e piu in vigore, e che pertanto

la facoltà dei Comuni di disporre prestazioni personali deriva

attualmente dall'art. 93 del T.U. della legge comunale e provinciale,

approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, di cui non è denunziata la

illegittimità costituzionale, limitandosi le ordinanze a promuovere la

questione della legittimità costituzionale della legge 30 agosto 1868,

n. 4613, dell'art. 1 della legge 4 luglio 1895, n. 390, nonché del

regolamento di esecuzione approvato con R. D. 16 aprile 1874, n. 1906,

in ordine al quale, peraltro, si deduce la inammissibilità della

questione, trattandosi di norma non avente efficacia di legge. Nel

merito si osserva dall'Avvocatura che la questione non può avere alcun

riferimento agli artt. 13 e 16 della Costituzione, ma se mai all'art.

23. Detto articolo espressamente prevede che possono, in base alla

legge, essere imposte prestazioni personali, oltre che patrimoniali. La

legge impugnata d'altra parte determina rigorosamente il soggetto della

prestazione, il presupposto del tributo, l'oggetto e il limite massimo

della prestazione stessa. Nemmeno vi è possibilità di riscontrare

contrasto fra la legge impugnata e gli artt. 3, 4,13, 38, 41 e 53 della

Costituzione. La dignità sociale e l'eguaglianza dinanzi alla legge

dei cittadini di sesso femminile non sono minimamente scalfite dal

fatto che la legge li esoneri da queste prestazioni obbligatorie, così

come, d'altronde, sono esonerati dalla prestazione del servizio

militare. Né sussiste il contrasto con il secondo comma dell'art. 4

della Costituzione, sia perché questo prevede il dovere, non il

diritto, del cittadino di svolgere un'attività o una funzione che

concorra al progresso materiale o spirituale della società, sia

perché la norma si riferisce all'attività normale, da esercitarsi a

propria scelta, e non vieta che prestazioni personali di carattere

diverso siano imposte al cittadino per esigenze di interesse pubblico.

Erroneamente è invocato l'art. 41 della Costituzione, il quale non si

riferisce alle prestazioni obbligatorie e riguarda l'attività

economica che ogni cittadino è libero di esplicare entro i limiti

fissati dalla legge. Per ciò che riguarda l'art. 38 della

Costituzione, l'Avvocatura dello Stato osserva che se le norme sulle

prestazioni obbligatorie non prevedono espressamente l'obbligo del

datore di lavoro di assicurare il lavoratore contro gli infortuni,

tuttavia non escludono questo dovere da parte del Comune ove il lavoro

sia effettivamente prestato. Si esclude anche il contrasto con l'art.

53 della Costituzione perché, a parte il fatto che la legge impugnata

determina in effetti la prestazione con criteri di progressività,

adeguandola alla capacità contributiva dei cittadini, la

progressività indicata dall'art. 53 si riferisce al sistema tributario

e non ai singoli tributi. Nemmeno è a parlarsi di illegittimità

dell'art. 6 della legge in relazione all'art. 113 della Costituzione,

perché il sistema della doppia giurisdizione in materia tributaria non

è certamente imposto dalla Costituzione, e perché l'art. 113 non ha

alcun riferimento alla ripartizione della giurisdizione fra i vari suoi

organi. Tutto ciò ove non si ritenga di dover accedere alla tesi

accolta dalle Sezioni unite della Corte di cassazione e dal Consiglio

di Stato in sede consultiva, secondo la quale l'art. 6 in questione,

per quanto riguarda la procedura contenziosa, deve ritenersi abrogato

dagli artt. 277 e seguenti del testo unico della finanza locale,

approvato con R.D. 14 settembre 1931, n. 1175.

È da tener presente infine che, nella citata memoria, l'Avvocatura

dello Stato avverte che l'intervento della Presidenza del Consiglio è

stato determinato non tanto dalle prestazioni d'opera di cui alla legge

del 1868, che si ammette siano in parte superate dalle attuali

condizioni politico-economiche, quanto piuttosto in relazione ai gravi

e pregiudizievoli riflessi che una soluzione della questione nel senso

della illegittimità costituzionale della legge n. 4613 del 1868

potrebbe avere sulle molteplici altre prestazioni personali attualmente

imposte, o che in futuro potrebbero apparire necessarie. E ciò non

tanto e non soltanto per ciò che riguarda il servizio militare

obbligatorio, quanto per tutte le varie prestazioni personali in

materia tributaria (denunzia, trasmissione di atti, ispezioni), per le

prestazioni di assistenza alla forza pubblica nella flagranza di reati

o alla pubblica autorità in casi di calamità naturali o di altre

pubbliche necessità, ecc. Considerato in diritto :

Data l'identità dell'oggetto la Corte ritiene che le due cause

siano da decidere con unica sentenza.

Preliminarmente si osserva, per quanto riguarda le ordinanze del

Giudice conciliatore di Brescello, che l'Avvocatura dello Stato, pur

lamentando, sin dall'atto d'intervento del 22 gennaio 1959, il difetto

di ogni indagine sulla rilevanza, non sembra prospettare in proposito

una formale obbiezione, visto che nell'atto medesimo ammette che, non

ostante la generalità delle ordinanze, possano ritenersi denunziati

quanto meno gli artt. 5, 6 e 7 della legge 30 agosto 1868, n. 4613.

Ampiamente motivata risulta poi, sotto ogni aspetto, l'ordinanza del

Giudice conciliatore di Castelfranco Emilia.

Nemmeno si presenta attendibile il rilievo dell'Avvocatura in

ordine all'art. 2 della impugnata legge, che si assume non essere più

in vigore, ritenendo la Corte di dover confermare su questo punto il

principio affermato in più sentenze, cioè che la eventuale

abrogazione di una legge non vale a escludere il giudizio sulla

questione di legittimità costituzionale della legge stessa quando sia

ritualmente proposta.

Circa i vari punti di contrasto con la Costituzione, prospettati

nell'ordinanza del Giudice conciliatore di Castelfranco Emilia ritenuta

la improponibilità della questione nella parte riguardante il

regolamento approvato con R.D. 16 aprile 1874, n. 1906, il quale, come

atto non avente forza di legge, non rientra nei casi previsti dall'art.

134 della Costituzione, la Corte è d'avviso che le denunciate ragioni

di illegittimità costituzionale non abbiano fondamento.

In primo luogo è da considerare che non esiste nella Costituzione,

in via di principio generale, un divieto al legislatore di imporre

prestazioni personali - divieto che avrebbe colpito esigenze

fondamentali della vita dello Stato, quali, ad esempio, l'obbligo del

servizio militare, dichiarato dalla stessa Costituzione nell'art. 52, e

l'obbligo di altre prestazioni personali in molte pubbliche evenienze -

ché anzi l'art. 23 della Costituzione regola espressamente la

imposizione di prestazioni personali, con lo stabilire che essa non

può aver luogo se non in base alla legge; e non è dubbio che la

prestazione d'opera dei cittadini per la costruzione e sistemazione

delle strade comunali sia stata a suo tempo disposta in base alla

legge, e con la determinazione concreta di condizioni e limiti,

attinenti ai soggetti e all'oggetto della prestazione, alla misura

massima di essa, alle sue modalità e alla eventuale sua conversione in

prestazione patrimoniale.

Ferma la rispondenza della impugnata legge al principio generale

dell'art. 23, nemmeno può dirsi che essa con le norme particolari che

sono state denunziate venga in qualche modo a realizzare un contrasto

con altri articoli della Costituzione. Erroneamente è stato invocato

l'art. 13, riguardante il principio della inviolabilità della libertà

personale, perché, come si desume da tutto il contesto dell'articolo,

esso non riguarda genericamente le limitazioni cui in vario modo il

cittadino può essere sottoposto nello svolgimento della sua attività,

ma specificamente si riferisce alla libertà personale intesa come

autonomia e disponibilità della propria persona, così come, oltre

tutto, può dedursi dal fatto che l'art. 13 pone limiti alla

detenzione, alla ispezione e perquisizione personale, al massimo della

carcerazione preventiva.

Nemmeno è sostenibile un contrasto del citato art. 2 della legge

con l'art. 16 della Costituzione, perché il principio della libera

circolazione dei cittadini nel territorio dello Stato non è

minimamente leso da quelle restrizioni alla circolazione stradale che,

come il diritto di pedaggio, siano fondate sulla soddisfazione di altri

diritti per rimborso di spese di costruzione, manutenzione, ecc.

Né vale la pena di indugiare sull'asserita violazione dell'art. 3

della Costituzione, per avere l'art. 5 della legge impugnata limitato

l'obbligo della prestazione personale ai cittadini di sesso maschile,

in quanto è evidente che la limitazione stessa fu dettata dalla

particolare considerazione della minore idoneità fisica degli

individui di sesso femminile, e quindi con una limitazione che

costituisce nel modo più evidente un trattamento di vantaggio.

È stata anche lamentata una violazione dell'art. 4 della

Costituzione, in quanto le quattro giornate di lavoro imposte ai

cittadini dall'art. 5 della legge impugnata non costituirebbero una

attività di propria scelta. È agevole rilevare che l'invocato

articolo della Costituzione innanzi tutto si riferisce al dovere, e non

al diritto, di svolgere una attività o una funzione nell'interesse

sociale; e, in secondo luogo, che il principio della scelta di una

attività, intesa come manifestazione del concorso di ciascuno alla

vita e al progresso sociale, non può dirsi leso dalle limitazioni che

l'attività del cittadino può subire per la tutela di altri interessi

e di altre esigenze sociali.

Nessun fondamento hanno poi le altre asserzioni relative a una

pretesa violazione degli artt. 38, 41 e 53 della Costituzione. Il

sancire infatti l'obbligo delle prestazioni personali senza disporre in

pari tempo l'assicurazione per i casi di infortunio non implica il

divieto di tale assicurazione, né esclude che a tale esigenza si possa

ottemperare in forza di altre disposizioni di legge. Né può dirsi che

sia violato il principio della libertà della iniziativa economica

privata, non potendo un tal principio, che ha attinenza allo

svolgimento normale dell'attività del cittadino, reputarsi leso dalla

particolare limitazione inerente all'obbligo della prestazione

personale di quattro giornate annuali di lavoro, sostituibili per

giunta col pagamento di una tassa, ai sensi dell'art. 7 dell'impugnata

legge. Non è poi nemmeno a parlarsi di una violazione del principio

della progressività, che riguarda, come è noto, il sistema tributario

in genere e non i singoli tributi.

Infine è da escludersi anche ogni fondamento nell'affermazione che

l'art. 6 della legge impugnata, nel disporre che le contestazioni

relative al ruolo delle prestazioni d'opera debbano esser decise

inappellabilmente dal Conciliatore, venga a trovarsi in contrasto con

l'art. 113 della Costituzione, articolo che riguarda tutt'altro

argomento e cioè la tutela giurisdizionale dei diritti dei cittadini

contro gli atti della Pubblica Amministrazione. Una maggiore attinenza

con la materia in questione avrebbe potuto avere, se mai, l'art. 111

della Costituzione, ma anche questo articolo non contiene alcuna norma

con cui possa veramente dirsi in contrasto la disposizione relativa

alla inappellabilità delle decisioni del Conciliatore innanzi

ricordata.