Sentenza n. 128/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 41 e

73 della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni degli

immobili urbani) e degli artt. 38, 39, 40 e 41, comma secondo, della

detta legge, promossi con le ordinanze emesse il 6 giugno 1980 dal

Tribunale di Bassano del Grappa, il 24 febbraio 1981 dal Tribunale di

Lecce, il 18 marzo 1982 dal Tribunale di Salerno e il 7 luglio 1982

dalla Corte Costituzionale, rispettivamente iscritte al n. 585 del

registro ordinanze 1980, al n. 320 del registro ordinanze 1981 e ai nn.

400 e 536 del registro ordinanze 1982 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 291 del 1980, n. 262 del 1981 e n. 324

del 1982.

Visti l'atto di costituzione di Cortese Bruno e gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1983 il Giudice

relatore Arnaldo Maccarone;

uditi l'avv. Marcello Morabito, per Cortese Bruno e l'avvocato

dello Stato Paolo Cosentino, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza del 6 giugno 1980, emessa nel giudizio promosso da

Cortese Bruno, conduttore di un immobile adibito a studio

professionale, venduto dal proprietario ad un terzo senza la previa

comunicazione prevista dall'art. 38 della l. 27 luglio 1978, n. 392 al

fine di consentire l'esercizio del diritto di prelazione stabilito a

favore del conduttore dallo stesso art. 38, il Tribunale di Bassano del

Grappa, in ordine alla domanda dell'attore di essere ammesso ad

esercitare il diritto di riscatto dell'immobile in questione ai sensi

dell'art. 39 della suddetta legge, che appunto prevede tale diritto, e

dell'art. 73 successivo che, per i contratti in corso all'entrata in

vigore della legge concernente immobili adibiti ad uso diverso

dall'abitazione, dichiara applicabili "le disposizioni di cui agli

artt. da 35 a 39" della stessa legge, che tra l'altro, appunto,

statuiscono e regolano il diritto di prelazione e di riscatto, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale del detto art. 73 in

relazione all'art. 3 Cost. E ciò in quanto, interpretando

letteralmente tale disposizione, il diritto di prelazione dei

conduttori di immobili urbani destinati ad uso professionale

risulterebbe immotivatamente escluso per i soli contratti stipulati

dopo l'entrata in vigore della legge stessa e si violerebbe così il

principio di eguaglianza.

Il Tribunale, peraltro, con la stessa ordinanza ha prospettato

anche una possibile contrapposta interpretazione logico- sistematica

dell'art. 73 suddetto secondo cui sarebbe da ritenere invece ivi

implicitamente richiamato anche l'art. 41 della legge, che esclude

espressamente l'operatività del diritto di prelazione in relazione ai

rapporti di locazione concernente immobili urbani adibiti ad uso di

studio professionale. In base a tale interpretazione, sempre secondo il

giudice a quo, dovrebbe dubitarsi della legittimità dello stesso art.

41 per possibile contrasto con gli artt. 3, 35 e 42 Cost., giacché

anche per i professionisti, come per gli esercenti attività

industriali, commerciali ed artigiane, ammessi invece al diritto di

prelazione, avrebbe normalmente rilievo l'esercizio della attività in

un determinato luogo e quindi competerebbe il detto diritto, concesso

proprio per favorire la prosecuzione delle attività lavorative negli

stessi locali ove vengono già esercitate.

Con ordinanza del 24 febbraio 1981 il Tribunale di Lecce, in

analogo giudizio promosso da Metrangolo Piergiovanni, ritenuta esatta

la letterale interpretazione dell'art. 73 della citata legge n. 392

del 1978, ha sollevato questione di legittimità della norma stessa per

preteso contrasto con l'art. 3 Cost. per motivi analoghi a quelli al

riguardo prospettati dal Tribunale di Bassano del Grappa, ponendo

altresì in luce il contrasto della discriminazione lamentata con la

"ratio" della legge, la quale tenderebbe alla regolamentazione unitaria

di tutte le categorie di contratti senza differenziazioni derivanti

dalla data di stipulazione.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, che ha depositato

fuori termine le proprie deduzioni nel giudizio proveniente dal

Tribunale di Bassano del Grappa, e si è ritualmente costituita nel

giudizio proveniente dal Tribunale di Lecce.

Sulla base della interpretazione logico-sistematica l'Avvocatura

nega la fondatezza della questione sollevata contro l'art. 41

affermando che l'esclusione del diritto di prelazione relativamente

agli studi professionali sarebbe ampiamente giustificata perché tale

istituto, complementare all'indennità di avviamento, non avrebbe

ragione di sussistere in una ipotesi in cui non potrebbe parlarsi di

avviamento in senso tecnico, data la natura essenzialmente personale

del rapporto fra il professionista e la sua clientela.

All'udienza del 26 gennaio 1982 le due questioni provenienti da

detti Tribunali sono state discusse avanti a questa Corte che, in data

7 luglio 1982, ha emesso un'ordinanza con cui ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 38, 39, 40 e 41, comma secondo,

della legge 27 luglio 1978, n. 392, nella parte in cui conferiscono il

diritto di prelazione ai locatari di immobili urbani esercenti

attività industriali, commerciali ed artigianali, in riferimento

all'art. 3 Cost.

La Corte al riguardo ha osservato che in sede di interpretazione

dell'art. 73 della legge n. 392 del 1978 doveva ivi ritenersi

implicitamente contenuto il richiamo all'art. 41, concernente

l'espressa menzione del limite di applicabilità del diritto di

prelazione in relazione alle locazioni concernenti immobili urbani

adibiti a studi professionali.

Tale esclusione, prosegue la Corte, potrebbe apparire

ingiustificatamente discriminatoria nei confronti dei locatari e

l'eventuale disparità di trattamento potrebbe essere eliminata sia

dichiarando l'illegittimità costituzionale della norma nella parte in

cui esclude il diritto di prelazione, sia dichiarando l'illegittimità

costituzionale delle norme che il diritto di prelazione conferiscono.

Essendo già sollevata la questione concernente l'esclusione dei

professionisti dal diritto di prelazione, appare pregiudizialmente

necessario, prosegue ancora l'ordinanza, salvo ogni pronuncia nel

merito, sollevare incidentalmente anche questione di legittimità dei

menzionati artt. 38, 39, 40 e 41, comma secondo, nella parte in cui

conferiscono il diritto di prelazione a favore dei locatari esercenti

attività industriali, commerciali ed artigianali, in riferimento

all'art. 3 Cost., per il dubbio che essi accordino un ingiustificato

privilegio a favore di queste categorie.

In detto giudizio si è costituita l'Avvocatura Generale dello

Stato in rappresentanza e difesa del Presidente del Consiglio dei

ministri.

L'Avvocatura insiste sostanzialmente sulle tesi già svolte che,

afferma, varrebbero anche con riguardo alla questione sollevata con

l'ordinanza della Corte circa il dubbio di legittimità della

attribuzione del diritto di prelazione ai soggetti indicati dalla

legge, per la "perfetta simmetria" di detta questione rispetto a quella

sollevata nelle menzionate ordinanze dai giudici di merito.

L'Avvocatura pone in particolare evidenza il collegamento fra il

diritto all'indennità per la perdita dell'avviamento ed il "correlato

ed equipollente" diritto di prelazione, posti entrambi a tutela del

locatario che svolga particolari attività, e riafferma che per

avviamento debba intendersi soltanto quello connesso ad una attività

commerciale, sia pure in senso lato, esercitata a diretto contatto col

pubblico in modo da incrementare il pregio intrinseco del bene. Tutto

ciò non potrebbe affermarsi per uno studio professionale poiché "che

un noto avvocato o un illustre clinico abbiano profuso le proprie

energie intellettuali o i tesori della propria scienza in un

determinato locale da essi preso in locazione è fatto che potrà, al

più, in qualche caso limite, interessare la storia e la scienza, ma

che in nessun caso appare in grado di accrescere, neppure di una lira,

il valore di scambio o l'uso dell'immobile medesimo". Ed anche se non

può negarsi la sussistenza di un certo interesse del professionista a

conservare, per motivi più o meno personali, la sede del suo studio,

ciò non potrebbe costituire utile base per il riconoscimento di un

diritto come quello in discussione, rispondente agli elementi

essenzialmente oggettivi già sopra illustrati.

Con ordinanza del 18 marzo 1982 pure emessa in giudizio analogo ai

precedenti, promosso da Pellegrino Nicola, il Tribunale di Salerno,

adottando l'interpretazione logico- sistematica dell'art. 73 della l.

n. 392 del 1978 analoga a quella prospettata nell'ordinanza del

Tribunale di Bassano del Grappa, ha sollevato questione di legittimità

dell'art. 73 stesso nella parte in cui, indirettamente richiamando

l'art. 41, secondo comma, della medesima legge, esclude dal diritto di

prelazione i rapporti di locazione relativi ad immobili destinati

all'esercizio di attività professionali, in riferimento all'art. 3

Cost.

Al riguardo il Tribunale propone argomentazioni analoghe a quelle

svolte nelle precedenti ordinanze, ponendo con diffuse argomentazioni

particolarmente in evidenza che la pur riconosciuta legittimità (sent.

n. 36/80) dell'esclusione dei professionisti dal diritto alla

indennità di avviamento non potrebbe valere per escludere anche il

diritto alla prelazione all'acquisto ed al riscatto, in quanto fra i

due benefici solo l'avviamento inerisce oggettivamente all'immobile in

cui l'attività lavorativa viene esercitata, mentre la prelazione

inerirebbe anche all'elemento organizzativo ed imprenditoriale che è

caratteristica peculiare pure del lavoratore autonomo professionista

almeno in misura non deteriore rispetto a taluni degli operatori

riconosciuti beneficiari di tale diritto come l'artigiano ed il

commerciante.

Il che sarebbe indirettamente confermato dall'art. 27 della l. n.

392, che accomunerebbe nei suoi aspetti generali l'attività del

lavoratore autonomo professionista all'attività degli altri operatori

economici anzidetti. Anche in quest'ultimo giudizio si è costituita

ritualmente l'Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza e

difesa del Presidente del Consiglio dei ministri, svolgendo

sostanzialmente argomentazioni analoghe a quelle della sopra ricordata

difesa e ponendo particolarmente in luce come al professionista

potrebbe se mai riconoscersi un mero interesse soggettivo a proseguire

l'attività in un determinato locale, interesse da non confondersi

peraltro con il fenomeno economico dell'avviamento che ha carattere

oggettivo e si risolve in un incremento di valore dell'immobile. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze riguardano questioni strettamente connesse, e

pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Va preliminarmente dato atto che nell'ordinanza di questa

Corte in data 7 luglio 1982 risultano, per mera svista, il nome e la

sottoscrizione del giudice costituzionale professore Giovanni Conso; il

provvedimento suddetto va di conseguenza corretto.

3. - Va poi rilevato che le argomentazioni svolte nella motivazione

dell'ordinanza del Tribunale di Bassano del Grappa risultano ivi

riferite alla pretesa violazione degli artt. 3, 35 e 42 Cost. e

consistono, in sostanza, nell'affermazione che anche per i

professionisti, al pari degli altri esercenti attività industriali,

commerciali e artigianali, nelle quali vi è contatto diretto con il

pubblico degli utenti o dei consumatori, avrebbe normalmente rilievo

l'esercizio dell'attività in un determinato luogo per cui dovrebbe

essere attribuito anche a costoro il diritto di prelazione in caso di

alienazione dell'immobile.

Mentre la pertinenza della suddetta argomentazione è evidente per

quanto riguarda le pretese violazioni del principio di eguaglianza, e

della garanzia del lavoro, rispettivamente sanciti dagli artt. 3 e 35

Costituzione, nessun elemento viene indicato dal giudice "a quo" per

chiarire, in difetto di altre ragioni, l'incidenza della ricordata

motivazione circa la doglianza riferita all'art. 42 Cost.

D'altra parte, mentre nel dispositivo dell'ordinanza di rinvio sono

espressamente richiamati quali parametri di raffronto della norma

impugnata gli artt. 3 e 35 Cost., non vi è nessuna menzione dell'art.

42.

Tale norma deve pertanto ritenersi solo occasionalmente richiamata

nell'ordinanza di rinvio e la questione sollevata dal Tribunale di

Bassano del Grappa deve considerarsi circoscritta alla pretesa

violazione degli artt. 3 e 35 Cost.

4. - Con l'ordinanza sopra citata questa Corte si è pronunciata in

ordine alla interpretazione dell'art. 73 della legge n. 392 del 1978,

in relazione all'art. 41 della stessa legge, ritenendo, in conformità

dell'opinione prevalente, che, in base ad una interpretazione

logico-sistematica, appare evidente il richiamo implicito, nell'art.

73, della disposizione dell'art. 41, secondo comma, che esclude il

diritto di prelazione per i rapporti di locazione relativi ad immobili

destinati all'esercizio di attività professionale. Tale esclusione

comprende perciò anche i contratti in corso al momento dell'entrata in

vigore della legge n. 392 del 1978.

L'anzidetta decisione comporta la dichiarazione di non fondatezza

della prima questione proposta dal Tribunale di Bassano del Grappa e

dell'unica questione sollevata dal Tribunale di Lecce, che

presuppongono invece l'inapplicabilità dell'art. 41, comma secondo, in

quanto non espressamente richiamato nell'art. 73 della stessa legge.

Pertanto l'indagine va limitata alla seconda questione sollevata dal

Tribunale di Bassano del Grappa, nei limiti sopra precisati, poi

proposta sostanzialmente anche dal Tribunale di Salerno, concernente

l'assunta disparità di trattamento nei confronti dei rapporti locativi

riguardanti immobili destinati a studio professionale per la dedotta

irrazionalità dell'esclusione di tali rapporti dal beneficio della

prelazione e riscatto in caso di vendita dell'immobile.

5. - Il campo di indagine è stato, peraltro, ampliato

dall'ordinanza di questa Corte che, ai fini della verifica di

legittimità, e per dare completezza logica alla impostazione della

problematica relativa, ha ritenuto opportuno di estendere l'esame

all'intero sistema normativo che regola il diritto di prelazione e

riscatto nelle locazioni di immobili urbani) allo scopo di stabilire,

attraverso la visione globale della disciplina legislativa, se il

cennato beneficio possa o meno costituire, per il modo come è

regolato, un ingiustificato privilegio a favore delle categorie di

conduttori ai quali è accordato.

6. - La questione sollevata con l'ordinanza di questa Corte è

preliminare rispetto all'altra, in quanto nell'ipotesi di dichiarazione

di totale illegittimità delle norme che istituiscono il diritto di

prelazione e riscatto per i rapporti di locazione riguardanti immobili

urbani, resterebbe assorbita la questione concernente la illegittimità

della esclusione dal beneficio dei conduttori di immobili destinati a

studi professionali.

Esaminata la questione, la Corte è dell'avviso che il dubbio non

sia fondato. Il legislatore ha stabilito, per le locazioni di immobili

urbani non destinati ad abitazione, un complesso di agevolazioni che

vanno dalla durata del rapporto (art. 27) alla sublocazione, alla

cessione e successione nel contratto (artt. 36 e 37). Nell'ambito delle

categorie di conduttori degli immobili anzidetti ha fatto ulteriori

distinzioni, agevolando rispetto agli altri quelli che svolgano

attività che comportino contatti diretti con il pubblico degli utenti

e dei consumatori ed ha attribuito ad essi, oltre alla indennità per

la perdita dell'avviamento ed al diritto di prelazione in caso di nuova

locazione già previsti dalla legge n. 19 del 1963, anche il diritto di

prelazione e riscatto in caso di vendita dell'immobile locato. Sono

stati espressamente esclusi dal beneficio i conduttori di immobili

destinati all'esercizio di attività professionali e quelli la cui

attività, pur caratterizzata dal rapporto con il pubblico, sia

transitoria o svolta in locali interni a stazioni ferroviarie, porti,

aeroporti e negli altri immobili indicati nell'art. 35 della legge.

Scopo delle anzidette disposizioni è la conservazione, anche nel

pubblico interesse, delle imprese considerate, tutelate mediante il

mantenimento della clientela, che costituisce una componente essenziale

dell'avviamento commerciale.

Tale intento del legislatore si desume chiaramente dalla esclusione

di quelle attività per le quali non può parlarsi di avviamento in

senso tecnico, cioè come fenomeno che accede all'impresa esercitata,

ma inerisce soprattutto all'ubicazione dell'immobile.

E non è contestabile che spetti alla discrezionale valutazione del

legislatore l'identificazione di quelle situazioni economiche o di

mercato che, a suo giudizio, consigliano agevolazioni anche

nell'interesse della collettività (v. sent. 29/75).

Né può dirsi irragionevole la scelta legislativa in questione,

sia in riferimento alla limitazione del beneficio a determinati

conduttori, sia in relazione all'attribuzione ad essi del duplice

beneficio dell'indennità di avviamento e del diritto di prelazione.

Sul primo punto è sufficiente considerare che il legislatore, per

gli immobili destinati ad abitazione, ha ritenuto - e non importa

indagare con quale efficacia - di risolvere le difficoltà esistenti

mediante il meccanismo dell'equo canone; per gli immobili destinati ad

uso diverso ha ritenuto meritevole di particolare tutela quelle

aziende, generalmente di piccola o media dimensione, che nel contatto

diretto "con il pubblico degli utenti e dei consumatori" trovano la

fonte e la ragione prevalenti del loro avviamento. La conservazione di

esso costituisce l'oggetto specifico della tutela legislativa.

Né può ritenersi valicato il limite della ragionevolezza per la

attribuzione di un duplice beneficio a tutela di uno stesso interesse.

Invero l'indennità per la perdita dell'avviamento ed il diritto di

prelazione, pur se collegati dal fine comune, mirando entrambi alla

tutela dell'avviamento, adempiono tuttavia a funzioni diverse.

Va anzitutto ricordato che i due benefici non si sommano in quanto,

in caso di vendita dell 'immobile, opera la prelazione ma non

l'indennità di avviamento, dovuta, per l'art. 34 della legge, in caso

di cessazione del rapporto locativo per cause diverse dalla vendita

dell 'immobile e non imputabili al conduttore.

Inoltre, l'indennità di avviamento ha contenuto riparatorio del

danno subito dal locatario per la perdita dell'avviamento stesso, del

quale potrebbe beneficiare il locatore subentrando al conduttore nella

medesima attività o lucrando sulla locazione dell'immobile a terzi,

che trarrebbero vantaggio dall'avviamento dovuto all'attività del

precedente conduttore.

Il diritto di prelazione, invece, solo mediatamente tutela il

personale interesse del conduttore, essendo volto a soddisfare esigenze

sociali, quale è la conservazione delle aziende.

Pur se discutibile sul piano legislativo, non è dunque arbitraria

la attribuzione del diritto di prelazione agli operatori economici

considerati. L'eventuale estensione del beneficio ad altre categorie di

conduttori di immobili urbani è compito esclusivo del legislatore, al

quale spetta la valutazione delle esigenze della collettività e la

identificazione dei settori meritevoli del suo particolare intervento.

Recentemente, del resto, con la legge 22 aprile 1982 n. 168, il

diritto di prelazione è stato attribuito anche ai conduttori di

immobili destinati ad abitazione di proprietà di enti pubblici

previdenziali, di imprese di assicurazione o che abbiano per oggetto

l'acquisto, la gestione o l'alienazione di immobili.

Ciò dimostra la tendenza del legislatore ad estendere il beneficio

ad altre categorie di conduttori, ma in base a valutazioni e scelte

discrezionali.

7. - Le considerazioni innanzi esposte dimostrano altresì la non

fondatezza del dubbio di legittimità costituzionale, anche sotto il

profilo considerato nelle ordinanze di rinvio dei giudici di merito.

Non è invero rilevabile, nelle ipotesi di esclusione del

beneficio, quell'elemento che, come si è detto, il legislatore ha

invece voluto tutelare, cioè, l'inerenza diretta all'ubicazione

dell'immobile dell'avviamento creato dal conduttore, giacché trattasi

di attività in cui ordinariamente prevale l'elemento soggettivo

indipendentemente dalla sede in cui viene esercitata (v. sent. 36/80).

Non può quindi riscontrarsi nella fattispecie considerata

omogeneità di situazioni tra operatori economici ed esercenti

attività professionali.

E pertanto infondata la censura sollevata sotto il profilo della

pretesa violazione dell'art. 3 Cost.

8. - Egualmente infondata è poi la censura riferita all'art. 35

Cost. Tale precetto costituzionale, invero, che enuncia soltanto un

generale principio di garanzia del lavoro, non esclude che al

legislatore sia riconosciuto il potere di attuare una distinta

protezione delle svariate forme ed applicazioni del lavoro (sent.

165/72), ovviamente nei limiti del rispetto di criteri di

ragionevolezza che, per quanto si è detto, nella specie risultano

osservati.