Sentenza n. 132/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi

primo, secondo e quarto, e 2, comma primo, del D.L.C.P.S. 29 luglio

1947, n. 804, ratificato con legge 17 aprile 1956, n. 561, concernente

il riconoscimento giuridico degli istituti di patronato e assistenza

sociale, promosso con ordinanza emessa il 5 aprile 1966 dal Tribunale

di Ferrara nel procedimento penale a carico di Vaccari Giuseppino,

iscritta al n. 115 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 213 del 27 agosto 1966.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 ottobre 1967 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento penale a carico di Vaccari Giuseppino,

imputato del reato di malversazione continuata, il Tribunale di

Ferrara, dopo aver constatato che tale imputazione presuppone la

sussistenza della qualità di pubblico ufficiale e che tale qualità

appare logicamente dipendente dalla natura del Patronato A.C.L.I. del

quale l'imputato è impiegato, nonché dalla natura delle funzioni

attribuite a tale istituto, ha ritenuto che gli istituti di patronato

ed assistenza sociale - così come regolati dal D.L.C.P.S. 29 luglio

1947, n. 804 - possano essere considerati pubblici uffici sia perché,

essendo previsto il concorso dello Stato nella spesa attraverso

l'attribuzione di una aliquota dei contributi versati agli istituti di

previdenza, viene assegnato agli istituti di patronato un vero e

proprio tributo e cioè una entrata di diritto pubblico; sia perché

è punita con l'arresto e con l'ammenda l'attività di assistenza e di

tutela dei lavoratori svolta dai privati in concorrenza con quella dei

patronati.

Ciò posto il Tribunale, con ordinanza del 5 aprile 1966, ha

sollevato di ufficio eccezione di illegittimità costituzionale del D.

L. C. P. S. n. 804 del 1947 in riferimento a varie norme

costituzionali. Il provvedimento è in particolare censurato nella

disposizione contenuta nell'art. 2, comma primo, secondo la quale i

patronati sono costituiti da associazioni private di lavoratori, a

norma degli statuti delle medesime, rilevandosi che tale disposizione

si pone in contrasto con l'art. 97 della Costituzione a tenore del

quale i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge

(e non secondo gli statuti di enti privati). La violazione dell'art.

97 risulterebbe altresì dal fatto che i patronati hanno una

organizzazione privatistica essendo emanazione di associazioni di

lavoratori, necessariamente ispirate e cementate dalla convergenza di

interessi particolaristici propri di qualsiasi associazione tra

privati, mentre il richiamato precetto costituzionale sancisce

l'obbligo specifico dell'imparzialità dell'Amministrazione pubblica.

Del pari evidente sarebbe il contrasto fra il decreto legislativo ed il

terzo comma del citato art. 97 della Costituzione in quanto i

funzionari dei patronati non debbono essere necessariamente nominati

mediante pubblico concorso.

Si denuncia inoltre la violazione dell'art. 98, comma primo, della

Costituzione per il fatto che gli impiegati dei patronati, quali

dipendenti di associazioni private di lavoratori, sono necessariamente

al servizio delle stesse e non a quello esclusivo della intera nazione;

nonché la violazione dell'art. 51, comma primo, della Costituzione,

che garantisce la pari possibilità di ciascun cittadino di accedere

agli uffici pubblici, dato che i funzionari dei patronati sono scelti

fra i partecipanti alle associazioni di lavoratori e devono quindi

possedere requisiti particolari, comuni a tutti i consociati, ma non

necessariamente comuni a tutti i cittadini.

Il Tribunale denuncia, infine, l'illegittimità costituzionale

dello art. 1, commi primo e quarto, del decreto legislativo che,

proibendo a chiunque, anche agli esercenti le professioni legali, di

tutelare in via stragiudiziale, in sede amministrativa, gli interessi

previdenziali dei lavoratori, istituirebbe una limitazione ad una

libera attività professionale non giustificata ai sensi dell'art. 41,

secondo comma, della Costituzione, considerate le fortissime garanzie

che circondano l'esercizio della professione forense.

L'ordinanza ritualmente comunicata e notificata è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 213 del 27

agosto 1966.

Nel presente giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha depositato in cancelleria atto di intervento e deduzioni

in data 16 settembre 1966.

Sostiene in via preliminare l'Avvocatura che la proposta questione

di legittimità costituzionale va dichiarata inammissibile, sia perché

nell'ordinanza di rinvio manca qualsiasi motivazione sul requisito

della rilevanza, sia per l'assoluta erroneità della valutazione di

tale requisito da parte del Tribunale. osserva in proposito che la

qualità di pubblico ufficiale, necessaria per la sussistenza del reato

di malversazione, non dipende tanto dal fatto di essere impiegato dallo

Stato o di un ente pubblico, bensì dalla natura pubblica delle

funzioni in concreto esercitate dal dipendente. Orbene anche a voler

ritenere, come ritiene il giudice a quo, che un pubblico ufficio come

l'istituto di patronato sia malamente organizzato, che i suoi

dipendenti non siano al servizio esclusivo della nazione, che

appartengano solo a una certa categoria o siano illegittimamente

assunti senza concorso, che l'attività dell'istituto violi l'art. 41

della Costituzione e che pertanto le disposizioni impugnate siano

incostituzionali, nessuna conseguenza da ciò deriverebbe alla

imputazione contestata al Vaccari.

Venendo poi all'esame delle varie censure di incostituzionalità

l'Avvocatura nega anzitutto che sia ipotizzabile un contrasto tra

l'art. 1 del decreto legislativo e l'art. 41, primo e secondo comma,

della Costituzione, rilevando che il divieto per mediatori e

procaccianti di tutelare in via amministrativa gli interessi

previdenziali dei lavoratori si configura come limitazione non

arbitraria che trova giustificazione nella evidente utilità sociale di

assicurare una valida e sostanziale assistenza del lavoratore.

L'Avvocatura contesta, inoltre, la fondatezza delle censure mosse

all'art. 2 del decreto impugnato osservando che l'art. 51 della

Costituzione garantisce l'accesso di tutti i cittadini ai "pubblici

uffici" ma non già all'ufficio di un ente pubblico, che è anche

"pubblico ufficio" ai fini della legge penale, ma non ai fini della

tutela costituzionale; che la norma di cui all'art. 97 della

Costituzione - a prescindere dalla questione se sia o meno applicabile

agli Enti pubblici diversi dallo Stato - non è violata né nella

previsione di cui all'ultimo comma, riguardando questo le

Amministrazioni statali e, comunque, tollerando il principio ivi

sancito delle deroghe legislative, né nella previsione di cui al primo

comma, in quanto è da rilevare che l'organizzazione degli istituti in

questione è stata determinata con legge e che l'apprezzamento sulla

idoneità delle relative disposizioni volte ad assicurare il buon

andamento e l'imparzialità dell'Amministrazione, rientra

nell'esercizio del potere discrezionale del legislatore, nell'ambito

delle norme della Costituzione (sent. 9 marzo 1959, n. 9); che, infine,

l'art. 98 della Costituzione, prescrivendo che i pubblici impiegati

sono al servizio esclusivo della nazione, si riferisce soltanto agli

impiegati dello Stato e perciò è stato malamente invocato dal

tribunale in relazione agli impiegati di un ente pubblico.

L'Avvocatura, pertanto, conclude chiedendo che la questione di

legittimità sollevata sia dichiarata non fondata. Considerato in diritto :

L'eccezione pregiudiziale di inammissibilità per difetto di

rilevanza della proposta questione, sollevata dalla Avvocatura dello

Stato, è fondata. L'ordinanza di rimessione si dilunga sul merito

della questione di costituzionalità, ma non contiene alcuna

motivazione in ordine al rapporto che intercorre fra la soluzione

della questione stessa e la definizione del giudizio pendente, né

spiega in alcun modo perché il giudizio sospeso non possa essere

deciso senza che prima sia risolta la questione di legittimità

costituzionale.

Ma, a parte l'assoluta mancanza di enunciazione di un qualsiasi

giudizio sulla rilevanza, la Corte ritiene che dal testo dell'ordinanza

risulti, prima facie, l'insussistenza del requisito di rilevanza. Il

D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, ratificato con legge 17 aprile 1956,

n. 561, concernente il riconoscimento giuridico degli istituti di

patronato e assistenza sociale, viene in particolare censurato dal

Tribunale di Ferrara per le disposizioni contenute negli artt. 1, commi

primo, secondo e quarto, e 2, comma primo. Sull'art. 1 si osserva che

la riserva agli istituti di patronato delle attribuzioni in materia di

assistenza e tutela, in sede amministrativa, dei lavoratori ed il

conseguente divieto, penalmente sanzionato, per agenzie private e

singoli procaccianti, di esplicare opera di mediazione nella stessa

materia, sarebbero in contrasto con l'art. 41 della Costituzione per

l'ingiustificata limitazione che deriverebbe alla libertà

dell'iniziativa economica privata. Dalla norma dell'art. 2, comma

primo, secondo la quale i patronati "possono essere costituiti e

gestiti soltanto da associazioni nazionali di lavoratori che annoverino

nei propri statuti finalità assistenziali", il tribunale ritiene di

poter dedurre che i patronati non sono organizzati in base a

disposizioni di legge, ma secondo statuti di enti privati e perciò non

sono tenuti all'obbligo dell'imparzialità; che gli impiegati dei

patronati sono scelti, senza necessità di pubblico concorso, fra gli

iscritti alle associazioni e sono perciò anche al servizio di queste e

non già al servizio esclusivo della nazione. Da ciò il contrasto

della richiamata disposizione con gli artt. 51, comma primo, 97, commi

primo e terzo, e 98, comma primo. Ora è evidente che tutte queste

eccezioni di incostituzionalità sono estranee e non hanno incidenza

nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale che verte su una imputazione

di malversazione prevista e punita dall'art. 315 del Codice penale. Ed

invero, quand'anche in via di mera ipotesi dovesse dichiararsi

l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate, nessuna

influenza tale pronuncia potrebbe avere sulla natura del servizio

prestato dall'imputato e sulla conseguente qualificazione del reato.