Sentenza n. 134/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,

della legge 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati

ministeriali e di reati previsti dall'articolo 90 della

Costituzione), promosso con ordinanza emessa il 24 maggio 2001 dal

Collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti dall'art. 96

della Costituzione istituito presso il Tribunale di Napoli nel

procedimento penale a carico di F. D. L. e altri, iscritta al n. 611

del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica, 1ª serie speciale, n. 34 dell'anno 2001.

Visti l'atto di costituzione di F. D. L. nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2002 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Gustavo Pansini e Carlo Federico Grosso per F.

D. L. e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti

dall'art. 96 della Costituzione istituito presso il Tribunale di

Napoli solleva, con ordinanza del 24 maggio 2001, questione di

legittimità costituzionale della legge 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove

norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti dall'articolo

90 della Costituzione), in riferimento agli artt. 3, 27, secondo

comma, e 111 della Costituzione.

1.1. - Il Collegio espone sinteticamente le vicende del processo

dinanzi a esso pendente: a) con una sentenza del febbraio 1999 il

giudice (ordinario) dell'udienza preliminare presso il Tribunale di

Napoli trasmetteva, per competenza, gli atti di un procedimento

penale concernente un ex ministro e un concorrente "laico" al

Collegio per i reati ministeriali, allora costituito da due dei tre

componenti dell'odierno organo giudiziario rimettente; b) nel corso

del procedimento, esteso anche nei confronti di altri due indagati

"laici", il Collegio procedeva all'interrogatorio degli indagati,

chiedendo poi al Senato della Repubblica l'autorizzazione a procedere

nei confronti di tutte le persone sottoposte alle indagini, per il

reato di corruzione; c) concessa dal Senato - nel gennaio 2001 -

l'autorizzazione a procedere, e formulata dal pubblico ministero la

richiesta di rinvio a giudizio, il procedimento si trovava quindi

nella fase dell'udienza preliminare, a trattare la quale era chiamato

il Collegio del quale facevano parte, come detto, due dei tre

magistrati che lo avevano composto nella fase delle indagini; d)

prima della trattazione dell'udienza preliminare, uno dei suddetti

componenti formulava dichiarazione di astensione per "gravi ragioni

di convenienza", a norma dell'art. 36, comma 1, lettera h), cod.

proc. pen., appunto a causa della pregressa partecipazione al

Collegio nella fase iniziale del procedimento; e) parallelamente, la

difesa dell'ex ministro imputato proponeva istanza di ricusazione nei

confronti del Collegio, perché composto da magistrati che avevano

svolto funzioni di pubblico ministero, nella fase delle indagini

preliminari; f) sia la dichiarazione di astensione che l'istanza di

ricusazione venivano rigettate dalla competente Corte d'appello.

1.2. - Essendo stata nuovamente fissata l'udienza preliminare a

seguito delle vicende processuali sopra esposte, il Collegio per i

reati ministeriali presso il Tribunale di Napoli solleva, d'ufficio,

questione di costituzionalità, ritenendo che "l'attuale

interpretazione della legge n. 219 del 1989" (cioè l'orientamento

che reputa essere il medesimo collegio competente sia per la fase

delle indagini che per la fase successiva alla concessione

dell'autorizzazione a procedere e dunque anche per la trattazione

dell'udienza preliminare) possa contrastare con i principi

costituzionali di uguaglianza (art. 3 della Costituzione) e di

presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, della

Costituzione), nonché con il principio del "giusto processo"

(art. 111 della Costituzione): a parere del Collegio rimettente,

infatti, tale disciplina determina, nei procedimenti penali nei quali

siano coinvolti ministri, un irragionevole deficit di garanzie,

giacché l'imputato ha come giudice dell'udienza preliminare quello

stesso collegio, istituito in base all'art. 7 della legge

costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96,

134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo

1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui

all'articolo 96 della Costituzione), che in precedenza ha svolto nei

confronti del medesimo imputato le funzioni di pubblico ministero,

come appunto nella specie si è verificato.

La "prassi interpretativa" concernente i procedimenti per reati

ministeriali, poi, appare al giudice a quo contraddire anche il

principio, posto nel nuovo testo dell'art. 111 della Costituzione,

secondo cui "ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le

parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e

imparziale".

La rilevanza della questione, conclude il Collegio, è evidente,

attenendo alla valida composizione del giudice dell'udienza

preliminare e dunque alla stessa possibilità di procedere oltre.

2. - Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato.

2.1. - Nell'atto di intervento, l'Avvocatura deduce

l'inammissibilità della questione per due ordini di rilievi: a) la

genericità della richiesta declaratoria di incostituzionalità, il

cui oggetto è l'intero complesso normativo di cui alla legge n. 219

del 1989, e b) la natura legislativa di un intervento quale quello

richiesto alla Corte sulla disciplina dei procedimenti per i reati

ministeriali, che avrebbe una portata tale da coinvolgere l'intero

equilibrio della legge, ciò che - afferma l'Avvocatura - costituisce

una operazione propria del legislatore, non della Corte

costituzionale.

Nel merito, l'Avvocatura richiama l'orientamento interpretativo

che sulla disciplina in questione è stato accolto proprio dalla

Corte costituzionale: chiamata a pronunciarsi sull'art. 3 della legge

n. 219 del 1989, la Corte, a fronte della ipotizzata possibilità di

interpretare il sistema nel senso della competenza del giudice comune

una volta concessa l'autorizzazione a procedere, ha optato, con la

sentenza n. 265 del 1990, per l'opposta interpretazione, dando della

legge ordinaria una lettura aderente alla norma costituzionale di

riferimento (art. 9, comma 4, della legge costituzionale n. 1 del

1989), nel senso cioè che, concessa l'autorizzazione a procedere, è

il collegio a "continuare" il procedimento "secondo le norme

vigenti", dopo la rimessione degli atti al medesimo. È dunque la

stessa legge costituzionale, rileva l'Avvocatura, a postulare

l'identità dell'organo chiamato a trattare il procedimento prima e

dopo l'autorizzazione a procedere e fino al giudizio di merito

dibattimentale dinanzi al competente Tribunale distrettuale; ne

deriva la conclusione nel senso dell'infondatezza della questione

sollevata.

3. - Si è costituito in giudizio l'ex ministro, imputato nel

procedimento principale, chiedendo una declaratoria di

incostituzionalità della legge n. 219 del 1989 "nella parte in cui

non prevede che l'udienza preliminare si svolga innanzi al giudice

dell'udienza preliminare del tribunale ordinario competente".

La difesa della parte privata, dopo avere ricordato la genesi

politica della disciplina, afferma che la legge costituzionale n. 1

del 1989, istituendo lo speciale collegio presso ciascuna sede di

Corte di appello (art. 7), ha inteso rafforzare, appunto attraverso

la previsione della collegialità, esclusivamente le garanzie del

procedimento nella fase delle indagini, in vista della delicata

funzione - di preventivo "filtro giurisdizionale" rispetto alla

notitia criminis - assegnata al collegio.

L'autorizzazione a procedere segna dunque, secondo la parte, nel

disegno della legge costituzionale, l'ultimo momento del regime

procedimentale speciale, e la riprova sarebbe offerta dai lavori

preparatori della legge stessa, ai quali nell'atto di costituzione si

fa richiamo.

Ad avviso della parte, la legge n. 219 del 1989, emanata in

attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1989, ha dettato una

serie di norme dalle quali risulta attribuita al collegio una

funzione - essenziale - di pubblico ministero, nonché una funzione -

accessoria - di giudice delle indagini preliminari (competente a

disporre l'incidente probatorio, l'archiviazione e la riapertura

delle indagini), e, mediante la precisazione della formulazione

dell'art. 9, comma 4, della legge costituzionale n. 1 del 1989,

attraverso la disposizione dell'art. 3, comma 1, la stessa legge

ordinaria ha chiarito che con il ricevimento degli atti provenienti

dall'organo politico, una volta concessa l'autorizzazione a

procedere, si conclude definitivamente la fase delle indagini

assegnate al collegio, e si attiva il rito ordinario.

Di conseguenza, alla stregua della disciplina positiva, come la

richiesta di emissione del decreto che dispone il giudizio deve

essere formulata dal pubblico ministero, così la competenza a

celebrare l'udienza preliminare dovrebbe essere riconosciuta al

correlativo giudice presso il tribunale ordinario: tanto più ove si

consideri che né la legge costituzionale, né la legge ordinaria

contengono disposizioni in materia di giudizi speciali.

Dall'opposta - e censurata - interpretazione, che affida al

collegio la celebrazione dell'udienza preliminare, discenderebbe

infatti un'alternativa che in ogni caso è di dubbia

costituzionalità, in quanto (a) o la possibilità di accedere al

"patteggiamento" e al giudizio abbreviato è esclusa per i ministri e

per coloro (i "laici") che concorrono nel reato, oppure (b) nei

confronti di tali soggetti i riti alternativi possono essere

celebrati da un giudice che ha esercitato funzioni di pubblico

ministero. Postulando, poi, che l'eventuale sentenza di

proscioglimento sia, secondo le regole generali, appellabile, col

gravame si determinerebbe, comunque, l'intromissione di un giudice

ordinario in una fase di competenza - secondo l'assunto criticato -

del giudice speciale.

Nonostante i suddetti rilievi, la giurisprudenza - di cui viene

dato ampio conto nell'atto di costituzione - attribuisce la

competenza funzionale di giudice per l'udienza preliminare al

collegio di cui all'art. 7 della legge costituzionale n. 1 del 1989,

che in tal modo assomma in sé le funzioni di pubblico ministero e di

giudice; una lettura, questa, che non solo conduce a soluzioni

inaccettabili dal punto di vista della coerenza dei principi

affermati, ma altresì legittima un sistema che tralascia

completamente l'esigenza, viceversa ineludibile, che il giudice, in

quanto tale, sia terzo e perciò imparziale.

Né i dubbi di parzialità, rileva la parte privata, potrebbero

essere fugati con il ricorso agli istituti dell'astensione o della

ricusazione: la situazione in esame attiene, infatti, alla sequenza

di funzioni di pubblico ministero e di giudice attribuite alla stessa

persona fisica, di modo che, ricorrendo in simile ipotesi la regola,

e comunque l'esigenza, espressa dall'art. 34, comma 3, cod. proc.

pen., si impone l'adozione di un criterio generale che sancisca anche

nell'ambito dei procedimenti per reati ministeriali un'analoga causa

di incompatibilità. Il riferimento, contenuto nell'art. 9, comma 4,

della legge costituzionale n. 1 del 1989, alle "norme vigenti" non

potrebbe, di conseguenza, ritenersi pensato con esclusione di tale

regola normativa, che traduce il principio fissato nella legge delega

per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale 16 febbraio

1987, n. 81, che esclude il cumulo di funzioni di pubblico ministero

e di giudice in capo allo stesso soggetto.

Permanendo tuttavia nella applicazione pratica l'interpretazione

della norma nel senso contrario a quello che appare il più logico e

conforme ai principi costituzionali, si manifesta - conclude la

difesa della parte privata "la necessità della declaratoria di

illegittimità costituzionale della legge 5 giugno 1989, n. 219,

nella parte in cui non prevede che l'udienza preliminare si svolga

innanzi al giudice dell'udienza preliminare ordinario competente".

4. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha

depositato una memoria, nella quale sottolinea ancora una volta il

rilievo preliminare, già espresso nell'atto d'intervento, della

genericità del petitum essendo l'ordinanza di rimessione formulata

in maniera tale che non potrebbe neppure dirsi portata all'esame

della Corte una precisa questione costituzionale. La difesa della

parte privata - aggiunge l'Avvocatura - ha colto questo aspetto e se

ne è fatta carico, deducendo, nella memoria di costituzione in

giudizio, l'incostituzionalità della legge n. 219 del 1989, nella

parte in cui non prevede una causa di incompatibilità per il

collegio per i reati ministeriali a emettere il provvedimento

conclusivo dell'udienza preliminare, sia esso il decreto che dispone

il giudizio sia altro tipo di pronuncia; ma questa puntualizzazione

della parte privata costituisce, sempre secondo l'Avvocatura, una

forzatura rispetto allo scarno testo dell'ordinanza del Collegio

rimettente, che "resiste" a ogni tentativo di interpretazione e

chiarificazione circa la effettiva portata della questione che con

essa si sarebbe inteso sollevare.

nel merito l'Avvocatura insiste per una dichiarazione di infondatezza

della questione.

La legge n. 219 impugnata, si osserva nella memoria, costituisce

attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1989, che

evidentemente non potrebbe essere sospettata di incostituzionalità;

ma ciò che più conta è che la formulazione delle norme che vengono

in rilievo, ovvero l'art. 3 della legge ordinaria ("Quando gli atti

siano stati rimessi [...] al collegio [...] il procedimento continua

secondo le norme vigenti al momento della rimessione") e l'art. 9

della legge costituzionale ("l'Assemblea, ove conceda

l'autorizzazione, rimette gli atti al collegio [...] perché continui

il procedimento secondo le norme vigenti"), deve ritenersi

sostanzialmente equivalente e sorretta da una medesima ratio: la fase

del procedimento che si svolge prima del dibattimento è del tutto

peculiare.

Questa specificità rifletterebbe la volontà del legislatore

costituzionale di devolvere la cognizione dei reati ministeriali al

giudice ordinario, ma solo per il processo, non prima del processo,

dunque non prima della conclusione dell'udienza preliminare, che

segna appunto il passaggio dall'una all'altra fase; e l'apparente

imprecisione dell'uso dell'espressione circa la "continuazione del

procedimento" si spiega con l'esigenza di tenere presenti le

problematiche connesse alla transizione dal vecchio al nuovo codice,

con il passaggio dalla figura del giudice istruttore nell'ambito di

un sistema di tipo inquisitorio a quella del giudice per le indagini

preliminari nell'ambito di un sistema accusatorio. In entrambi i casi

v'è infatti un procedimento che può sfociare nel processo

dibattimentale e che si svolge dinanzi a organi giudiziari differenti

(giudice istruttore, giudice dell'udienza preliminare), mentre nel

caso dei reati ministeriali è il collegio a essere individuato come

l'organo che continua il procedimento secondo le regole processuali

ordinarie. D'altra parte, prosegue l'Avvocatura, l'avere previsto la

competenza del tribunale (distrettuale) per la fase del dibattimento

non consentirebbe alternative rispetto alla devoluzione della

trattazione dell'udienza preliminare al collegio, come organo sui

generis.

L'interveniente affronta poi l'argomentazione, contenuta nella

memoria di costituzione della parte privata, circa le funzioni di

organo inquirente assegnate al collegio nella normativa in argomento,

sia costituzionale che ordinaria e attuativa della prima; questo

rilievo, afferma l'Avvocatura, non è però decisivo, poiché il

collegio - come in realtà riconosciuto dalla stessa difesa dell'ex

ministro - riveste natura "duale", potendo compiere atti propri del

pubblico ministero al pari di atti propri del giudice per le indagini

preliminari, sì che esso può essere assimilato, quanto a funzioni,

al giudice più che al rappresentante dell'accusa, tenuto conto del

fatto che entrambe le leggi, costituzionale e ordinaria, prevedono

comunque, nel procedimento per i reati dei ministri, poteri propri

del Procuratore della Repubblica.

Ma al di là di tutto ciò, sarebbe decisiva, per l'Avvocatura,

la considerazione della finalità delle norme in questione: il

legislatore ha voluto circondare di speciali cautele e garanzie la

fase delle indagini preliminari alla richiesta di autorizzazione a

procedere, attribuendone la gestione a un organo in grado di

accertare, con la massima estensione possibile e senza

condizionamento alcuno, l'attendibilità della notizia di reato,

l'esistenza della "ragion di Stato" e in genere ogni elemento idoneo

a porre adeguatamente il Parlamento in grado di valutare se concedere

o negare l'autorizzazione a procedere; ed è appunto in funzione di

questa essenziale esigenza che il collegio ha la titolarità di

poteri sia dell'accusa che del giudice, tanto che sarebbe perfino

improprio parlare di organo con poteri "prevalenti" dell'uno o

dell'altro: il collegio non è né l'uno né l'altro, e l'avere a

esso affidato anche la funzione di trattazione dell'udienza

preliminare - conclude l'Avvocatura dello Stato - non viola i

parametri costituzionali invocati: non l'art. 3, per la specialità

che contraddistingue l'intera disciplina in questione in ragione

della diversità di posizione dei soggetti coinvolti; non l'art. 27,

poiché la presunzione di non colpevolezza resta intatta,

indipendentemente dall'organo che sia chiamato a decidere sul rinvio

a giudizio; non l'art. 111, per la specificità del giudice, previsto

direttamente da una fonte di rango costituzionale. Considerato in diritto

1. - Il Collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti

dall'art. 96 della Costituzione istituito presso il Tribunale di

Napoli solleva questione di legittimità costituzionale, in relazione

agli artt. 3, 27, secondo comma, e 111 della Costituzione, della

legge 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati

ministeriali e di reati previsti dall'articolo 90 della

Costituzione), il cui art. 3 stabilisce che, quando gli atti del

procedimento a carico di ministri siano stati rimessi al collegio a

seguito della concessione dell'autorizzazione a procedere (art. 9,

comma 4, della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1), "il

procedimento continua secondo le norme ordinarie vigenti al momento

della rimessione".

Il giudice rimettente ritiene che la norma dell'art. 3 della

legge n. 219 del 1989 ora indicata comporti che l'ulteriore corso del

procedimento abbia luogo innanzi al collegio, anziché davanti agli

organi giudiziari ordinariamente competenti secondo il codice di

procedura penale, e che quindi il giudice dell'udienza preliminare

sia il medesimo collegio che, nella fase precedente, ha esercitato le

funzioni di pubblico ministero. Ciò determinerebbe per l'imputato un

irragionevole affievolimento di quelle garanzie che si compendiano

nell'espressione "giusto processo" (art. 111, primo comma, della

Costituzione), comprendenti innanzitutto il contraddittorio tra le

parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale

(art. 111, secondo comma, della Costituzione).

2. - La legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche

degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge

costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di

procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione),

ha riformato il precedente sistema di "giustizia penale

costituzionale" facente capo alla giurisdizione della Corte

costituzionale prevista dagli originari artt. 96, 134 e 135 della

Costituzione, nel dichiarato intento di ricondurre all'ambito

dell'ordinario diritto processuale penale il processo a carico del

Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri per i reati

commessi nell'esercizio delle loro funzioni.

Il nuovo art. 96 della Costituzione (art. 1 della legge

costituzionale n. 1 del 1989) dispone che "il Presidente del

Consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati dalla carica,

sono sottoposti, per i reati commessi nell'esercizio delle loro

funzioni, alla giurisdizione ordinaria". L'assimilazione di quella

che un tempo si denominava la giustizia politica alla giustizia

comune è peraltro avvenuta con due particolarità. Lo stesso nuovo

art. 96 della Costituzione prevede la previa autorizzazione del

Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme

stabilite con legge costituzionale e gli artt. 7 e 8 della legge

costituzionale n. 1 del 1989 istituiscono, presso il tribunale del

capoluogo del distretto di corte d'appello competente per territorio,

un collegio di tre magistrati per il compimento di indagini

preliminari al quale, nell'ipotesi che non si debba disporre

l'archiviazione della notizia di reato, spetta richiedere la predetta

autorizzazione parlamentare.

L'Assemblea parlamentare competente svolge le sue valutazioni e

prende le sue determinazioni secondo le disposizioni dell'art. 9,

commi da 1 a 3, della legge costituzionale n. 1 del 1989 e, ove

conceda l'autorizzazione, "rimette gli atti al collegio di cui

all'articolo 7 perché continui il procedimento secondo le norme

vigenti" (comma 4 dello stesso art. 9). A sua volta, l'impugnato

art. 3 della legge ordinaria di attuazione (n. 219 del 1989)

stabilisce che "quando gli atti siano stati rimessi ai sensi del

comma 4 dell'articolo 9 della legge costituzionale 16 gennaio 1989,

n. 1, al collegio ivi indicato, il procedimento continua secondo le

norme ordinarie vigenti al momento della rimessione".

Il giudice rimettente in questo giudizio di costituzionalità è

per l'appunto il collegio il quale, essendo stati rimessigli gli atti

dalla Assemblea parlamentare a seguito della concessione

dell'autorizzazione a procedere nei confronti di un ex ministro della

Repubblica, si trova a celebrare l'udienza preliminare. Dalla

constatazione della propria doppia funzione - quella già svolta,

quale organo delle indagini preliminari che richiede l'autorizzazione

a procedere dopo avere esclusa l'archiviazione; quella da svolgere,

quale giudice dell'udienza preliminare cui, sulla base degli atti

d'indagine compiuti (ed eventualmente delle integrazioni d'indagine e

probatorie ora consentite dagli artt. 421-bis e 422 cod. proc. pen.,

secondo ciò che è disposto dalla legge 16 dicembre 1999, n. 479),

spetta decidere il non luogo a procedere ovvero disporre il giudizio

(art. 424 cod. proc. pen.) - la censura di incostituzionalità

sottoposta all'esame della Corte costituzionale.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite

l'Avvocatura generale dello Stato, eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità della questione, sulla base di due considerazioni:

la ritenuta genericità dell'ordinanza di rimessione, dalla quale

risulterebbe l'impugnazione dell'intera legge n. 219 del 1989; il

carattere sostanzialmente legislativo dell'intervento che si richiede

alla Corte costituzionale, la quale sarebbe indotta sul terreno delle

scelte normative riservate al legislatore. L'eccezione, sotto

entrambi i profili, non è fondata. Dal tenore della pur sintetica

ordinanza di rimessione e, in particolare, dall'esposizione delle

circostanze che hanno dato luogo al dubbio di costituzionalità, si

evince con chiarezza che denunciata è la disciplina della fase

processuale seguente la concessione dell'autorizzazione parlamentare,

per quanto riguarda l'organo giudiziario competente a condurla, cioè

il già ricordato art. 3, comma 1, della legge n. 219 del 1989.

Quanto al secondo profilo di inammissibilità, la sua inconsistenza

risulterà dal seguito della motivazione.

4. - Nel merito, la questione non è fondata.

4.1. - Il dubbio di costituzionalità prospettato riguarda la

sovrapposizione nel medesimo organo giudiziario (il collegio

istituito dall'art. 7 della legge costituzionale n. 1 del 1989) della

funzione di giudice dell'udienza preliminare con quella di organo

delle indagini preliminari, competente a disporre l'archiviazione e,

in mancanza, a richiedere all'Assemblea parlamentare l'autorizzazione

a procedere. Tale sovrapposizione deriva da un'interpretazione delle

norme vigenti in materia che trova conforto nella giurisprudenza

della Corte di cassazione (che ha altresì respinto come

manifestamente infondate le questioni di legittimità sollevate in

proposito) e di alcuni Collegi per i reati ministeriali. Ma, quel che

più conta in questa sede, tale interpretazione è stata accolta

dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 265 del 1990.

In questa decisione si affermava che la predetta interpretazione

si ricava "con certezza" dalla lettera della disposizione della legge

costituzionale, là dove essa afferma che il collegio competente

nella prima fase del procedimento lo continua secondo le norme

vigenti. A questa osservazione, si faceva seguire, a conferma, il

rilievo che l'originaria formulazione della legge costituzionale (la

rimessione degli atti al Procuratore della Repubblica "perché

[avesse] corso il procedimento secondo le norme vigenti") era stata

dalla Camera dei deputati modificata in quella attuale mediante un

apposito emendamento e che il tentativo operato dal Senato di

ripristinare il testo originario non aveva avuto successo.

4.2. - L'orientamento predetto non può essere confermato, prima

che per le sue ipotizzate conseguenze incostituzionali, perché così

impone l'interpretazione sistematica dell'ordinamento, quale è

venuto a configurarsi progressivamente nel tempo, un'interpretazione

alla quale non si oppone - come si vedrà - né la lettera della

legge, né la cosiddetta volontà del legislatore.

Dall'epoca in cui la responsabilità penale costituzionale dei

ministri è stata riformata e la prima sentenza della Corte

costituzionale su di essa pronunciata, il quadro normativo,

relativamente all'eventualità che funzioni decisorie possano essere

svolte da magistrati che abbiano promosso l'azione penale o

esercitato poteri d'indagine, è profondamente mutato; anzi, è stato

capovolto. Al momento dell'approvazione della riforma era ancora in

vigore il precedente codice di procedura penale, il quale conosceva

quella commistione di funzioni, tanto nel caso del processo pretorile

quanto nell'istruzione formale condotta dal giudice istruttore. Il

processo penale rinnovato dal codice del 1988 si è ispirato

all'opposto principio della separazione dei due tipi di funzioni,

separazione imposta al legislatore delegato dall'art. 2, numero 67,

della legge 16 febbraio 1987, n. 81 (Delega legislativa al Governo

della Repubblica per l'emanazione del nuovo codice di procedura

penale), nonché dall'art. 6 (Diritto ad un processo equo) della

Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle

libertà fondamentali (secondo l'interpretazione della Corte europea

dei diritti dell'uomo), richiamata dalla stessa legge-delega nella

prima proposizione dell'art. 2. Da questa esigenza deriva la

soppressione da parte del nuovo codice tanto del precedente tipo di

processo pretorile quanto della figura del giudice istruttore, in

conseguenza della scelta di modelli processuali di tipo accusatorio.

Con riferimento ai riti previsti dal nuovo codice, poi, l'art. 34

cod. proc. pen., al comma 3, tra i vari casi di incompatibilità

all'ufficio di giudice, prevede quello di chi ha esercitato nel

medesimo procedimento funzioni di pubblico ministero.

L'anzidetto sviluppo della legislazione processuale penale circa

il rapporto tra funzioni di pubblico ministero e funzioni di giudice

non è indipendente dal parallelo rafforzamento del principio di

"terzietà" del giudice sul piano costituzionale, manifestatosi di

pari passo negli orientamenti degli studiosi e tradottosi nella

giurisprudenza e nella legislazione costituzionali. Donde la

difficoltà di separare con nettezza il piano delle norme poste dal

legislatore, nell'esercizio del suo potere discrezionale, da quello

del principio costituzionale presupposto, che esso è tenuto a

svolgere.

Dopo una prima fase di acquiescenza di fronte alla confusione

funzionale che, per vari aspetti, segnava il codice processuale

abrogato (sentenze n. 61 del 1967, n. 123 del 1970, n. 101 del 1973,

in tema di procedimento penale pretorile), la giurisprudenza della

Corte costituzionale si è decisamente orientata nel senso di

ritenere la separazione funzionale coessenziale alla struttura stessa

del processo penale, secondo i principi di parità fra accusa e

difesa e di "terzietà" del giudice rispetto all'una e all'altra

(sentenze n. 268 del 1986 e n. 172 del 1987, anch'esse in tema di

processo penale pretorile, nonché, in generale, sentenze n. 330 del

1997 e n. 292 del 1992). Con la sentenza n. 131 del 1996, i medesimi

principi assurgono a elementi costitutivi del "giusto processo",

espressione che compendia la disciplina che la Costituzione detta

circa i caratteri della giurisdizione e i diritti di azione e difesa

in giudizio. Il processo può dirsi giusto in quanto, tra l'altro,

sia assicurata l'esigenza di imparzialità del giudice: imparzialità

che non è che un aspetto di quel carattere di "terzietà" che

connota nell'essenziale tanto la funzione giurisdizionale quanto la

posizione del giudice, distinguendola da quella degli altri soggetti

pubblici, e condiziona l'effettività del diritto di azione e difesa

in giudizio. Il medesimo ordine di esigenze costituzionali è alla

base, poi, della giurisprudenza di questa Corte in tema di

incompatibilità al giudizio, ex art. 34 cod. proc. pen. (a partire

dalla sentenza n. 432 del 1995), e di astensione e ricusazione

(sentenza n. 283 del 2000), per possibile pre-giudizio del giudice.

Questi sviluppi hanno da ultimo trovato la loro sanzione

costituzionale formale nel nuovo testo dell'art. 111 della

Costituzione, posto con l'art. 1 della legge costituzionale

23 novembre 1999, n. 2: "La giurisdizione si attua mediante il giusto

processo regolato dalla legge" (primo comma); "Ogni processo si

svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità,

davanti a giudice terzo e imparziale" (secondo comma).

4.3. - Di fronte al quadro ordinamentale così venutosi a

configurare, il rapporto tra il procedimento a carico dei ministri

per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni e il diritto

processuale comune che si determinerebbe in base all'interpretazione

adottata a suo tempo dell'art. 9, comma 4, della legge costituzionale

n. 1 del 1989 e, ora, fatta propria dal giudice rimettente,

comporterebbe conseguenze assolutamente singolari. Non lo erano al

tempo dell'approvazione di tale legge, quando la commistione delle

funzioni di pubblico ministero e di giudice non era stata ancora

superata dal nuovo codice, il quale versava allora in regime di

vacatio legis. Il principio della anzidetta distinzione incontrerebbe

invece, oggi, in base a quell'interpretazione, una rottura evidente,

in quanto l'organo che ha compiuto le indagini preliminari e ha

richiesto l'autorizzazione parlamentare avendo escluso la

possibilità di procedere all'archiviazione della notizia di reato

sarebbe investito della celebrazione dell'udienza preliminare:

dovrebbe cioè, sulla base delle risultanze delle indagini da esso

stesso condotte, adottare la sentenza di non luogo a procedere o il

decreto che dispone il giudizio (art. 424 cod. proc. pen.), nonché

celebrare, quando ne ricorrano le condizioni, il giudizio abbreviato

a norma dell'art. 438 cod. proc. pen., ovvero applicare la pena su

richiesta a norma dell'art. 444 cod. proc. pen.

Una simile conseguenza - salva comunque la possibilità di una

sua valutazione alla luce dei principi supremi della Costituzione

(sentenza n. 1146 del 1988) - dovrebbe accettarsi solo se fosse

disposta esplicitamente e inconfutabilmente da una norma di revisione

della Costituzione, il che non è.

4.4. - In primo luogo, come indicazione generale, deve

considerarsi che, per quanto riguarda la responsabilità penale dei

ministri, la legge costituzionale n. 1 del 1989 - con l'esclusione

degli artt. 1 e 2 - non è legge di revisione della Costituzione ma

contiene norme per l'attuazione dell'art. 96 riformato. Ciò, già di

per sé, induce a ricercare l'interpretazione che ne permetta il più

facile e armonico inserimento nel quadro costituzionale vigente,

tanto più in presenza dell'intento normativo, esplicito nel nuovo

art. 96 della Costituzione (introdotto dall'art. 1 della legge

costituzionale in questione), di valorizzare in materia il diritto

processuale comune.

La norma dell'art. 9, comma 4, - "L'assemblea, ove conceda

l'autorizzazione, rimette gli atti al collegio di cui all'articolo 7

perché continui il procedimento secondo le norme vigenti" - deriva

dall'approvazione da parte della Camera dei deputati (Atti

parlamentari - Camera dei deputati - X legislatura - discussioni -

seduta del 12 maggio 1988) di un emendamento sostitutivo della

corrispondente norma approvata dal Senato della Repubblica:

"L'assemblea, ove conceda l'autorizzazione, rimette gli atti al

procuratore della Repubblica perché abbia corso il procedimento

secondo le norme vigenti". L'innovazione, della cui ratio i promotori

non dettero spiegazione, consiste in questo: la rimessione degli atti

al collegio, anziché al procuratore della Repubblica; la

"continuazione del procedimento" anziché "l'aver corso del

procedimento".

Nella seconda "lettura" del Senato, si levarono voci contrarie

all'innovazione apportata dalla Camera dei deputati (Atti

parlamentari - Senato della Repubblica - X legislatura, 132a seduta,

Assemblea, 1 luglio 1988), che riprendevano una critica, già emersa

nell'altra Camera, rivolta alla possibilità che - alla stregua della

lettera della norma - il collegio "continui il procedimento", secondo

le norme vigenti. In tal modo, si disse, si veniva a contraddire il

significato generale della riforma, impostata su una deroga al

diritto comune solo fino al e non oltre il momento della concessione

dell'autorizzazione a procedere da parte della Camera competente.

Nello stesso ordine di idee si espresse il relatore il quale,

peraltro, ritenne che la criticata espressione introdotta dalla

Camera dei deputati - "perché continui il procedimento" - potesse e

dovesse leggersi: "perché il procedimento continui". In tal modo,

sulla base della sola lettura testuale, si veniva a sostituire il

soggetto della proposizione ("il procedimento" in luogo de "il

collegio") e a intendere in senso intransitivo il significato del

verbo "continuare", consentendo l'ingresso nel procedimento a carico

dei ministri delle norme processuali penali comuni ("secondo le norme

vigenti") già dal momento immediatamente successivo alla rimessione

degli atti da parte della Assemblea parlamentare. L'apertura di

questa possibilità interpretativa nel dibattito parlamentare al

Senato fu fatta valere per superare le ragioni che avrebbero militato

per il ripristino del testo originario, approvato in prima lettura

dal Senato stesso, ciò che avrebbe peraltro comportato un rischio,

con il ritorno all'altra Camera, per l'approvazione come tale o,

comunque, per l'approvazione tempestiva della legge costituzionale.

Da ciò risulta dunque che la lettera della disposizione

dell'art. 9, comma 4, della legge costituzionale non è risolutiva.

E, quanto all'intenzione del legislatore costituzionale, al non

espresso intento della Camera dei deputati che ha introdotto

l'emendamento da cui tale disposizione è derivata, può contrapporsi

l'opposto intendimento espresso, senza incontrare dissensi, da parte

del Senato della Repubblica e dal relatore della legge in

particolare. Né può attribuirsi - come fatto nella sentenza n. 265

del 1990 di questa Corte - peso eccessivo alla circostanza che il

Senato, nella seduta predetta, ebbe a respingere senza esplicite

motivazioni un emendamento volto a ripristinare l'originario art. 9,

comma 4: la spiegazione di tale rigetto può ragionevolmente trovarsi

in quella stessa esigenza di conclusività del procedimento

legislativo che aveva indotto ad approvare comunque il testo che

proveniva dalla Camera dei deputati.

4.5. - L'obiettiva incertezza derivante dalla lettera della legge

e dall'intenzione del legislatore induce allora a far prevalere le

ragioni sistematiche che sopra si sono dette e a ritenere

conclusivamente che, una volta concessa l'autorizzazione

dall'Assemblea parlamentare, nella forma prevista dal comma 3 dello

stesso art. 9, gli atti siano restituiti al collegio che a essa li

aveva inviati, affinché il procedimento prosegua secondo le forme

ordinarie, vale a dire per impulso del pubblico ministero e davanti

agli ordinari organi giudicanti competenti. Ciò è per l'appunto

quanto risulta pianamente dall'impugnato art. 3 della legge n. 219

del 1989, la cui compatibilità con l'interpretazione fino a ora data

alla corrispondente norma della legge costituzionale non risulterebbe

invece evidente. Tale art. 3, commi 1 e 2, infatti, stabilisce che

"quando gli atti siano stati rimessi ai sensi del comma 4

dell'articolo 9 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, al

collegio ivi indicato, il procedimento continua secondo le norme

ordinarie vigenti al momento della rimessione" e aggiunge che, in tal

caso, "il collegio provvede senza ritardo a trasmettere gli atti al

procuratore della Repubblica presso il tribunale indicato

nell'articolo 11 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1".

5. - Così ricostruito il sistema e, in esso, così precisata la

portata della norma impugnata, la questione di legittimità

costituzionale sollevata dal Collegio per i procedimenti relativi ai

reati previsti dall'art. 96 della Costituzione istituito presso il

Tribunale di Napoli deve essere dichiarata non fondata per

l'erroneità del presupposto interpretativo dal quale il giudice

rimettente è partito.