Sentenza n. 145/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27, secondo,

quinto, sesto, decimo e sedicesimo comma, della legge della Regione

Liguria 27 agosto 1984, n. 44 (Disposizioni sullo stato giuridico ed

economico dei dipendenti regionali e norme sull'ordinamento degli

uffici), promosso con ordinanza emessa il 9 aprile 1987 dal T.A.R.

della Liguria sui ricorsi riuniti proposti da Parisi Calogero ed

altri contro la Regione Liguria ed altri, iscritta al n. 512 del

registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione di Parisi Calogero ed altri, di

Petrocelli Giuseppe ed altri e della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1989 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Giancarlo Moretti per Parisi Calogero ed altri,

Giuseppe Pericu per Petrocelli Giuseppe ed altri e Lorenzo Acquarone,

Luigi Cocchi e Umberto Pototschnig per la Regione Liguria;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di più giudizi riuniti promossi da alcuni

dipendenti regionali aspiranti alla progressione nelle qualifiche

dirigenziali, il TAR della Liguria, con ordinanza emessa il 9 aprile

1987 e pervenuta a questa Corte il 13 settembre 1988, ha sollevato

questioni di legittimità costituzionale dell'art. 27, commi secondo,

quinto, sesto, decimo e sedicesimo, della legge regionale Liguria 27

agosto 1984, n. 44, in riferimento a diversi parametri

costituzionali.

2. - La norma regionale richiamata, della quale sono impugnate

soltanto talune disposizioni, detta la procedura e le modalità di

inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale del personale in

servizio appartenente all'ottavo livello funzionale. All'uopo è

prevista una selezione per titoli articolata in due distinte fasi, la

prima della quali (disciplinata dai commi dal secondo al quinto)

contempla la formazione di una graduatoria basata sul solo titolo del

servizio (regionale) prestato a partire dal 3 maggio 1973, secondo

punteggi analiticamente indicati in relazione alle diverse qualifiche

professionali e si conclude con l'inquadramento, nei limiti dei posti

in organico, di quei dipendenti che abbiano conseguito un punteggio

di almeno il 50% di quello massimo disponibile (almeno 44 punti su

88).

Per la copertura degli ulteriori posti vacanti tutti i dipendenti,

che partecipano alla selezione e che non sono stati utilmente

collocati nella prima graduatoria, sono ammessi alla seconda fase

procedimentale che si conclude con la formazione di altra graduatoria

sulla base, oltreché del servizio già valutato ai fini di cui

sopra, anche di altre quattro categorie di titoli (servizio

precedente al 3 maggio 1973; titolo di studio; accesso per concorso

pubblico per esami alle carriere direttive; dimostrata attitudine

allo svolgimento della funzione dirigenziale con riferimento alle

attività degli ultimi tre anni). I concorrenti utilmente collocati

in tale seconda graduatoria, nei limiti dei posti ancora disponibili,

sono inquadrati con decorrenza dalla data della relativa delibera

regionale, e quindi diversa da quella della decorrenza degli effetti

della prima graduatoria.

3.1. - In relazione all'articolazione della procedura in due fasi

distinte e alla diversa decorrenza dei rispettivi inquadramenti, il

Collegio rimettente dubita della legittimità costituzionale delle

disposizioni impugnate in primo luogo in riferimento all'art. 117

della Costituzione; tale parametro costituzionale sarebbe violato per

l'inosservanza dei principi fondamentali posti dalla legge quadro sul

pubblico impiego (l. 29 marzo 1983, n. 93), e conseguentemente per

un'errata applicazione dell'accordo nazionale stipulato il 20 maggio

1983 (rectius: 29 aprile 1983) il cui art. 17 prevedeva, per almeno

il 90% dei posti disponibili, l'accesso alla seconda qualifica

dirigenziale "mediante selezione per titoli e/o prova di esame". Le

disposizioni regionali denunciate, avendo previsto l'automatica

collocazione, in posizione utile, nella prima graduatoria di quei

dipendenti che raggiungono la soglia minima di 44 punti, conseguibile

esclusivamente per effetto di un congruo periodo di servizio prestato

nelle posizioni funzionali di cui ai nn. 1 e 2 del secondo comma,

produrrebbero l'effetto della assegnazione diretta di quasi la metà

dei posti disponibili senza alcuna procedura selettiva e

limiterebbero invece la selezione soltanto ai posti eventualmente

residui.

Una siffatta previsione, ad avviso del giudice a quo, si porrebbe

in contrasto con il principio della "trasparenza" nella disciplina

delle posizioni giuridiche e dei trattamenti economici dei dipendenti

regionali, enunciato nell'art. 4 della legge-quadro n. 93 del 1983,

il quale a sua volta costituisce diretta estrinsecazione del più

generale principio di buon andamento di cui all'art. 97, primo comma,

della Costituzione.

3.2. - Le stesse disposizioni, inoltre, si porrebbero in contrasto

con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto, dopo aver

formalmente riconosciuto (primo comma) l'identità delle condizioni

di partenza per tutti gli aspiranti all'inquadramento e dopo aver

individuato cinque diverse categorie di titoli, variamente graduate e

proporzionate tra loro nel punteggio, attribuiscono valore decisivo

ed assorbente ad una sola delle dette categorie di titoli, in favore

di taluni soltanto tra i candidati, escludendo così

aprioristicamente ogni possibilità di valutazione comparativa di

questi con gli altri candidati in ordine ai restanti titoli.

Sarebbero altresì violati il principio di uguaglianza nelle

condizioni di accesso ai pubblici uffici (art. 51, comma primo),

quello di imparzialità (art. 97, comma primo), nonché quello di

omogeneizzazione e di perequazione delle posizioni giuridiche

nell'ambito del pubblico impiego (art. 4 legge 93 del 1983, in

correlazione con l'art. 117 della Costituzione), per effetto del

privilegio accordato ad alcuni.

4. - Anche relativamente ai punteggi assegnati alle singole

categorie di titoli, il giudice a quo denuncia la irragionevolezza

delle disposizioni (art. 27, commi 2 e 5) che avrebbero indicato

misure sproporzionate per le posizioni funzionali di cui ai nn. 1 e 2

del secondo comma, rispetto a quelle considerate nei successivi

numeri da 3 a 6.

I dubbi di costituzionalità investirebbero, altresì, le

differenze di punteggio connesse alla sede spaziale (centrale o

periferica) in cui il servizio è stato prestato, non apparendo tale

elemento idoneo ad una diversa qualificazione del livello di

professionalità acquisito. In relazione a ciò si ipotizza la

violazione di ulteriori parametri (artt. 35, comma primo, e 36, comma

primo, della Costituzione), risolvendosi le indicate condizioni di

privilegio in trattamenti ingiustificatamente differenziati, sul

piano giuridico ed economico, di posizioni lavorative tra loro

omogenee o comunque non così eterogenee da giustificare simili

diseguaglianze.

5.1. - Si è costituita nel presente giudizio la Regione Liguria,

contestando la fondatezza delle questioni.

Quanto alla prima, concernente l'articolazione della procedura di

selezione in due distinte fasi e la diversa decorrenza dei rispettivi

inquadramenti, la Regione ha precisato che la norma denunciata si

discosta dalle previsioni dell'accordo in forza del potere

discrezionale riconosciuto al legislatore regionale, il quale, nella

specie, ha voluto recuperare la differenziazione tra posizioni

funzionali, prima distinte e poi accorpate, in virtù del precedente

accordo nazionale di lavoro, in un unico livello funzionale

(l'ottavo). Con ciò si è inteso differenziare, ai fini

dell'inquadramento, quei dipendenti che "per ragioni storiche" (che

rinvengono i loro presupposti in atti legislativi o amministrativi)

avevano avuto affidate, anche per incarico, peculiari funzioni e

responsabilità. È stato così introdotto un sistema, non

finalizzato ad un inquadramento privilegiato ad personam, bensì

rispettoso delle realtà "sostanziali" che si rinvengono

nell'ordinamento regionale e che concernono posizioni giuridiche non

identiche.

Nessuno degli invocati parametri sarebbe stato così violato,

rilevandosi peraltro la inconferenza, con la fattispecie dedotta, del

richiamo all'art. 51, primo comma, della Costituzione - che

disciplina l'accesso all'impiego e non i successivi inquadramenti - e

del riferimento al principio della trasparenza di cui all'art. 4

della legge n. 93 del 1983 (indicato come norma interposta),

principio riconducibile a termini dell'invocata legge alle posizioni

economiche e non a quelle giuridiche.

5.2. - Sulla seconda questione, concernente l'attribuzione dei

punteggi differenziati alle singole categorie di titoli, la Regione

ha precisato che la previsione normativa risponde a rigidi criteri di

scelta, rimessi alla discrezionalità legislativa regionale,

finalizzati a privilegiare non singoli dipendenti, bensì determinate

categorie di personale che, nel passato ed in base a precisi atti

formali, hanno svolto funzioni di maggiore qualificazione

professionale.

6. - Si sono costituiti anche gli originari ricorrenti dei giudizi

a quibus nonché i controinteressati svolgendo argomentazioni in

sostanza simili, rispettivamente, a quelle formulate dal Collegio

rimettente e a quelle contrapposte dalla Regione.

7. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria ha presentato

una memoria, nella quale, oltre a ribadire quanto già esposto nel

precedente scritto difensivo, offre una diffusa illustrazione del

quadro normativo di riferimento nel quale la norma denunciata si è

inserita.

All'uopo ricorda che la prima legge regionale in materia di

personale (l.r. 24.4.1972 n. 4) aveva previsto (v. tab. A)

un'articolazione delle tre più elevate qualifiche distinguendo

quella di direttore e quella di dirigente di settore da quella di

dirigente di ufficio, (quest'ultimo investito di responsabilità di

strutture minori, facenti capo, ai fini del coordinamento, a

strutture maggiori).

Le successive leggi regionali 9.4.1973 n. 11 e n. 12,

nell'istituire il primo ruolo organico regionale, avevano da un canto

confermato l'ordinamento dei livelli funzionali di direzione,

attribuendo alle corrispondenti qualifiche trattamenti economici

differenziati in relazione al diverso grado di responsabilità e di

funzioni, e dall'altro avevano equiparato le qualifiche regionali di

direttore e dirigente di settore alle qualifiche dirigenziali statali

rispettivamente di dirigente generale e di dirigente superiore, e

quella regionale di dirigente di ufficio alla più alta qualifica

direttiva dello Stato (direttore aggiunto di divisione), (v. tab. A,

B e C).

Con la legge regionale 30.5.1978 n. 27, inoltre, mentre si era

provveduto all'ordinamento della struttura organizzativa mediante la

creazione di settori, uffici e dipartimenti (v. titolo III), si era

nuovamente confermato l'ordinamento delle qualifiche funzionali di

vertice sopra ricordate, e con la successiva legge regionale

16.10.1979 n. 34, nel dare attuazione all'accordo nazionale per il

triennio 1976-1978, mentre si erano accorpati in un unico livello

funzionale (l'ottavo) le tre qualifiche di vertice dianzi descritte

(v. tab. C), non si era innovato nella sostanza all'articolazione

delle relative funzioni e posizioni proprie del precedente

ordinamento.

Intervenuto il nuovo accordo nazionale per i dipendenti regionali,

la Regione Liguria, discostandosi a suo avviso legittimamente dai

contenuti dell'accordo stesso, ha ritenuto di dettare una peculiare

disciplina dell'inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale,

tenendo conto della situazione strutturale e funzionale sua propria e

dei diversi livelli di funzioni svolte dai direttori e dai dirigenti

secondo il precedente ordinamento.

Così, il primo criterio di selezione ha privilegiato il servizio

reso in regione a partire dalla data di istituzione del ruolo

regionale (3.5.1973), pur non disconoscendo il servizio reso anche

prima dell'inquadramento nel medesimo ruolo regionale. Sono state

così dettate norme per favorire, ai fini dell'inquadramento nella

seconda qualifica dirigenziale, quei dipendenti che per il curriculum

di servizio e le funzioni svolte potessero essere già considerati

quali aventi titolo ad assumere la qualifica dirigenziale superiore.

Solo in via secondaria e subordinata, per la copertura di altri

posti disponibili nella stessa qualifica, la norma regionale ha

previsto il ricorso ad altri criteri per tutti quei dipendenti

dell'ottavo livello che avevano svolto un servizio regionale di per

sé non sufficiente ai fini della valutazione delle loro attitudini

allo svolgimento di funzioni di massimo dirigente regionale.

La Regione Liguria giustifica altresì l'operato del proprio

legislatore, rilevando come, alla stregua della giurisprudenza della

Corte costituzionale, l'accordo nazionale del 29 aprile 1983, valido

per il biennio 1982-84, non sia equiparabile agli accordi nazionali

previsti dalla legge-quadro 29 marzo 1983 n. 93, ma costituisca un

"mero fatto politico" non produttivo di effetti giuridici nei

confronti delle Regioni.

8. - Sempre in prossimità dell'udienza di discussione, hanno

prodotto memorie anche gli originari ricorrenti e controinteressati

dei giudizi a quibus, ribadendo le considerazioni già svolte,

rispettivamente, a favore e contro la fondatezza delle questioni

dedotte. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 27,

comma secondo, quinto, sesto, decimo e sedicesimo della legge

regionale della Liguria 27 agosto 1984, n. 44, che disciplina

l'inquadramento del personale nella seconda qualifica funzionale

dirigenziale, all'uopo prevedendo una procedura articolata in due

fasi, la prima delle quali contempla la formazione di una graduatoria

che si basa sui soli titoli di servizio prestato presso la regione

dal 3 maggio 1973 e si conclude con l'inquadramento di coloro che

conseguano un punteggio di almeno il 50% di quello massimo

disponibile. La seconda fase riguarda la copertura dei posti non

assegnati in base alla prima graduatoria e si conclude con la

formazione di un'altra graduatoria sulla base, oltre che del servizio

prestato, di altre quattro categorie di titoli.

Secondo l'ordinanza di rinvio questo sistema finisce con il

privilegiare taluni dipendenti a causa dell'elevato punteggio

previsto per il servizio prestato in determinate qualifiche, onde la

normativa denunciata violerebbe l'art. 117 della Costituzione, in

relazione all'art. 4 della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo

1983, n. 93. Difatti verrebbe in tal modo disatteso il principio

della trasparenza enunciato in tale legge (art. 4), risolvendosi la

procedura in un automatico inquadramento privo di qualunque criterio

selettivo, come invece previsto dall'accordo stipulato il 29 aprile

1983 concernente il personale delle Regioni. Ulteriore contrasto

viene ravvisato in riferimento all'art. 97 della Costituzione,

ritenendosi violati, con norme di favore per alcuni dipendenti, i

principi della imparzialità e del buon andamento, nonché in

riferimento agli artt. 3, primo comma, 51, primo comma e 97, primo

comma, della Costituzione, perché il privilegio, previsto per i

dipendenti con maggiore anzianità di servizio presso la regione e in

determinate qualifiche, andrebbe a detrimento di altri dipendenti

che, pur in possesso globalmente di titoli maggiori, conseguirebbero

l'inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale solo a seguito

dell'inserimento in posizione utile nella seconda graduatoria, con

correlativa postdatazione della nomina.

Altra questione, sollevata con la stessa ordinanza di rinvio,

riguarda l'art. 27, secondo e quinto comma, che, nell'assegnare ai

singoli titoli di servizio un punteggio sproporzionato in relazione

alle diverse posizioni funzionali considerate ed in particolare con

riferimento alla sede di servizio presso gli uffici centrali,

violerebbe, oltre che i parametri costituzionali invocati

relativamente alla prima questione, anche gli artt. 35, primo comma e

36, primo comma, della Costituzione, in quanto la previsione

normativa si risolverebbe in un ingiustificato trattamento

differenziale, sul piano giuridico ed economico, di posizioni

lavorative tra loro omogenee o comunque non così eterogenee da

giustificare tali diseguaglianze.

2. - La prima questione, concernente l'art. 27, comma secondo,

quinto, sesto, decimo e sedicesimo, della legge della regione Liguria

27 agosto 1984, n. 44 e prospettata in riferimento ai vari parametri

indicati, non è fondata.

Per quel che riguarda l'asserito contrasto con l'art. 117 della

Costituzione, in relazione all'art. 4 della legge-quadro sul pubblico

impiego, va rilevato che il contrasto non sussiste perché l'assunto

muove dal presupposto della violazione di alcuni principi contenuti

nell'accordo stipulato il 29 aprile 1983 per il personale regionale,

di un accordo cioè non inquadrabile tra quelli contemplati dalla

legge-quadro e che non vincola perciò le regioni, assumendo per esse

valore di "mero fatto politico" rispetto al quale "il potere delle

regioni resta del tutto libero" (v. sentenze n. 56 del 1989 e n. 217

del 1987).

Quanto al profilo, dedotto in riferimento all'art. 97 della

Costituzione, il giudice a quo ritiene che anche tale norma sia

violata in relazione al principio della "trasparenza" nella

disciplina delle posizioni giuridiche e dei trattamenti economici,

enunciato nell'art. 4 della legge-quadro sul pubblico impiego,

essendosi, con la legge regionale oggetto di censure, dissimulato

l'intento di privilegiare alcuni dipendenti, individuabili a priori,

sotto una parvenza di procedura selettiva unitaria in modo da

collocare quei dipendenti solo apparentemente su di un piano di

parità con gli altri.

In proposito va osservato che - a parte l'impossibilità di

dedurre l'esistenza dell'intento di privilegiare alcuni dipendenti,

individuabili a priori, dal fatto che il legislatore regionale, nel

suo discrezionale apprezzamento, abbia ritenuto di attribuire

maggiore importanza ai titoli di servizio prestato presso la regione

rispetto ad altri titoli - il parametro attraverso la cui violazione

si manifesterebbe il contrasto con l'art. 97 della Costituzione, e

cioè il principio della trasparenza richiamato dall'art. 4 della

legge-quadro sul pubblico impiego, è inconferente perché tale

principio riguarda, nella enunciazione normativa, esclusivamente il

trattamento economico. Non risultando dunque pertinente il richiamo

della norma interposta, non sussiste alcun contrasto con il paramento

costituzionale invocato.

Anche il riferimento all'art. 51 della Costituzione è nella

specie inappropriato, perché il precetto invocato riguarda l'accesso

agli impieghi pubblici e non la materia dei successivi inquadramenti

(v. sentenze nn. 331 del 1988 e 217 del 1987), cui si riferisce il

presente giudizio. Per quel che concerne l'ultimo profilo della

questione, riferito agli artt. 3, primo comma e 97, primo comma,

della Costituzione, in relazione al principio di omogeneizzazione e

perequazione delle posizioni giuridiche nell'ambito del pubblico

impiego, di cui all'art. 4 della ricordata legge-quadro (con asserita

ulteriore violazione dell'art. 117 della Costituzione), a prescindere

dalla genericità con cui il contrasto viene in tal modo denunciato,

va in ogni caso rilevato che i principi della eguaglianza e della

ragionevolezza, nonché quello della imparzialità dell'azione

amministrativa, non possono ritenersi, contrariamente a quanto si

assume nell'ordinanza di rimessione, violati: non appare, infatti,

ingiustificatamente discriminatorio che il legislatore regionale,

alla stregua del succedersi nel tempo delle varie normative nella

materia del personale, abbia ritenuto di prevedere, per l'accesso

alla seconda qualifica dirigenziale, il sistema della doppia

graduatoria, accordando così l'esclusiva, ai fini della formazione

della prima, ai titoli di servizio prestato nella regione, denotando

essi, indubbiamente, una specifica idoneità alle funzioni da

conferire. In tal modo è stata prevista la valutazione dei servizi

svolti dai direttori, dirigenti di settore e coordinatori,

nell'esercizio di funzioni certamente indicative di tale idoneità,

con la conseguenza di doversi compiere un accertamento sulla base di

situazioni già esistenti, sperimentate e consolidate in virtù di

norme precise confermate nel tempo.

3. - Non fondata è anche la seconda questione di legittimità

costituzionale dello stesso art. 27, comma secondo e quinto, in

riferimento, oltre ai già considerati parametri costituzionali, e

cioè agli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione (quest'ultimo in

relazione alla norma interposta, costituita dall'art. 4 della

legge-quadro sul pubblico impiego), anche agli artt. 35, primo comma

e 36, primo comma, della Costituzione.

Nonostante la dovizia dei parametri costituzionali invocati, anche

questa questione sembra essenzialmente incentrarsi nella violazione

dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza, per una asserita

esorbitanza - in relazione alla valutazione dei servizi - dei

punteggi previsti per quelli prestati presso gli uffici centrali

rispetto a quelli prestati presso gli uffici periferici che, secondo

il giudice a quo, sarebbero invece tra loro omogenei o comunque non

eterogenei come il legislatore vorrebbe far apparire.

Come opportunamente precisato nella memoria difensiva della

Regione, la differenziazione, fondata sull'elemento spaziale, non

può ritenersi affidata ad un dato meramente estrinseco rispetto alla

natura dei servizi, ove si tenga conto della diversità di struttura,

quale emerge dall'esame della legislazione regionale vigente, degli

uffici periferici rispetto a quelli centrali, il che denota

l'intrinseca diversificazione delle funzioni. Al riguardo è stata

richiamata: la collocazione quali dirigenti d'ufficio (cioè nella

terza qualifica, dopo quelle di direttore e di dirigente di settore)

dei dirigenti preposti agli uffici periferici (in virtù delle

tabelle di inquadramento del 1973); la progressiva diminuzione, nel

succedersi delle varie leggi regionali, dei compiti di detti uffici;

la caratterizzazione di precarietà e residualità ad essi conferita

dalla prima legge regionale di organizzazione (legge n. 27 del 1978)

e la sovraordinazione delle strutture centrali rispetto a detti

uffici; la diversa composizione, dal punto di vista degli organici,

delle strutture periferiche con l'assegnazione di contingenti di

personale soprannumerario il che, a livello dirigenziale, ha

comportato a volte una minore intensità di compiti assegnati a

ciascuno, altre volte il mancato espletamento da parte di alcuni di

essi delle funzioni corrispondenti alla qualifica, là dove tutti i

dirigenti assegnati all'interno delle strutture centrali (Settori)

dovevano svolgere o compiti di direzione di un ufficio, o compiti

attinenti alla titolarità di incarichi specifici (artt. 12, 13 e 15

della legge regionale n. 27 del 1978), rispetto ai dirigenti in

servizio presso gli uffici periferici (struttura inferiore al

settore) dove l'incarico specifico non è stato previsto, essendo

l'unica funzione a livello dirigenziale quella corrispondente alla

direzione dell'ufficio.

La sussistenza delle peculiarità dei servizi prestati presso gli

uffici centrali, rispetto a quelli periferici, esclude la denunciata

irragionevolezza della prevista maggiore valutabilità dei primi, che

appare invece giustificata dalla obbiettiva diversità delle

situazioni prese in esame.