Sentenza n. 156/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, commi 2 e

3, della legge 31 gennaio 1994, n. 97 (Nuove disposizioni per le zone

montane), promosso con ricorsi delle Regioni Lombardia e Abruzzo,

notificati il 10 e 11 marzo 1994, depositati in cancelleria il 16 e

21 marzo 1994 ed iscritti ai nn. 27 e 28 del registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avv.ti Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Lombardia

e Adriano Rossi per la Regione Abruzzo e l'avv. dello Stato Pier

Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 10 marzo 1994 la Regione

Lombardia ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 42, 97,

115, 117 e 118 Cost., questione di legittimità costituzionale

dell'art. 12, commi 2 e 3, della legge 31 gennaio 1994, n. 97. L'art.

12, comma 2, prevede che "nei comuni montani i decreti di

espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilità, per i

quali i soggetti espropriati abbiano ottenuto, ove necessario,

l'autorizzazione di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n.

1497, e quella del Ministero dell'ambiente, determinano la cessazione

degli usi civici eventualmente gravanti sui beni oggetto di

espropriazione".

Il comma 3 soggiunge: "Il diritto a compensi, eventualmente

spettanti ai fruitori degli usi civici sui beni espropriati,

determinati dal Commissario agli usi civici, è fatto valere

sull'indennità di espropriazione".

1.2. - A giudizio della ricorrente la prima di tali disposizioni

lede in primo luogo le competenze regionali in materia di

"agricoltura e foreste", della quale gli usi civici sono una

submateria, come si desume dall'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, e più volte ha riconosciuto questa Corte (cfr. sentenze nn. 221

del 1992, 511 del 1991 e 511 del 1988). Dalla gestione di questa

materia "sono conseguentemente escluse tutte le autorità statali,

tanto è vero che gli stessi commissari liquidatori mantengono le

sole competenze di carattere giurisdizionale".

In secondo luogo, la norma impugnata, in quanto prevede la

cessazione degli usi civici gravanti sui beni espropriati quale

effetto automatico dei decreti di espropriazione, rovescia l'assetto

normativo previgente, costituito dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766,

e dalla legislazione regionale, secondo cui la cessazione degli usi

civici è l'atto finale di un complesso procedimento di liquidazione

o di affrancazione, del quale i vari organi regionali competenti

devono, ciascuno per la sua parte, valutare l'opportunità anche in

relazione alla tutela dell'ambiente e le contropartite. Sicché

l'automatismo introdotto dalla legge censurata, estromettendo la

Regione dalla valutazione dei motivi che dovrebbero giustificare la

cessazione degli usi civici, oltre a sovvertire l'ordine

costituzionale delle competenze regionali, violerebbe anche il

principio di buon andamento dell'amministrazione, coordinato col

principio di razionalità, nonché il valore costituzionale

dell'ambiente tutelato dagli artt. 9 e 32 della Costituzione.

In proposito è invocata la sentenza n. 393 del 1992, che ha

dichiarato l'illegittimità costituzionale dello strumento di

intervento urbanistico - denominato "programma integrato di

intervento" - in ragione dell'automatismo degli effetti prodotti dal

programma, il quale, da un lato, mortificava le competenze regionali

in materia di governo del territorio, dall'altro ledeva l'interesse

generale a un uso razionale del territorio.

1.3. - Quanto all'art. 12, comma 3, della legge n. 97 del 1994, la

Regione ricorrente lamenta che è stata ripristinata una funzione

amministrativa del Commissario "in palese violazione del vigente

ordine di competenze costituzionalmente garantito". Oltre che

contraria agli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione, la norma è

ritenuta lesiva anche dagli artt. 42, terzo comma, e 97, primo comma,

della Costituzione, perché la determinazione dei compensi viene

affidata a un organo "privo delle necessarie competenze" per

stabilire una misura congrua degli indennizzi, senza nemmeno

prevedere che essa preceda la definitiva adozione del provvedimento

di espropriazione.

1.4. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.

Ad avviso dell'Avvocatura, le censure rivolte all'art. 12, comma

2, non appaiono fondate alla luce di una corretta interpretazione

della norma che, anziché arrestarsi al dato letterale del testo, ne

approfondisca la reale portata e ne valuti gli effetti nell'ambito

del contesto generale nel quale essa è destinata a operare. Il

decreto di espropriazione di terreni montani gravati da diritti di

uso civico presuppone lo svolgimento di procedure amministrative, le

quali implicano verifiche e apprezzamenti, in sede di dichiarazione

di pubblica utilità o di approvazione del progetto, che consentono

di tenere conto di tutti gli interessi pubblici connessi.

Per le opere che non sono di interesse nazionale le regioni hanno

un ruolo determinante nell'ambito dei suddetti procedimenti; ma anche

per le opere di interesse nazionale esse intervengono in modo

decisivo proprio in tema di localizzazione dell'opera, soprattutto in

riferimento alla conformità urbanistica e agli altri strumenti di

pianificazione del territorio.

D'altra parte la legge n. 97 non trascura la tutela ambientale dei

territori montani, cui va raccordato il valore essenziale che

attualmente rivestono gli usi civici. L'art. 7 della legge orienta,

infatti, a tale fine i piani pluriennali previsti dall'art. 29 della

legge n. 142/1990, i quali, benché affidati alle Comunità montane,

"rientrano a pieno titolo in un quadro di governo regionale" (cfr.

sentenza n. 343/1991).

L'introdotto automatismo dell'affrancazione dei terreni dai

diritti di uso civico si colloca più sul piano di una

semplificazione procedurale che non su quello della disciplina

sostanziale, e comunque non esclude il controllo regionale né menoma

le prerogative delle regioni.

1.5. - In prossimità dell'udienza di discussione, entrambe le

parti hanno depositato memorie integrative e di replica.

La Regione ricorrente si preoccupa specialmente di ribadire che le

norme impugnate incidono, restringendole, sulle funzioni trasferite

alla Regione ai sensi dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, non su

quelle semplicemente delegate ai sensi dell'art. 82, così che

contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura, nessun argomento a

giustificazione dell'art. 12, comma 3, della legge n. 97 del 1994,

attributivo al Commissario della competenza a determinare dei

compensi per gli usi cessati, potrebbe trarsi dalla recente sentenza

n. 46/1995, relativamente all'art. 11, comma 5, della legge 5

dicembre 1991, n. 394, in materia di parchi nazionali.

2.1. - Analoga questione, limitatamente però al comma 3 dell'art.

12 della legge n. 97 del 1994 è stata sollevata, in riferimento agli

artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Abruzzo con ricorso

depositato il 21 marzo 1994.

Premesso che "l'art. 12, comma 2, ha innovato nella disciplina

precedente secondo la quale l'espropriazione non poteva intervenire

se non dopo la sdemanializzazione", la ricorrente contesta la

legittimità costituzionale dell'attribuzione al Commissario della

funzione amministrativa di determinazione dei compensi spettanti ai

titolari dei diritti d'uso civico automaticamente estinti per effetto

dei decreti di espropriazione.

2.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, con atto di contenuto identico a quello

depositato nel primo giudizio. In una memoria depositata

nell'imminenza dell'udienza di discussione, la Regione ricorrente

replica che "appare evidente come non vi sia congruenza tra i motivi

di impugnativa dell'ente regionale e quanto sostenuto nell'atto di

intervento" del Presidente del Consiglio, non essendo impugnato il

comma 2 dell'art. 12. Considerato in diritto

1. - Con ricorso depositato il 16 marzo 1994 la Regione Lombardia

ha sollevato questione di legittimità costituzionale:

a) in riferimento agli artt. 3, 9, 32, 97, 115, 117 e 118 della

Costituzione, dell'art. 12, comma 2, della legge 31 gennaio 1994, n.

97, il quale prevede che "nei comuni montani i decreti di

espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilità, per i

quali i soggetti espropriati abbiano ottenuto, ove necessario,

l'autorizzazione di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n.

1497, e quella del Ministero dell'ambiente, determinano la cessazione

degli usi civici eventualmente gravanti sui beni oggetto di

espropriazione";

b) in riferimento agli artt. 42, 97, 115, 117 e 118 della

Costituzione, dell'art. 12, comma 3, della legge medesima, il quale

dispone che "il diritto a compensi, eventualmente spettanti ai

fruitori degli usi civici sui beni espropriati, determinati dal

Commissario agli usi civici, è fatto valere sull'indennità di

espropriazione".

Il solo comma 3 dell'art. 12 è stato impugnato, in riferimento

agli artt. 117 e 118 della Costituzione, anche dalla Regione Abruzzo

con ricorso depositato il 21 marzo 1994.

2. - Considerato l'oggetto parzialmente identico, i due giudizi

possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

3.1. - La questione sub a) è fondata nei limiti appresso

spiegati.

Nel disporre che, nei casi e alle condizioni ivi previste, i

decreti di espropriazione determinano l'estinzione dei diritti di uso

civico eventualmente gravanti sui beni espropriati, l'art. 12, comma

2, della legge per le zone montane non si limita ad applicare il

principio generale dell'art. 52, secondo comma, della legge 25 giugno

1965, n. 2359 (riferibile anche ai diritti di uso civico: arg. artt.

3 del r.d.l. 11 novembre 1938, n. 1834, e 9 della legge 12 maggio

1950, n. 230), ma assume un significato più pregnante.

L'espropriazione per opere pubbliche o di pubblica utilità di

terreni situati in comuni montani e gravati da usi civici viene

esonerata dal presupposto della preventiva assegnazione a categoria

dei beni espropriandi, ai sensi dell'art. 11 della legge n. 1766 del

1927, e altresì - se si accede all'opinione, sostenuta dalla Regione

ricorrente, che richiede anche per l'espropriazione per pubblica

utilità la condizione della c.d. sdemanializzazione - dal requisito

dell'autorizzazione regionale di cui al successivo art. 12, comma 2.

Di questa riduzione delle proprie competenze la Regione ricorrente

non può dolersi, né con riguardo all'art. 66 del d.P.R. n. 616 del

1977, perché lo Stato conserva il potere di modificare, derogare o

abrogare le fonti legislative statali delle funzioni trasferite alle

Regioni, né in riferimento al principio di ragionevolezza, dal

momento che la norma impugnata è coerente con lo scopo fondamentale

della legge in cui è inserita, provvedendo a semplificare e

accelerare le procedure amministrative per la realizzazione di opere

pubbliche necessarie alla salvaguardia e alla valorizzazione delle

zone montane, anche sotto il profilo delle qualità ambientali a

norma degli artt. 1, comma 4, e 7 della legge n. 97. Né, infine -

trattandosi di una legge-quadro che detta nuovi principi fondamentali

vincolanti per le regioni - la ricorrente può trarre argomento di

censura dal fatto di essere costretta a rivedere in qualche misura la

propria legislazione in materia.

3.2. - Giustamente, invece, la Regione Lombardia lamenta di essere

"del tutto estromessa dalla valutazione dei motivi che dovrebbero

giustificare la cessazione degli usi civici". Tale esclusione non

solo si discosta dal d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, che tiene conto

delle competenze regionali in materia urbanistica, ammettendo la

Regione a partecipare all'accertamento di conformità dell'opera

pubblica statale alle prescrizioni delle norme e dei piani

urbanistici ed edilizi, ma determina anche una irrazionalità interna

alla legge n. 97 del 1994 contraddicendo l'art. 1, comma 5, che

chiama le regioni a concorrere alla tutela e alla valorizzazione dei

territori montani.

L'art. 12, comma 2, implica una ponderazione dell'interesse

pubblico alla costruzione di un'opera ordinata allo sviluppo

economico del territorio montano con l'opposto interesse al

mantenimento degli usi civici quali strumenti di conservazione della

forma originaria del territorio, e quindi strumenti di tutela

dell'ambiente. L'organo statale investito della domanda di esproprio

non può compiere tale valutazione con piena cognizione di causa

senza avere sentito il parere della Regione interessata, così che la

norma impugnata deve essere integrata con questo requisito

procedurale.

4. - È fondata anche la seconda questione.

Poiché nel procedimento di espropriazione per pubblica utilità

il decreto di esproprio produce gli effetti della procedura di

liquidazione disciplinata dalla legge sugli usi civici, è da

ritenere che i compensi previsti dall'art. 12, comma 3, della legge

n. 97 del 1994 in favore dei titolari dei cessati diritti di uso

civico corrispondano al compenso in natura (c.d. scorporo) previsto

dagli artt. 5 e 6 della legge n. 1766 del 1927 ed ora rientrante tra

le funzioni trasferite alle Regioni. Dovendo farsi valere

sull'indennità di espropriazione, esso deve essere tradotto nel

controvalore in denaro e proporzionato all'entità dell'indennizzo.

Perciò la sottrazione della determinazione dei compensi alla

competenza regionale appare contraria al principio di buon andamento

dell'amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione),

considerato che su questo punto l'assetto delle competenze fissato

dall'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, in attuazione degli artt.

117 e 118 della Costituzione, viene modificato limitatamente a un

caso singolo, che non presenta peculiarità tali da giustificare una

deroga al criterio generale di attribuzione della funzione di

valutazione in denaro degli usi civici.

Nessun parallelismo può instaurarsi con l'art. 11, comma 5, della

legge 6 dicembre 1991, n. 394, sulle aree protette, concernente una

materia, i parchi nazionali, per la quale le funzioni relative agli

usi civici esistenti su terreni inclusi nei parchi - soltanto delegate alle regioni ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. n. 616, modificato

dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 - sono state restituite ai

commissari ai fini del procedimento normale di liquidazione, senza

alcuna connessione con procedimenti di espropriazione per pubblica

utilità.

Resta assorbita la censura riferita all'art. 42 Cost.